Вопрос. Демонтаж НЭПа.

Существовали три причины, по которым НЭП была окончательно закрыта:

- во-первых, это недоброжелательные отношения между феде-ральным центром и провинциями;

- во-вторых, крах мировых цен на нефть;

- наконец, серьезное давление со стороны США, выступавших против этой программы.

НЭП была введена в действие после нефтяного кризиса 1970-х гг. Программа была задумана, чтобы достичь состояния самообеспечения страны нефтью, организовать нефтяные поставки, в частности, промышленности Восточной Канады, обеспечить переход энергетической отрасли в собственность граждан страны, установить низкие цены на энергоносители, расширить масштаб разведки нефтяных месторождений, стимулировать развитие альтернативных источников энергии и увеличить государственные доходы от реализации нефти путем введения различных налогов и заключения соглашений. На стартовом этапе, даже несмотря на наличие субвенций и компенсационных платежей, наблюдался переток средств из восточных, зависимых от нефти провинций - в частности, из Онтарио и Квебека, в западные нефтедобывающие регионы.

Программа была весьма непопулярна в Западной Канаде, где добывалась большая часть нефти страны. Особенно она усилила недоверие к федеральному правительству в Альберте, Британской Колумбии и Саскачеване. Многие жители Альберты полагали, что НЭП является неправомерным вторжением федерального правительства в область региональной юрисдикции с целью лишить провинцию ее природных богатств. Предусмотренный НЭП налог на доходы от нефти и газа (НДНГ) вводил в действие сложный механизм двойного налогообложения и не распространялся на другие товары, такие как золото, медь и т.п., хотя цены на них в то время тоже быстро росли.

На федеральных выборах в сентябре 1984 г. Прогрессивно-консервативная партия одержала убедительную победу, а ее лидер -Б. Малруни - стал премьер-министром. Б. Малруни выступил против политики правящей партии на выборах 1984 г. Его подход к управлению государством разительно отличался от подхода П. Трю-до. В отношениях федерального центра с провинциями он искал пути отступления от недоброжелательных и жестких позиций, которые характеризовали манеру общения П. Трюдо с региональными лидерами. Было достигнуто согласие с Ньюфаундлендом и Альбертой, положившее конец кризису в области федеральной энергетической политики и начало демонтажа НЭП.

В ноябре 1984 г. министр финансов правительства Мальруни М. Уилсон объявил о том, что правительство принимает на вооружение новый подход к вопросам экономики и налогообложения в целях стимулирования частных (включая иностранные) инвестиций, уменьшения национальной задолженности, пересмотра социальных программ и приватизации государственных корпораций.

Высокие цены, ограничения потребления нефти и тяжелейшая рецессия со времен 1930-х гг. сократили мировой спрос на нефть более чем на 8% за 2 года. Добыча нефти в значительных объемах на новых месторождениях в Северном море, на Аляске и в Мексике, а также в других регионах положила конец жесткой монополии ОПЕК и ее возможностям командовать в установлении нефтяных цен. Нефтехранилища, заполненные до предела из-за опасения дальнейших сокращений поставок ближневосточной нефти, стали разгружаться со скоростью до 4 млн баррелей в день, что усилило понижающее давление на цены. Вместо роста до 80 долл. за баррель, как ожидалось, цена нефти в течение восьмилетнего периода уверенно сползла с почти 45 до 19 долл. за баррель.

28 марта 1985 г. министр энергетики кабинета Б. Малруни и министры энергетики западных провинций подписали Западное соглашение (Western Accord29). Оно отменяло контроль цен на нефть и газ и вступало в силу 1 июня 1985 г. 5 федеральных налогов, предусмотренных НЭП, отменялись немедленно, ежегодные налоги в размере 82,5 млрд долл. на нефтегазовые доходы постепенно должны были быть отменены в течение 3,5 года. Субсидии в рамках Программы стимулирования нефтедобычи (ПСН) более не выдавались, но продолжилась выдача уже расписанных субсидий. Налоговые льготы в известной мере заменили субсидии ПСН и расходы на гео-логоразведку в Западной Канаде и положили конец дискриминации, направленной против иностранных инвестиций. В ходе возврата к первоначальным условиям была отменена спорная привилегия на 25%-ю квоту добычи на федеральных землях для «Петро-Канады». Предполагалось, что указанные изменения будут стоить казне 500 млн долл. в 1985 г., но добавят 3 млрд долл. к доходам нефтяных компаний. Однако улучшение условий в отрасли длилось недолго: на следующий год неконтролируемая теперь базовая цена канадской нефти вместе с мировыми ценами упала с 37 до 20 долл. за баррель.

Соглашение об ослаблении федерального вмешательства и регулирования отрасли было подписано в этом же году также с правительством провинции Ньюфаундленд (Атлантическое соглашение -Atlantic Accord30).

Степень взаимозависимости Канады и США весьма высока, что обусловило необходимость выстраивания эффективной системы управления взаимоотношениями, для чего необходимо поддерживать в должном состоянии их процедурную и содержательную части. Процедуры требуют хорошего качества коммуникаций, таких как предварительные уведомления, консультации и согласования. Содержательная часть отражает баланс между национальными и совместными интересами. Причем в процессе формирования стратегии и разрешения противоречий обе эти части важны.

И американские корпорации, и правительство США были недовольны попытками канадского правительства усилить национальное влияние в нефтяной отрасли. В течение нескольких месяцев, последовавших за введением НЭП, в конгрессе США появился ряд законопроектов, нацеленных на оказание давления на канадское правительство с тем, чтобы заставить его пересмотреть новую энергетическую программу.

США взяли курс на противостояние третьей задаче НЭП - «кана-дизации». Они чувствовали, что такие меры, как субсидии ПСН и предписание приобретать канадские товары и услуги, не только дискриминируют фирмы США, но и, что более важно, нарушают международные нормы, касающиеся иностранных инвестиций и предусмотренные Генеральным соглашением о тарифах и торговле (ГАТТ). Канадские поставщики товаров и услуг ставились в заведомо более выгодные условия, а следовательно, невозможно было применить принцип национального режима. В 1980-х гг. около 2/3 всей внешней торговли Канады приходилось на США.

Первая серьезная попытка отреагировать на НЭП была предпринята США в форме дипломатических усилий и двусторонних переговоров. США старались расширить повестку дня дипломатических консультаций, добавив к возражениям по поводу НЭП более ранние возражения против Агентства по контролю за иностранными инвестициями (АКИИ). Раздосадованные безрезультатностью переговоров, США перешли к выражению недовольства НЭП в публичных заявлениях и дипломатических посланиях, в виде не только обеспокоенности, но и наставлений, каким именно образом Канада должна изменить свою политику, чтобы соответствовать воззрениям США.

Несмотря на то что пункты, вызвавшие обеспокоенность США, были очевидны, Канада наперекор своей обычной гибкости в политике заняла твердую позицию, ясно давая понять, что не расположена к согласованию интересов.

США попытались оказать многостороннее влияние в надежде изменить политику Канады, поставив перед комитетами ОЭСР вопрос о том, что «канадизация» предполагает отход от принципа национального режима. США утверждали, что несоблюдение Канадой этого принципа способно подорвать ОЭСР и препятствовать ее дальнейшему расширению из-за того, что вступление в организацию станет неприемлемым для развивающихся стран.

США также подали в Международное энергетическое агентство (МЭА) жалобу, касающуюся принципов НЭП в области ценообразования, налогообложения и регулирования производства. Одним из фундаментальных принципов МЭА является опора на рыночные силы в стремлении увеличить производство в энергетическом секторе. США настаивали на том, что регулятивные меры НЭП нарушают указанный принцип действия рыночных сил.

Наконец, США обратились к группе международных экспертов с просьбой о вынесении обязывающего решения в отношении того, нарушает ли НЭП принцип национального режима в том виде, в котором он предусмотрен статьями ГАТТ. В решении было признано, что НЭП действительно противоречит этому принципу, и Канаде ничего не оставалось делать, как внести изменения в НЭП, в соответствии с которыми канадские поставщики должны предлагать свои товары и услуги наряду с иными поставщиками на конкурентной основе. Попытка многостороннего воздействия на Канаду ничего не дала в изменении ее политики, кроме этой незначительной поправки.

Встретив сильное сопротивление Канады в отношении НЭП и на двусторонних переговорах, и на многосторонних обсуждениях, США вернулись к политике угроз ответными мерами. Первым делом администрация США пригрозила пересмотреть текст Автомобильного пакта 1965 г. (U.S.-Canada auto pact), по которому с Канадой уже было достигнуто соглашение. Затем США заявили, что Канада не соблюдает свои международные торговые обязательства и поэтому не будет допущена к участию в совещании министров внешней торговли, намеченному на январь 1982 г.31 Угрозы администрации США тем не менее не были реализованы на практике, и Канаде было позволено принять участие в этом совещании.

Второй по счету организацией, которая принялась пугать Канаду, был конгресс США, когда он почувствовал, что усилия администрации не оказывают никакого эффекта на пересмотр НЭП, а первоначальные мероприятия по реализации программы уже начали приносить ущерб американским фирмам в Канаде. Конгресс определил позицию администрации как слабую и приступил к подготовке законодательства, направленного на оказание помощи американским компаниям, пострадавшим от НЭП. Кроме того, конгресс пригрозил закрыть доступ канадских фирм к аренде американских федеральных земель в целях нефте- и газодобычи и учредить американское агентство наподобие канадского АКИИ в целях мониторинга иностранных инвестиций32. Этот вопрос перерос в более обширный предмет политической борьбы между исполнительной и законодательной властью, поскольку запрет аренды, как считалось, мог нанести ущерб также и самим США. Когда же пришло ясное осознание того, что принятие ответных мер закончится нанесением ущерба интересам США, никаких ответных действий за многочисленными угрозами не последовало.

Американцы понимали, что канадская НЭП уводит нефть с их рынков в направлении промышленников Онтарио, тем самым лишая американскую индустрию ключевого ресурса и нечестным образом субсидируя канадских производителей за счет цен на нефть, установленных ниже рыночного уровня. Понимали они и то, что оставаться в Альберте после введения НЭП равносильно кошмару.

Канадское автомобилестроение в 1980-х гг. оставило далеко позади американских производителей автомобилей по эффективности благодаря энергетическому субсидированию. Были созданы высокооплачиваемые рабочие места за счет рабочих мест в США. Это положило начало тому, что у США возникла потребность заключения с Канадой Соглашения о свободной торговле. В свою очередь, вопрос о Соглашении стал ключевым на всеобщих федеральных выборах 1984 г., в результате убедительной победы на которых к власти пришел консерватор Б. Малруни.

Канада не учитывала интересы США при подготовке НЭП. Вследствие неэффективного управления отношениями после введения этой программы в действие возник ряд проблем, а режим особых отношений между США и Канадой начал разрушаться.

Консерваторы считали НЭП негодной как в теории, так и на практике, поскольку она отпугивала иностранных инвесторов и создавала Канаде репутацию негостеприимной страны в деловом сообществе. После своего избрания премьер-министром в сентябре 1984 г. Б. Малруни начал активно выстраивать обновленные торговые отношения с США на либеральной основе. Он пообещал ликвидировать Агентство по контролю за иностранными инвестициями (АКИИ) и заменить его Законом об инвестициях в Канаде с тем, чтобы привлечь в страну новый иностранный капитал, особенно американский. Консерваторы утверждали, что иностранный капитал предполагает инвестиции, а это единственное, что может заставить расти экономику страны и способствовать ее благосостоянию. Национальная энергетическая программа - самая крупная система государственных мер за всю историю Канады - была полностью демонтирована прогрессивными консерваторами после их победы на выборах 1984 г. Несмотря на то что НЭП снизила зависимость Канады от поставок нефти и иностранной собственности, одним из ее последствий было недоверие западных провинций к федеральному правительству.

Анализ позиции консерваторов и либералов по отношению к Киотскому протоколу и будущее электростанций страны, производящих электроэнергию за счет использования угля и ядерной энергии Киотский протокол - это соглашение, заключенное в соответствии с Рамочной конвенцией Организации Объединенных Наций о климатических изменениях (UNFCCC). Страны, ратифицировавшие этот протокол, обязуются сокращать выбросы двуокиси углерода и 5 других парниковых газов (ПГ), а в случае, если они сохраняют выброс на прежнем уровне или увеличивают его, - прибегнуть к покупке квот на выброс этих веществ.

Канада была одной из первых стран, ратифицировавших в 1992 г. Рамочную конвенцию о климатических изменениях (FCCC), в соответствии с которой страна обязалась сократить свой выброс ПГ по сравнению с 1990 г. на 6% за период с 2008 по 2012 г. Канада ратифицировала Киотский протокол в 2002 г.

Киотское соглашение предполагает индивидуальный подход к каждой стране-участнице. Канаде, например, предписано сократить выброс парниковых газов на 6%. Для США планировалось 7%-е сокращение. Однако в 2001 г. одним из первых действий вновь избранного президента Дж. У. Буша стал официальный отказ от участия США в Киото: руководство страны не стало ратифицировать соглашение, поскольку оно может нанести вред ее экономике. В то же время основные развивающиеся нации, такие как Китай и Индия, не взяли на себя таких обязательств и соответственно не подпадают под действие условий этого соглашения.

Наибольшей критике Киотский протокол подвергался с позиций политических реалий и ограничений, накладываемых им. Критики говорят, что 5%-е сокращение выброса ПГ мало что даст, особенно принимая во внимание, что США не является участником. Некоторые критики внутри Канады считают, что ее экономика будет платить высокую цену, чтобы выполнить обязательства по Киото, так как сталкивается с конкуренцией с американской экономикой, у которой нет таких ограничений внутри единого таможенного пространства.

Консервативное правительство провинции Альберта направило официальный протест против плана федерального правительства ввести в действие Киотское соглашение и сократить выброс ПГ. Альберта в течение длительного времени выступала против Киот-ского протокола, утверждая, что он принесет ущерб высокодоходной нефтегазовой индустрии провинции. Министр экологии провинции Г. Бутилье сказал, что следует предоставить право Альберте принять собственное законодательство в целях регулирования выбросов парниковых газов.

Один баррель нефти, добытый из битуминозных пород, дает в 2-3 раза больше газообразных соединений углерода, чем один баррель нефти, добытый обычным способом. К 2020 г. 80% канадской нефти будет добываться из битуминозных песков (большей частью в Альберте). В Альберте находятся вторые по величине в мире разведанные запасы нефти, составляющие 176 млрд баррелей, причем 174 млрд из них содержится в битуминозных породах. В ближайшие годы по мере усовершенствования технологии эти данные могут достичь значения 300 млрд баррелей и более. Добыча из битуминозных песков, составляющая сегодня около 1 млн баррелей сырой нефти в день, растет и достигнет значения 4 млн баррелей в день к 2015 г.

Если не будет ничего сделано в целях радикального изменения положения в области улавливания газообразных соединений углерода в процессе производства указанных объемов нефти, выброс Канадой ПГ возрастет, и возрастет резко. По сообщениям Министерства природных ресурсов Канады, в будущем нефтяная смесь в этой стране станет тяжелее, следовательно, потребует более глубокой переработки, что, в свою очередь, создаст больше выбросов.

Несмотря на то что крупные конечные источники загрязнения формируют 1/2 совокупного выброса CO2 Канадой, предыдущая программа, принадлежащая либералам, предписывала им только 13%-е сокращение выбросов, необходимое для соблюдения Киотского протокола. Соглашение о взаимопонимании между правительством и автопроизводителями предусматривало лишь 2% сокращения выбросов, требуемых для соглашения, в то время как личные автомобили и грузовики в действительности дают 10% совокупных выбросов Канады.