Ведущие институты по защите прав человека в системе органов ООН.

Универсальная система защиты прав человека
в рамках Организации Объединенных Наций

Общие вопросы

Согласно ст. 52 и 53 Устава Организации Объединенных Наций, создание региональных организаций должно преследовать цели мирного разрешения «местных споров», а также применение принудительных мер под руководством Совета Безопасности. Почти сразу после принятия Устава ООН стали образовываться организации, целью которых стала защита прав человека на региональном уровне. Подобные организации на сегодняшний день существуют во всех частях света, за исключением Азии. Как справедливо отмечает В. А. Карташкин, «региональное сотрудничество дополняет формы универсального сотрудничества, а в некоторых отношениях и более эффективно обеспечивает основные права и свободы человека»¹.

Ратификация Россией Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод привела к ситуации, когда Российская Федерация «живет» одновременно в рамках двух систем защиты прав человека: универсальной (как правопреемник и продолжатель Советского Союза Россия — участник ряда межгосударственных соглашений в области прав человека в рамках ООН, и прежде всего Международного пакта о гражданских и политических правах и Международного пакта о социальных, экономических и культурных правах) и региональной в рамках Совета Европы. Поэтому неизбежно возникают вопросы, связанные с параллельным сосуществованием для нашей страны двух указанных систем. В связи с тем, что в Европейской конвенции получило закрепление только так называемое первое поколение прав человека², представляется целесообразным ограничить круг анализируемых документов Европейской конвенцией и Международным пактом о гражданских и политических правах.

Из двух указанных международных договоров по правам человека исторически первой «появилась на свет» Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод. Сразу, что бросается в глаза при анализе двух документов, — отличие по кругу участников. В то время как Международный пакт о гражданских и политических правах «открыт для подписания любым государством–членом Организации Объединенных Наций или членом любого из ее специализированных учреждений, любым государством–участником Статута Международного Суда и любым другим государством, приглашенным Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций к участию в... Пакте»³ (ст. 48 Международного пакта), участниками Европейской конвенции могут быть только государства–члены Совета Европы (ст. 59 Конвенции). Таким образом, по кругу участников речь идет о многостороннем международном договоре универсального характера (Международный пакт) и многостороннем международном договоре с ограниченным числом участников (Европейская конвенция). Выдвигаемая рядом авторов⁴ идея о возможном присоединении к Конвенции Европейского Союза представляется весьма маловероятной, так как подобный шаг неизбежно потребовал бы коренной ломки Конвенции и ее приспособления к такому шагу. Таким образом, в обоих договорах участниками могут быть только государства.

Даже при беглом анализе тех прав и свобод, которые закреплены в тексте Европейской конвенции и Международного пакта, становится очевидным, что их круг в первом документе значительно уже. Как указывается в Преамбуле Конвенции, ее участники поставили перед собой цель «сделать первые шаги на пути коллективного осуществления некоторых из прав, сформулированных во Всеобщей декларации прав человека». В докладе Комитета экспертов по правам человека Комитету Министров Совета Европы⁵, посвященном некоторым проблемам, связанным с сосуществованием Пактов ООН по правам человека и Европейской конвенции, был проведен сравнительный анализ прав и свобод, содержащихся в Международном пакте о гражданских и политических правах и Европейской конвенции. Вывод экспертов был однозначен: целый ряд прав и свобод, закрепленных в Пакте, накладывает дополнительные обязательства на государства–участников Европейской конвенции (в случае подписания и ратификации последними Пакта). В Европейской конвенции, в отличие от Пакта, не были закреплены такие права и свободы, как право всех народов на самоопределение (ст. 1 Пакта), обращения с лицами, лишенными свободы (ст. 10), ограничения на высылку иностранцев, законно находящихся на территории государства–участника Пакта (ст. 13), право на пересмотр вышестоящей судебной инстанцией осуждения или приговора (п. 5 ст. 14), недопустимость вторичного осуждения или наказания (non bis in idem) (п. 7 ст. 14), запрещение пропаганды войны, а также выступлений в пользу национальной, расовой или религиозной ненависти, представляющих собой подстрекательство к дискриминации, вражде или насилию (ст. 20), права меньшинств (ст. 27) и др.

Подобная ограниченность в круге подлежащих защите прав и свобод по Европейской конвенции по сравнению с Пактом объясняется как раз тем, что авторы Конвенции при ее подготовке руководствовались сугубо прагматическим подходом. По словам Пьера-Анри Тейтжана, докладчика Комитета по правовым вопросам Консультативной Ассамблеи Совета Европы (позже — Парламентской Ассамблеи Совета Европы), Комитет «посчитал, что на данный момент предпочтительно ограничить предоставление коллективной гарантии теми правами и основными свободами, которые на протяжении длительного времени практикуются во всех демократических странах». В то же время «они являются необходимыми условиями функционирования этих стран»⁶. Связано это было также с тем, что страны Совета Европы не захотели идти по пути формального декларирования того, что они в тот исторический момент не смогли бы гарантировать. Их целью была выработка полновесного юридически обязывающего документа, по которому, кроме всего прочего, создавался бы и эффективный контрольный механизм.

Следует также иметь в виду, что Европейская конвенция изначально задумывалась как подвижный, постоянно развивающийся документ. За время, прошедшее с 1950 г., было принято 11 Протоколов к Конвенции, имевших целью как дополнение перечня закрепленных в ней прав и свобод, так и внесение изменений в функционирование созданного по договору контрольного механизма. «Дополнительные протоколы к Конвенции включили в систему европейской защиты практически весь перечень гражданских и политических прав, а также некоторые социально-экономические права»⁷. Постоянно развивающееся прецедентное право Европейской конвенции также привело к существенному обогащению того багажа прав и свобод, который изначально закладывался создателями системы.

При анализе двух документов (Пакта и Конвенции) следует также учитывать, что круг их авторов весьма сильно отличается один от другого. Если Европейскую конвенцию разрабатывали 10 государств–членов Совета Европы, разделяющих общие политические, экономические и духовные ценности, то борьба вокруг Международного пакта о гражданских и политических правах была весьма противоречивой и велась между государствами, имеющими различное, порой взаимоисключающее, представление как о самом понятии прав человека, так и о концепции межгосударственного сотрудничества в этой области⁸.

Как уже отмечалось, созданный на основе Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод контрольный механизм — уникальное явление в области межгосударственного сотрудничества в этой области. Именно в создании механизма имплементации закрепленных в Конвенции прав состоит ценность этого документа. «Учрежденный на основе Конвенции Европейский Суд по правам человека — уникальное явление в международных отношениях. Судебное решение, принятое органом, состоящим из независимых и беспристрастных судей, гарантирует объективность рассмотрения и решения дела, свободную от каких-либо политических властей и пристрастий. Такая объективность не всегда присутствует среди представителей универсальных и региональных органов»⁹. Уникальность этого механизма контроля состоит и в том, что он является, по мнению многих исследователей, по сути, наднациональной властью¹⁰. В свою очередь, созданный на основе Международного пакта о гражданских и политических правах контрольный механизм не может похвастаться такими достижениями.

В общем плане контроль за соблюдением государствами-участниками своих обязательств по двум рассматриваемым договорам осуществляется по сходным схемам. Во-первых, доклады государств. Во-вторых, сообщение одного государства о предполагаемом нарушении другим своих обязательств по договору. В-третьих, сообщения частных лиц о предполагаемом нарушении государством своих обязательств. Несмотря на внешнее сходство общего формата, каждая из указанных функций выполняется двумя контрольными механизмами по-разному.