МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ИЗУЧЕНИЮ ДИСЦИПЛИНЫ

В ходе изучения дисциплины необходимо учитывать тот факт, что жилищное право является комплексной отраслью права, то есть сочетает в себе различные правовые нормы, близкие к иным отраслям права (гражданскому, земельному, административному праву). Комплексность жилищного права находит свое отражение и в предмете регулирования («жилищных правоотношениях»), и в методе регулировании (сочетание диспозитивного и императивного способа воздействия на правоотношения). Сам объект правоотношений («жильё», «жилые помещения») должным образом не нашел своего места в системе объектов гражданско-правового регулирования либо административного регулирования. Поэтому студентам при изучении жилищного права (жилищного законодательства) следует уделять внимание не только освоению Жилищного кодекса Российской Федерации, но и в равной мере источникам гражданского и административного права.

В дисциплине «Жилищное право» возможно выделить два раздела, на которые следует обратить особое внимание. Первый раздел посвящен вопросам предоставления жилых помещений в найм, и в первую очередь, в социальный найм. В данном блоке необходимо уделить внимание вопросам признания граждан малоимущими и нуждающимися в получении жилья, так как важную роль в правовом регулировании играют не только общефедеральные нормативные акты, но и акты субъектов Российской Федерации, в частности Ростовской области.

Второй раздел затрагивает вопросы регулирования вещных прав на жилые помещения и правомочия по распоряжения жилыми помещениями. Необходимо отметить тот факт, что впервые в жилищном законодательстве закреплен институт «других вещных прав на жилые помещения», как результат научных исследований в данной области.

1. Жилищный фонд: понятие и виды

Жилищный фонд - это совокупность всех жилых помещений, находящихся в России, независимо от форм собственности, включая жилые дома, специализированные дома (общежития, гостиницы-приюты, дома маневренного фонда, жилые помещения из фондов жилья, используемые для временного поселения вынужденных переселенцев и лиц, признанных беженцами, специальные дома для одиноких престарелых, дома-интернаты для инвалидов, ветеранов и другие), квартиры, служебные жилые помещения, иные жилые помещения в других строениях, пригодные для проживания. Жилищные фонды различают по порядку формирования, целевому назначению, правилам использования и другим элементам.

В зависимости от формы собственности жилищный фонд (ч. 2 ст. 19 ЖК РФ) подразделяется на:

частный жилищный фонд - совокупность жилых помещений, находящихся в собственности граждан и юридических лиц;

государственный жилищный фонд - совокупность жилых помещений, принадлежащих на праве собственности Российской Федерации (жилищный фонд России), и жилых помещений, принадлежащих на праве собственности субъектам Федерации (жилищный фонд субъектов Российской Федерации);

муниципальный жилищный фонд - совокупность жилых помещений, принадлежащих на праве собственности муниципальным образованиям.

В зависимости от целей использования жилищный фонд подразделяется на:

жилищный фонд социального использования - совокупность предоставляемых гражданам по договорам социального найма жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов;

специализированный жилищный фонд - совокупность предназначенных для проживания некоторых категорий граждан и предоставляемых по правилам раздела IV ЖК РФ жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов;

индивидуальный жилищный фонд - совокупность жилых помещений частного жилищного фонда, которые используются гражданами, собственниками таких помещений, для своего проживания, проживания членов своей семьи или иных граждан на условиях безвозмездного пользования, а также юридическими лицами, собственниками таких помещений, для проживания граждан на указанных условиях пользования;

жилищный фонд коммерческого использования - совокупность жилых помещений, которые используются собственниками таких помещений для проживания граждан на условиях возмездного пользования, предоставлены гражданам по иным договорам, предоставлены собственниками таких помещений лицам во владение или в пользование.

2. Частный жилищный фонд

Частный жилищный фонд включает в себя (ч. 2 ст. 19 ЖК РФ):

фонд, находящийся в собственности граждан, - индивидуальные жилые дома, приватизированные, построенные и приобретенные квартиры и дома, квартиры в домах жилищных и жилищно-строительных кооперативов с полностью выплаченным паевым взносом, в домах товариществ индивидуальных владельцев квартир, квартиры и дома, приобретенные в собственность гражданами на иных основаниях, предусмотренных законодательством;

фонд, находящийся в собственности юридических лиц (созданных в качестве частных собственников), построенный или приобретенный за счет их средств, в том числе за счет средств жилищных, жилищно-строительных кооперативов с не полностью выплаченным паевым взносом, жилищный фонд, принадлежащий общественным организациям.

Собственность рассматривается в нескольких смыслах. Как юридическая категория собственность - это принадлежность имущества определенным лицам, индивидам или коллективам, на определенных условиях и в определенных формах (право собственности в субъективном смысле). Как экономическая категория собственность - это общественно-производственное отношение по поводу присвоения лицами, индивидуумами и коллективами, предметов природы, естественных и созданных трудом. Жилой дом - строение, не менее половины общей площади которого предназначено для постоянного проживания, расположенное на земельном участке в определенных границах со всеми находящимися на нем вспомогательными строениями, сооружениями, элементами благоустройства и имеющее почтовый адрес. Квартира - это отдельное помещение в жилом доме, используемое исключительно для проживания физических лиц.

Приватизация - это процесс разгосударствления собственности на средства производства, имущество, жилье, землю, природные ресурсы. Приватизация проводится посредством продажи или безвозмездной передачи объектов государственной и муниципальной собственности в руки коллективов и частных лиц с образованием на этой основе корпоративной, акционерной, частной собственности. Приватизация может иметь скрытый характер - когда она проводится в юридической форме аренды государственного имущества на длительный срок частными лицами или компаниями; может быть частичной - когда распродается, например, лишь определенная часть акций; может иметь форму денационализации - когда национализированное имущество передается в частную собственность прежних или иных владельцев. По содержанию приватизация близка к более широкому процессу разгосударствления, который включает передачу государственного имущества в собственность органов местного самоуправления. Одна из форм приватизации - аренда имущества на определенный срок с правом последующего выкупа частными лицами или компаниями. Кроме аренды, используют и иные виды приватизации: распродажу посредством аукциона, денационализацию, распродажу генеральной доли акций (контрольного пакета). Приватизация различается масштабами, сферами экономической деятельности, видами собственности, способами и формами проведения (продажа, полная или частичная раздача, выкуп, передача), методами (аукцион, конкурсные торги, выкуп работниками предприятия или менеджером).

3. Государственный жилищный фонд

Государственный жилищный фонд включает:

жилищный фонд, состоящий в государственной собственности Российской Федерации, находящийся в хозяйственном ведении или оперативном управлении федеральных предприятий или учреждений (государственные предприятия и учреждения не обладают правом собственности на закрепленное за ними имущество);

жилищный фонд, находящийся в собственности субъектов Российской Федерации или в хозяйственном ведении предприятий или оперативном управлении учреждений, созданных субъектами.

В странах с федеративным устройством государственная собственность делится на федеральную и субфедеральную, т.е. собственность регионов - субъектов федерации. Провести четкую грань между государственной и общенародной собственностью трудно. Объектами общенародной собственности должны быть блага, доступные всем гражданам на равных правах, такие, как свободные земли, водные и речные просторы, открытые парки и пляжи, лесные массивы. Если возможности использования их всеми людьми ограничены, то применяется принцип очередности. А такие места, как зоопарки, заповедники, находящиеся в ведении государственных органов управления, относятся к государственной собственности, так же, как и государственные предприятия, учреждения, основные виды природных ресурсов, оборонные объекты.

В соответствии с пунктом 2 ст. 216 ГК РФ вещные права на имущество могут принадлежать лицам, не являющимся собственниками этого имущества. Естественно, получать такие права эти лица могут только от собственника (п. 2 ст. 209 ГК РФ). Поэтому возникает вопрос: какому собственнику выгодно передавать свое имущество на подобных условиях? Поскольку до 1990-х гг. государство было собственником основной массы имущества, то при переходе к рыночным отношениям оно (государство), будучи не в состоянии непосредственно хозяйствовать на принадлежащих ему объектах и не желая утратить на них право собственности (и для того, чтобы избежать социальных потрясений от скачкообразного перехода к рынку - в случае продажи или приватизации большей части имущества в частную собственность), объективно было вынуждено выпускать в имущественный оборот "самостоятельные" юридические лица - "предприятия" и "учреждения", закрепляя за ними свое имущество на определенном вещном праве. Это и стало важнейшей причиной появления наряду с другими вещными правами права хозяйственного ведения, правовой статус которого определен статьями 294, 295, 299 и 300 ГК РФ.

Право хозяйственного ведения имуществом - это особое ограниченное вещное право. В норме статьи 294 ГК РФ разъясняется сущность юридического статуса права хозяйственного ведения. Лицо, имеющее имущество на праве хозяйственного ведения, владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом. Следовательно, законодатель закрепил за лицом, имеющим право хозяйственного ведения имуществом, права, которые характерны для права собственника имущества (п. 1 ст. 209 ГК РФ), т.е. вещные права, которые, хотя и производны от права собственности, не равнозначны правам собственника имущества: они имеют особый, ограниченный правовой статус.

Право оперативного управления - это право учреждения или казенного предприятия владеть, пользоваться и распоряжаться закрепленным за ним имуществом собственника в пределах, установленных законом, в соответствии с целями его деятельности, заданиями собственника и назначением имущества (п. 1 ст. 296 ГК РФ). Субъектами данного права теперь могут быть и унитарные (казенные) предприятия, относящиеся к категории коммерческих организаций, и финансируемые собственниками учреждения, относящиеся к некоммерческим организациям. Собственник-учредитель создает субъекты права оперативного управления, определяя объем их правоспособности, утверждая их учредительные документы и назначая их руководителей. Собственник может реорганизовать или ликвидировать созданные им учреждения (или казенные предприятия) без их согласия. Составляющие право оперативного управления правомочия имеют строго целевой характер, обусловленный выполняемыми учреждением (или казенным предприятием) функциями. Собственник дает таким юридическим лицам прямые задания по целевому использованию выделенного им имущества (в частности, в утвержденной им смете расходов учреждения). Он устанавливает целевое назначение отдельных частей (видов) имущества, закрепленных за субъектами права оперативного управления, распределяя его (в учетных целях) по специальным фондам. При этом числящееся в одном фонде имущество, включая денежные средства, по общему правилу не может быть использовано на цели, для которых существует другой фонд (при недостатке последнего). Объектом рассматриваемого права выступает имущественный комплекс - все виды имущества, закрепленного собственником за учреждением или приобретенного им в процессе участия в гражданских правоотношениях. При этом собственник-учредитель вправе изъять у субъекта права оперативного управления без его согласия лишнее, не используемое или используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению (п. 2 ст. 296 ГК РФ). Однако такое изъятие допускается лишь в этих трех предусмотренных законом случаях, а не по свободному усмотрению собственника. Столь "узкий" характер правомочий субъекта права оперативного управления обусловлен ограниченным характером его участия в имущественном (гражданском) обороте. Однако это обстоятельство не должно ухудшать положение его возможных кредиторов.

4. Муниципальный жилищный фонд

Муниципальный жилищный фонд входит в состав муниципальной собственности (ст. 29 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). Это фонд, находящийся в собственности района, города и их административно-территориальных образований, закрепленный за муниципальными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.

5. Жилищный фонд социального использования

В государственном и муниципальном жилищном фонде социального использования жилые помещения предоставляются гражданам по договору социального найма (п. 1 ст. 672 ГК РФ). Этот договор - разновидность договора найма жилого помещения, предусмотренного статьей 671 ГК РФ. Из части первой этой статьи следует, что по договору найма жилого помещения одна сторона - собственник жилого помещения или управомоченное им лицо (наймодатель), обязуется предоставить другой стороне (нанимателю) для проживания жилое помещение за плату во владение и пользование.

Договор социального найма имеет характерные черты, которые отличают его от других договоров. Во-первых, объект такого договора - изолированное жилое помещение (что не обязательно для договора коммерческого найма), которое находится в жилищном фонде социального использования (государственном или муниципальном).

Во-вторых, в качестве наймодателя выступает орган государственной власти Российской Федерации, ее субъекта или местного самоуправления, а в качестве нанимателя - физическое лицо.

В-третьих, по требованию нанимателя и членов его семьи договор может быть заключен с одним из членов семьи; в случае смерти нанимателя или его выбытия из жилого помещения договор заключается с одним из членов семьи, проживающих в жилом помещении. Проживающие по договору социального найма жилого помещения совместно с нанимателем члены его семьи пользуются всеми правами и выполняют все обязанности по договору найма жилого помещения наравне с нанимателем. Плата за жилое помещение и коммунальные услуги для нанимателя жилого помещения определяется в соответствии с едиными тарифами.

Наконец, договор социального найма носит бессрочный характер.

6. Специализированный жилищный фонд

В специализированный жилищный фонд входят служебные жилые помещения, жилые помещения в общежитиях, в домах системы социального обслуживания населения, жилые помещения маневренного фонда, фондов для временного поселения вынужденных переселенцев, для лиц, признанных беженцами, и жилые помещения, предназначенные для социальной защиты некоторых категорий граждан.

Служебные жилые помещения используются для проживания граждан, связанных трудовыми отношениями с органом государственной власти, органом местного самоуправления, государственным унитарным предприятием, государственным или муниципальным учреждением, проходящих службу, назначенных на государственную должность Российской Федерации или ее субъекта либо избранных на выборные должности в органы государственной власти или местного самоуправления. Служебный жилищный фонд формируется за счет жилищного фонда органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов по контролю над оборотом наркотических средств и психотропных веществ, таможенных органов и внутренних войск Министерства внутренних дел, а также помещений, выделяемых органами исполнительной власти для сотрудников (военнослужащих), содержащихся на средства бюджетов всех уровней.

Обязанность предоставлять служебное помещение, особенности его предоставления и освобождения установлена федеральными законами и другими нормативными правовыми актами. Например, статья 15 Федерального закона от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" предусматривает, что военнослужащим - гражданам, проходящим военную службу по контракту, и совместно проживающим с ними членам их семей - не позднее трехмесячного срока со дня прибытия на новое место военной службы предоставляются служебные жилые помещения по нормам и в порядке, которые определены федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, с учетом права на дополнительную жилую площадь. Служебные жилые помещения предоставляются в населенных пунктах, в которых располагаются воинские части, если же такой возможности нет - в других близлежащих населенных пунктах.

Общежития предназначаются для проживания рабочих, служащих, студентов, учащихся и других граждан в период работы или учебы, для одиноких граждан или семей, преимущественно молодых.

В студенческих общежитиях (студенческих городках) образовательного учреждения высшего и среднего профессионального образования Российской Федерации на период обучения размещаются иногородние студенты, аспиранты, докторанты, стажеры, слушатели подготовительных отделений институтов и факультетов повышения квалификации и других форм послевузовского и дополнительного профессионального образования.

В отдельных случаях учебные заведения вправе принять решение о размещении в общежитии студентов, постоянно проживающих в данной местности. Иностранные граждане, принятые на обучение в учебные заведения России по межгосударственным соглашениям (контрактам), размещаются в общежитии на общих основаниях с российскими учащимися, обучающимися в данном учебном заведении. Проживание в общежитии носит временный характер. Общежитие должно быть специально оборудовано для проживания; не допускается использование под общежития жилых помещений в жилых домах, предназначенных для постоянного проживания, пользование которыми осуществляется по договору найма жилого помещения.

На время проведения капитального ремонта или реконструкции по договору найма предоставляется жилое помещение маневренного фонда. Наниматель и члены его семьи переселяются в жилое помещение маневренного фонда, а затем обратно, в отремонтированное жилье, за счет наймодателя (ч. 1 ст. 88 ЖК РФ). Законодатель не предусматривает возможности для переселения собственников жилых помещений дома, подлежащего капитальному ремонту или реконструкции.

7. Индивидуальный жилищный фонд

Индивидуальный жилищный фонд принадлежит на праве собственности гражданам и юридическим лицам и не может использоваться для извлечения прибыли.

Большинство участников гражданских, в том числе жилищных, правоотношений составляют граждане. Однако, чтобы быть субъектами того или иного правоотношения, они должны обладать право- и дееспособностью. В соответствии со статьей 17 ГК РФ под правоспособностью граждан понимается способность иметь права и нести обязанности. Она возникает в момент рождения гражданина, неотделима от него и признается в равной мере за ним независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств.

Статья 21 ГК РФ определила дееспособность как способность гражданина своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их. Она возникает в полном объеме с наступлением совершеннолетия, т.е. по достижении гражданином восемнадцатилетнего возраста, и включает в себя способность гражданина совершать различные сделки, не нарушающие права других лиц (сделкоспособность), и нести ответственность за совершение неправомерных действий (деликтоспособность). Так же как и правоспособность, дееспособность не зависит от пола, социального положения, отношения к религии, но зависит от возраста гражданина и состояния его психического здоровья.

Легальное определение юридического лица закреплено в части 1 ст. 48 ГК РФ: юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.

8. Жилищный фонд коммерческого использования

Жилищный фонд коммерческого использования - совокупность жилых помещений, которые их собственники предоставляют гражданам для проживания на условиях возмездного пользования или по иным договорам во владение и (или) в пользование.

В отличие от индивидуального жилищного фонда, жилые помещения в фонде коммерческого использования предназначены для извлечения прибыли, о чем заключаются договоры возмездного пользования. Жилищный фонд коммерческого использования может принадлежать на праве собственности и частным лицам, и публичным образованиям. Жилищный фонд, в том числе коммерческого использования, подлежит государственному учету в порядке, установленном Правительством России (ст. 4, 19 ЖК РФ). Государственный учет жилищного фонда должен предусматривать проведение технического учета, в том числе техническую инвентаризацию и паспортизацию (с оформлением технических паспортов жилых помещений - документов, содержащих техническую и иную информацию о жилых помещениях, связанную с обеспечением соответствия жилых помещений установленным требованиям).