История возникновения пенсионного обеспечения в России

В допетровские времена в России существовал институт кормления. Это означало, что служилым людям преклонных лет, больным или увечным выделялись земельные наделы, вотчины с крепостными крестьянами. Все это позволяло им спокойно жить в старости. В случае смерти кормильца государство заботилось и о его семье. То есть обеспечение служилых людей полностью зависело от царской милости, хотя и учитывались особые заслуги человека, и недостаточный размер средств к существованию, оставленных семье.

Впервые подобное обеспечение служилых людей было узаконено Петром I в Морском уставе в 1720 году. По указу царя увечных, но способных к службе морских чинов, прикрепляли к магазинам, определяли в гарнизоны или на штатскую службу. Увечных, и не способных ни к какой службе, пожизненно помещали в госпитали либо выдавали единовременно годовое жалованье и паспорт. Назначалась часть от жалованья и вдовам, детям в случае смерти отца. Позднее права Морского устава распространились на мастеровых Сестрорецкого завода, служащих академии навигационных наук, работавших на нужды флота. В XVIII веке по подобию Морского устава было издано положение для сухопутных войск. А к концу столетия отдельные «пенсионные законы» появились для чинов горных, лесных, таможенных, медицинских, карантинных, учебных округов и служащих в Сибири.

Уже к 1820 году расходы на пенсии значительно возросли, и правительство озаботилось тем, как их сократить. Предложения высказывались самые разные. А суть их сводилась к идее, вокруг которой горячо спорили почти весь XIX век: что есть пенсия - милость, вознаграждение или неотъемлемое право?

Например, когда в 1820 году начали подготовку первого Пенсионного устава, принятого только в 1827 году, министр финансов граф Гурьев высказывал мысль, что пенсия должна быть не милостью, а вознаграждением правительства тем служащим и их семействам, которые приобрели на нее право беспорочной службой. Размер пенсии предлагалось устанавливать в зависимости от числа лет службы по средней величине жалованья за последние три года. Для покрытия расходов на пенсионные выплаты делались специальные вычеты из жалованья, но основная часть расходов покрывалась за счет средств казны.

С подачи военного министра графа Аракчеева эта идея нашла своеобразное воплощение, на долгие годы предопределившее существенный недостаток пенсионной системы: все места гражданского ведомства (аналогично военному) были разделены на 9 разрядов, каждому из них был присвоен особый пенсионный оклад. Пенсия чинов первых двух классов зависела от высочайшего усмотрения, а размеры пенсий остальных чинов определялись местом их службы (разрядом) и числом прослуженных лет. Такое установление пенсий привело к тому, что вскоре они оказались мизерными и оторванными от жалования, которое человек получал накануне выхода на пенсию.

До принятия Пенсионного устава своеобразие использования средств казны заключалось в том, что эти средства не формировались за счет специального налога и не выделялись ежегодной бюджетной росписью, а образовывались особые пенсионные капиталы. Так, для обеспечения пенсий таможенных чинов, а затем и служащих департамента внешней торговли, на образование пенсионного капитала ежегодно направлялось сначала 20%, а затем 10% от конфискаций и 1% таможенных доходов. За счет средств, формируемых подобным образом, производились выплаты пенсий различным чинам. Для упорядочения расходов все пенсионные капиталы и иные поступающие доходы были соединены в государственном казначействе. Однако по прошествии нескольких лет расходы на пенсионные выплаты выросли выше всякого ожидания. Это вызвало обеспокоенность правительства. Было принято решение пересмотреть Пенсионный устав.

С 1828 года по 1868 число пенсионеров и сумма пенсий увеличились в 6 раз. Средний же размер пенсионных выдач за этот период остался практически неизменным. Если в 1828 году пенсия составляла 41% получаемого служащим жалования, то в 1867 году - 29%. Стремительно росло число пенсионеров: в 1828 году один пенсионер приходился на 4,5 служащих, в 1843 - на 2,5 служащих, а в 1868 году - на одного служащего. Значительное увеличение расходов на пенсии отчасти было вызвано существованием 30 отдельных пенсионных положений, по которым выплачивались льготные пенсии. В России заговорили о необходимости принятия общего для всех Пенсионного устава - и вновь, как и 40 лет назад, вернулись к спорам о том, что же есть пенсия: милость, награда или право? Правда, к середине XIX столетия пенсия уже признавалась как право человека, отдавшего значительную часть своей жизни службе обществу. Именно эта идея и была положена в основу Пенсионного устава 1853 года.

Уже к началу 1870-х годов стало очевидным, что обеспечение выходящих на пенсию россиян является трудноразрешимым вопросом. Россия расходовала на пенсии менее 4% своих доходов, тогда как общее число расходов на пенсии в иностранных государствах в среднем доходило до 6%.

Среди 20 западных стран Россия в это время занимала 15 место, уступая, за исключением Австрии, всем передовым державам. То есть средства на пенсионные выплаты по-прежнему оставались скромными. А потому был предложен единственно возможный выход: служащие должны обеспечивать свою будущность, в том числе и личными сбережениями, а государство возьмет под свою полную опеку только тех, кто по причине болезни и иных несчастных случаев не могли заботиться о себе самостоятельно. Первыми эту идею поддержали участники эмеритальных касс.

В дореволюционной России эмеритурой назывались специальные пенсии за выслугу уволенным в отставку, а также пособия из эмеритальной кассы, выдаваемые вдовам и сиротам. Эти пенсии являлись подмогой к пенсиям, выплачиваемым по Пенсионному уставу и специальным пенсионным положениям. За счет безвозмездно и бессрочно переданных государством кассе средств образовывался эмеритальный капитал, который сначала помещался в государственные ценные бумаги, а затем и в ипотечные бумаги. Проценты, получаемые от такого размещения, и обязательные отчисления из жалования государственных служащих использовались на текущие выплаты пенсий. Свои эмеритальные кассы были у морского и военного ведомств. Кассы успешно работали в России вплоть до 1917 года, но отличала их одна особенность: было установлено право служащего или иждивенцев на конкретный размер пенсии при выполнении определенных условий (стаж, жалование, количество иждивенцев), тогда как заранее не было известно, сколько служащих и когда уйдут в отставку, каково их семейное положение. На рубеже XIX-XX вв. к разработке методик страховых и пенсионных расчетов привлекались лучшие умы России. Строились специальные таблицы, по которым каждый, зная стаж работы, размер жалования и среднюю доходность пенсионных капиталов, легко мог рассчитать размер будущей пенсии. Схемы расчетов были простыми и ясными, как правило, у современников не вызывали вопросов - сегодняшние расчеты на порядок сложнее и туманнее. В России работали не только эмеритальные кассы: по мере развития капитализма появились горнозаводские и страховые товарищества, пенсионные и сберегательно-вспомогательные кассы. По законодательной части Россия в вопросах пенсионного обеспечения брала пример с Германии, а по технике и вычислениям была продвинутой державой.

Кассы вкладывали пенсионные средства в ценные бумаги, ипотеку, векселя, приобретали здания для разной надобности, сдавали их внаем. Участникам касс под символические проценты выдавались ссуды на постройку и приобретение жилья.

В пенсионном страховании участвовали даже крестьяне. Во второй половине XIX века в России пролетариата как массового общественного класса еще не было. На осень и зиму крестьяне приходили работать в город, а на весну и лето - возвращались домой, на землю.

Пока они трудились на заводах, работодатель вносил отчисления и делал вычеты из заработка в сберегательно-вспомогательную кассу. Вычеты не пропадали, а закреплялись на лицевых счетах труженика, образуя сберегательный капитал, который являлся его собственностью. В зависимости от стажа работник приобретал право и на определенную долю отчислений работодателя, из которых формировался вспомогательный капитал.

На рубеже XIX-XX веков устраивались лекции и беседы с агентами по предмету страхования, издавались разъяснительные приказы, распространялись популярные брошюры. Одним словом, рождалась и целенаправленно формировалась традиция заботливого, уважительного отношения к пенсионным сбережениям. Однако начавшаяся в 1914 г. Первая мировая война не позволила реализовать планы развития пенсионных касс на заводах и фабриках, что означало бы построение в России целостной пенсионной системы.

Октябрьская революция 1917 г. остановила процесс формирования пенсионных касс в России, поскольку новая власть стала создавать иную систему государственного пенсионного обеспечения — «систему обеспечения обществом за счет общества», когда источником финансирования пенсий выступал государственный бюджет и страховые принципы в пенсионном обеспечении были ликвидированы. Пенсии назначались на уравнительной основе — всем в размере прожиточного минимума.

С переходом к новой экономической политике (НЭП) было положено начало в возрождении страховых принципов пенсионного обеспечения, к концу 1920-х гг. постепенно расширился круг лиц и отраслей, охваченных страховой пенсионной системой, а также осуществился переход от пенсий в твердых размерах к пенсиям в процентном отношении к заработной плате.

Государственное пенсионное страхование в России зародилось в начале двадцатого века, что было гораздо позднее, чем в большинстве развитых стран. В своем развитии оно охватило только небольшую часть населения России, только высшие слои населения могли пользоваться им. По прошествии переходного периода экономической нестабильности социалистическое государство начало создавать принципиально новую пенсионную систему, основанную на принципах конституционно гарантированного государством пенсионного обеспечения по старости, которая была введена в 1927 году. Введенные «Положением о пенсиях и пособиях по социальному страхованию» (13.02.1930 г.) принципы организации пенсионного обеспечения просуществовали почти 30 лет. Вместе с тем низкие тарифы взносов в бюджет социального страхования не обеспечивали потребности в средствах, необходимых на социальное и пенсионное обеспечение, что требовало привлечения средств государственного бюджета. А с 1937 г. бюджет государственного социального страхования стал составной частью государственного бюджета страны. Однако в доходной части государственного бюджета средства социального страхования составляли небольшую часть, а в 1970-1980 гг. они составляли всего лишь 5%, что требовало более активного использования иных бюджетных доходов для выплаты пенсий, размеры которых постоянно повышались. Все это привело к тому, что принцип социального страхования был практически погашен.

Действовавшая в СССР система пенсионного обеспечения функционировала в рамках общей системы социального обеспечения. В соответствии с Конституцией СССР все граждане имели право на материальное обеспечение в старости, в случае болезни, полной или частичной утраты нетрудоспособности, а также потери кормильца. Это право реализовывалось путем общего социального обеспечения служащих и колхозников пособиями по временной нетрудоспособности и выплатой за счет государства и колхозов пенсий по возрасту, инвалидности и по случаю потери кормильца, другими формами социального обеспечения. Хотя данная пенсионная система входила в так называемую систему социального страхования, она не содержит экономических признаков системы государственного пенсионного страхования, которые наиболее наглядно выражаются в базовых принципах государственного пенсионного страхования. Однако, несмотря на многочисленные экономические недостатки, данная система имела одно важное преимущество – она обеспечивала абсолютно всем категориям граждан минимально необходимый прожиточный уровень. Поэтому пенсионная система до 1990г. носила определение - государственное пенсионное обеспечение. Средства на государственное пенсионное обеспечение, как и другие средства на государственное социальное страхование, аккумулировались в бюджете государственного социального страхования, который в свою очередь, входил в государственный бюджет страны. Таким образом, эта пенсионная система была основана на консолидированной программе финансирования выплаты пенсий и полностью зависела от сбалансированности государственного бюджета страны.

Бюджет пенсионного обеспечения являлся составной частью государственного бюджета СССР и был включен в него как по доходам, так и по расходам. Учитывая относительно низкие уровни пенсионного обеспечения и достаточно стабильные темпы экономического развития рассматриваемого периода, нужно отметить сбалансированность бюджета социального страхования. В тот период только в 1956 году впервые была представлена дотация из государственного бюджета на социальное страхование. Она была направлена на покрытие существенно возросших расходов на выплату пенсий неработающим пенсионерам из числа рабочих и служащих, и членов их семей, в связи с введением в действие Закона от 14.07.56 г. «О государственных пенсиях», значительно расширившего круг лиц, имеющих право на получение пенсии, и увеличившего размер пенсии по отдельным группам пенсионеров в два раза.

Важным этапом формирования цивилизованной программы государственного пенсионного страхования следует рассматривать середину шестидесятых годов, когда с 1 января 1965г. государство установило право на получение пенсий колхозниками в период наступления соответствующего возраста, получения инвалидности либо по случаю потери кормильца.

Систематическое повышение уровня пенсионного обеспечения трудящихся, увеличение числа пенсионеров обусловили возрастание в дальнейшем поступлений из государственного бюджета в фонд государственного социального страхования. Поскольку взносы на социальное страхование не покрывали все расходы этой системы, недостающая часть, поступавшая из союзного бюджета, постоянно возрастала и в 80-е годы составила около 60% бюджета социального страхования. Минимальная пенсия составляла 70 рублей (на сегодняшний день 1400—1500 рублей). Максимальная пенсия была в 3,6 раза больше минимальной. При этом образование и медицинское обслуживание были бесплатными, плата за квартиру, транспортные расходы (трамвай, автобус, электричка) были минимальными (исчислялись копейками), инфляции (роста цен) не было. Пенсии по государственному социальному страхованию представляли собой гарантированные ежемесячные денежные выплаты, размер которых, как правило, соизмерялся с прошлым заработком.

В зависимости от события, при наступлении которого предоставлялось пенсионное обеспечение по социальному страхованию, в законодательстве указанного периода выделялись пенсии по возрасту, по инвалидности, по случаю потери кормильца на общих и льготных условиях, за выслугу лет. Материальное обеспечение инвалидов войны, с детства и от рождения осуществлялось за счет средств союзного бюджета, бюджетов союзных республик. Военнослужащие рядового, сержантского и старшинского состава срочной службы имели право на пенсию в случае инвалидности, а их семьи – в случае потери кормильца. Пенсии этим категориям получателей назначались независимо от продолжительности военной службы и предшествовавшей работы военнослужащего. Пенсионное обеспечение генералов, адмиралов, офицеров, военнослужащих рядового, сержантского и старшинского состава сверхсрочной службы и приравненных к ним лиц, а также их семей осуществлялось в особом порядке, установленном Советом Министров СССР, за счет сметы Министерства обороны СССР.

Пенсионное обеспечение работников науки по условиям и размерам отличалось от пенсионного обеспечения других категорий работников и регулировалось специальным Положением о пенсионном обеспечении работников науки, которое в то же время не исключало возможности получения работником науки или членом его семьи пенсии по общему пенсионному законодательству.

Полноправное пенсионное обеспечение колхозников было введено только в 1965г. Законом о пенсиях и пособиях членам колхозов, что положило начало системе обеспечения колхозников пенсиями. В 1969 году в стране была введена единая система социального страхования колхозников. Пенсионное обеспечение членов колхозов осуществлялось непосредственно из Централизованного союзного фонда социального обеспечения колхозников, формировавшегося за счет отчислений колхозов от сумм их валового дохода и ежегодных ассигнований из государственного бюджета. Все эти элементы пенсионной системы наглядно показывают наличие серьезных методических и практических проблем, которые достигли своего апогея в конце 80-х годов, когда стало очевидно, что действующая система не в состоянии справляться с возложенными на неё функциями. Главной проблемой любой пенсионной системы традиционно является несбалансированность доходной и расходной частей пенсионного бюджета.

Финансово-ресурсная обеспеченность выплаты пенсий к середине восьмидесятых годов снизилась настолько, что для проведения очередного незначительного повышения размера пенсии потребовалось привлекать дополнительные средства. Повышение тарифов взносов на социальное страхование в 1982г. сократило разрыв в уровне формирования доходной части и потребности в расходной части бюджета социального страхования до 0,57. Однако уже в 1989г. это соотношение вновь снизилось до предельно допустимого 0,51. Таким образом, даже в результате повышения размера отчислений на социальное страхование не удалось ликвидировать дефицитность пенсионного бюджета.

Развитие пенсионной системы до начала радикальных рыночных реформ 1990 г. свидетельствует о накоплении в ней большого числа экономических и социальных проблем, которые могли быть решены только путем кардинальных перемен всей пенсионной системы на базе формирования и укрепления страховых принципов с учетом требований включения бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации в бюджетно-финансовую систему страны. Масштабность и глубина рыночных преобразований в экономике потребовала применения принципиально новых экономических и правовых оснований в сфере пенсионного обеспечения.

Предполагалось, что с проведением пенсионной реформы должен быть решен основной вопрос социальной политики государства – стабилизация и значительный подъем материального положения пенсионеров, а также резкое сокращение численности малообеспеченных граждан. В этих целях в 1990г. был принят Закон СССР «О пенсионном обеспечении граждан СССР». Однако уже через полгода после его утверждения изменение государственного устройства страны повлекло за собой принятие самостоятельного российского Закона от 20.11.90 г. №340-1 «О государственных пенсиях в Российской Федерации» (с последующими многочисленными изменениями и дополнениями), который в то же время привнес значительные отличия в правовые основания функционирования пенсионной системы.

Российский пенсионный закон 1990г. стал первым законом, в котором пенсионное страхование было выделено в автономную систему, последовательно и достаточно четко были проведены в жизнь общепризнанные принципы обязательного государственного пенсионного страхования. Одновременно были определены на законодательном уровне условия формирования государственного Пенсионного фонда. Важнейшим условием во взаимоотношениях Пенсионного фонда и государственного бюджета являлся полный отказ от бюджетных дотаций. Развитие собственных источников финансирования должно было достигаться улучшением сбора страховых взносов на указанные цели.

Изменение политических и экономических условий в России в конце 1980 начале 1990-х гг. привело к существенному сокращению доходов государственного бюджета, что вызвало кризисную ситуацию в выплате пенсий. Остро стал вопрос о необходимости реформирования системы пенсионного обеспечения на основе проверенного историческим опытом принципа социального страхования.