Местное самоуправление как форма народовластия

Принятие Закона СССР от 9 апреля 1990 г. № 1417-I «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» обозначило принципиально новый этап в организации системы публичной власти в нашей стране. Хотя первоначально сложно было даже представить значение принятого закона, имевшего всего 27 статей, достаточно лаконично и во многом декларативно провозгласивших возрождение местного самоуправления.

Местное самоуправление было традиционной формой организации населения и решения его проблем на протяжении довольно длительного периода развития как в нашей стране, так и за рубежом. Его первые патриархальные формы в виде родовых и сельских общин были известны еще до формирования государственных образований. Позднее возникли такие формы самоуправления, как вольные города, крестьянские общины, купеческие гильдии. Они были весьма далеки от современного местного самоуправления, но позволяли населению, его отдельным слоям самостоятельно решать свои проблемы с помощью избранных должностных лиц. В истории сохранилась помять о вечевых сходах, посадниках и вечевом колоколе Новгородской, Псковской и Вятской республик эпохи Древней Руси. В XVI веке Иван Грозный проводит губную и земскую реформы, пытаясь не только привлечь население к решению финансовых, хозяйственных и судебных дел, но и опереться на него в борьбе за преодоление остатков феодальной раздробленности.

Самая известная и успешная реформа местного самоуправления была проведена во второй половине XIX века Александром Вторым. Учрежденные губернские и уездные земства и городские думы, а также реформированное крестьянское самоуправление внесли заметный вклад в политическое и социально-экономическое развитие России. В результате их деятельности просвещение и медицинское обслуживание постепенно стали принимать массовый характер, сохранив в памяти последующих поколений образы земских учителей и врачей. Такую же активность сумели проявить земства и в российской деревне, в которой благодаря агрономам не только стали внедряться новые для того времени техника и технологии, но и получила развитие кооперация. Россия заняла одно из первых мест по уровню кооперативного движения в Европе. Благодаря во многом этому крестьянская страна активно развивала товарное производство, вывозила сельскохозяйственную продукцию во многие страны.

Провозглашение России Республикой Советов «снизу доверху» привело к ликвидации (во многих случаях самоликвидации) органов местного самоуправления. В основном они прекратили свою деятельность в 1918 году. Формирование системы Советов – от сельсоветов до Верховного Совета – за многие десятилетия привело к тому, что не только у населения, специалистов-практиков, но и у многих теоретиков представление о публичной власти сводилось исключительно как о власти государственной. Соответственно, если шла речь о местных Советах – это была речь о местных органах государственной власти, которые для осуществления возложенных на них государственных полномочий управляли государственной собственностью и исходили из сметы доходов и расходов единого государственного бюджета.

В этих условиях принятие Закона СССР от 9 апреля 1990 года ознаменовало начало существенного поворота в системе властных отношений. Тем более, что Закон не только восстановил понятие местного самоуправления, но и определил важнейшую основу его деятельности – коммунальную (муниципальную) собственность. Более детально правовой статус местного самоуправления установил Закон РСФСР от 6 июля 1992 года № 1550-I «О местном самоуправлении в Российской Федерации». Его принятие было связано с внесением принципиального положения в действовавшую Конституцию РСФСР о том, что местные Советы более не входят в единую систему представительных органов государственной власти.

Однако попытки путем постепенных изменений трансформировать местные Советы из местных органов государственной власти в органы местного самоуправления успехом не увенчались. В сентябре – октябре 1993 года Президентом РФ были приняты решения, которые привели к ликвидации не только советской государственности, но и зарождающихся элементов местного самоуправления. Впрочем, необходимо отметить, что местные Советы были распущены не на всей территории государства. Таким образом, 1990-1993 годы хотя и не привели к формированию системы местного самоуправления, но позволили существенно пересмотреть устоявшиеся взгляды на систему российской государственности, заложить правовую основу будущей муниципальной реформы. Развернувшиеся в эти годы дискуссии о судьбе местного самоуправления в России постепенно сформировали представление о модели российского местного самоуправления, которая была закреплена в конституционном акте.

Принятием 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации начинается история современного местного самоуправления. В отличие от зарубежных федеративных государств, в которых регламентация местного самоуправления отнесена, как правило, к ведению субъектов, Конституция РФ достаточно полно закрепила его статус. Это было связано с весьма специфическими условиями возрождения местного самоуправления, которые предопределили необходимость прямого, активного влияния федеральных органов государственной власти и, соответственно, федерального законодательства, на процессы формирования местного самоуправления. В соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, установление общих принципов организации местного самоуправления было отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Это позволило обеспечить общие основы построения и функционирования муниципальной власти на всей территории государства.

Конституция Российской Федерации закрепила местное самоуправление в ст. 3 как форму народовластия, а в ст. 12 – как основу конституционного строя. В ней содержится отдельная глава 8 «Местное самоуправление», а также другие конституционные положения, регулирующие основные вопросы жизнедеятельности местного сообщества. Это:

• право на муниципальную собственность, в том числе на землю и другие природные ресурсы (ст. 8 и 9);
• институты правового положения человека и гражданина в системе местного самоуправления (ст. 18, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46). В частности, ст. 18 устанавливает, что права и свободы человека и гражданина определяют деятельность местного самоуправления; в ст. 32 за гражданами России закрепляется право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме; в соответствии со ст. 33 граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления; ст. 40, 41 и 43 определяют направления деятельности органов местного самоуправления в сфере жилищного строительства, медицинского обслуживания, основного общего и среднего профессионального образования;
• конституционные институты местного самоуправления как особой формы публичной власти (ст. 130–33).

Вопросы местного самоуправления напрямую затрагиваются в общей сложности в девятнадцати статьях Конституции РФ и являются нормами прямого действия, подлежат непосредственному применению, в том числе судебными органами.

Конституция РФ стала основой для разработки Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федерального закона № 154-ФЗ), после принятия которого Россия присоединилась и к ряду международных актов.

Общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации в соответствии со ст. 15 Конституции РФ являются составной частью ее правовой системы. Россия 28 февраля 1996 года подписала, а 20 марта 1998 года ратифицировала Европейскую Хартию местного самоуправления, взяв на себя обязательство соблюдать признанные Советом Европы принципы организации местного самоуправления. Декларируя местное самоуправление в качестве одной из основ любого демократического строя, Европейская Хартия закрепляет общие принципы построения местного самоуправления, права и гарантии его защиты. Хартия обязывает все государства, подписавшие ее, применять основополагающие принципы, гарантирующие политическую, административную и финансовую самостоятельность местных сообществ в условиях децентрализации власти.

В Хартии раскрывается понятие местного самоуправления, предусматривается свобода действия местного самоуправления по любому вопросу своей компетенции, полнота и исключительность полномочий местного самоуправления, самостоятельность определения своей внутренней административной структуры. Согласно Хартии, статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление полномочий, административный контроль должен применяться только для обеспечения законности и конституционных принципов. За местным самоуправлением закреплено право на обладание собственными финансовыми средствами и право свободно ими распоряжаться. Ст. 3 Хартии гласит: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».

В 1992 г. в Страсбурге странами – участниками Совета Европы была принята Европейская Хартия городов как своеобразный кодекс «хорошего» управления городом, а в ее составе и Европейская Декларация прав городов, включившая в 20 пунктов все основные права, соблюдение которых способно обеспечить самое широкое развитие местного самоуправления. К настоящему моменту приняты и отдельные акты, связанные с установлением рамочных принципов организации местного самоуправления в странах СНГ.

В 1990-е годы важное значение для становления местного самоуправления имело принятие Гражданского, Налогового, Бюджетного кодексов и других федеральных законов. Часть из них была направлена на регулирование отношений, непосредственно связанных с организацией местного самоуправления, как, например, Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Большинство федеральных отраслевых законов наряду с установлением полномочий органов местного самоуправления в отдельных сферах жизнедеятельности местного сообщества регулировали также и иные общественные отношения.

В соответствии с федеральными законами издавались и подзаконные нормативные правовые акты Российской Федерации. Это указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти. Среди них особое внимание обращают на себя акты, во-первых, регулирующие организационно-правовые основы поддержки развития местного самоуправления в России (Федеральные и региональные программы государственной поддержки местного самоуправления), во-вторых, указы Президента РФ по отдельным вопросам жизнедеятельности местного сообщества; в-третьих, решения Правительства РФ и других федеральных органов о развитии отдельных территорий, особенностей их правового статуса и др.

Большую роль сыграли в становлении местного самоуправления законы субъектов Российской Федерации, которыми определялись территориальные и организационные основы местного самоуправления. Активно формировали нормативную основу своей деятельности также органы местного самоуправления. В целом, к концу 1990-х годов была создана достаточно весомая правовая основа местного самоуправления, выработаны определенные подходы к разработке муниципального законодательства, накоплен опыт правотворческой деятельности, начата подготовка специалистов в данной сфере.

Практика применения Федерального закона № 154-ФЗ выявила ряд проблем, препятствующих эффективному функционированию системы местного самоуправления. В их числе нечеткость в определении компетенции муниципальных образований, неопределенность территориальной организации местного самоуправления, возможность формирования структуры органов местного самоуправления, несоответствующей решаемым задачам, несоответствие ресурсов исполняемым обязанностям, удаленность органов местного самоуправления от населения, непроработанность механизмов взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Очередной этап в истории формирования правовой основы местного самоуправления начинается в 2003 году после принятия Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В целом, российская модель местного самоуправления, закрепленная в Конституции РФ и конкретизированная в законодательстве, представляет собой форму народовластия, сущность которой раскрывается следующими положениями:

1) местное самоуправление соответствует общепризнанным принципам международного права. Это важно подчеркнуть именно сегодня, когда в условиях восстановления управляемости в государстве, определенной централизации государственной власти и усиления ее контрольно-надзорных функций возникают сомнения в правомерности отдельных норм федерального и регионального законодательства. В связи с этим, например, часто указывают на то, что Европейская Хартия местного самоуправления предусматривает государственный контроль только за законностью деятельности органов местного самоуправления. Однако это касается реализации ими вопросов местного значения. В отношении же переданных государственных полномочий важнейший акт международного права устанавливает государственный контроль и за целесообразностью деятельности органов местного самоуправления;

2) местное самоуправление будучи основой конституционного строя России является одной из двух форм (наряду с государственной властью) публично-правовой власти в Российском государстве. В силу этого местное самоуправление не может иметь государственной природы, быть частью государственной власти. Это иная власть – муниципальная, которая имеет свою сущность, не сводимую к сущности государственной власти. Вместе с тем, она организуется и функционирует как власть народа, который является источником и государственной власти. Обе эти власти осуществляют интересы одного и того же народа. Органы государственной власти осуществляют достаточно широкие полномочия в области местного самоуправления. Автономия же местного самоуправления, его относительная самостоятельность в рамках одного государства – это право самостоятельного решения вопросов местного значения, право на формирование и исполнение местного бюджета, право на установление в соответствии с налоговым законодательством местных налогов и сборов, право на управление и распоряжение муниципальным имуществом, право на создание собственных выборных органов;

3) муниципальная власть как одна из двух форм публичной власти в государстве имеет как сходство с властью государственной, так и существенные отличия. И те, и другие весьма многочисленны. Но с учетом задач муниципальной практики важно обратить внимание на то, что местное самоуправление как форма осуществления народом своей власти представляет собой самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения. В возможности привлечения населения к решению вопросов местного значения заключается самый большой резерв и преимущество данной власти. Но органы местного самоуправления как и органы государственной власти могут использовать и присущие для любой власти формы принуждения. Решения местного самоуправления, принятые в пределах компетенции, являются общеобязательными на территории муниципального образования. Их неисполнение (ненадлежащее исполнение) влечет юридическую ответственность. С этой целью население и органы местного самоуправления вправе использовать все законные возможности органов государственной власти;

4) местное самоуправление – это деятельность исходя из интересов населения. Хотя, права и свободы человека и гражданина, как предусмотрено ст. 18 Конституции РФ, определяют деятельность не только местного самоуправления, но и органов государственной власти, пожалуй, именно на муниципальном уровне данное конституционное положение реализуется наиболее полно. И не только потому, что это может быть деятельностью самого населения или органов местного самоуправления – наиболее близких к нему. Большинство вопросов местного значения имеют ярко выраженный социальный характер. На этом уровне власти возникает реальная возможность «дойти» до каждого человека;

5) местное самоуправление осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций – это еще одно существенное преимущество данной формы народовластия. Оно реализуется в сохранении и развитии тех форм деятельности, которые наиболее близки и понятны конкретному местному сообществу. Имеются широкие возможности для использования с учетом требований законодательства традиционных институтов самоуправления народов РФ;

6) местное самоуправление как форма народовластия обладает и всеми внешними признаками власти: муниципальные образования, на территории которых формируются органы местного самоуправления, имеют свою символику и атрибутику.

Конечно, данные сущностные признаки далеко не исчерпывают характеристику местного самоуправления как формы народовластия. Российское законодательство также определяет его территориальные, компетенционные (функциональные), организационные и экономические основы, которые будут рассмотрены далее.

Под публичной (публично-правовой) властью принято понимать власть государственную и муниципальную (местное самоуправление), от которой отличают власть, например, семейную (власть отца или матери), общественную (члены общественной организации также подчиняются определенным нормам, установленным уставными документами, и должностным лицам, избранным в качестве руководителей) и др.

Автономия (от греч. autonomia – самоуправление, autos – сам и nomos – закон) – определенная степень самостоятельности каких-либо органов, организаций, территориальных и иных общностей в решении вопросов их жизнедеятельности.

Следует обратить внимание на то, что речь идет о праве населения, т.е. жителей, гражданство которых часто не имеет принципиального значения в сфере местного самоуправления. Заметим, что в соответствии с Конституцией РФ большинство прав регулируется как право каждого: «Каждый имеет право на жилище» (ч. 1 ст. 40) и др.

Вопросы местного значения

Осуществление местного самоуправления связано прежде всего с возможностью реализовывать вопросы местного значения – вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Такие вопросы составляют собственную компетенцию местного самоуправления и таким образом обеспечивают его автономию в системе публичной власти.

В соответствии с выделением в законодательстве четырех типов муниципальных образований, Федеральный закон № 131-ФЗ устанавливает в ст.ст. 14-16 вопросы местного значения отдельно для: а) поселения; б) муниципального района; в) городского округа. В отношении же внутригородских территорий городов федерального значения ч. 3 ст. 79 данного закона предусмотрено, что перечень вопросов местного значения для них устанавливается соответствующими законами субъектов РФ.

В России на начало 2008 года – наибольшее число приходится на муниципалитеты сельских поселений (82,2%). Муниципальные районы составляют 7,45% всех муниципальных образований, городские поселения – 7,18% и городские округа – 2,16% (Диаграмма 1). В то же время если городское население в нашей стране составляет 73%, то сельское – 23% всего населения государства.

Учитывая, что муниципальные районы представляют собой всегда совокупность поселений, такая «двухтиповая» модель территориальной организации местного самоуправления определяет и разграничение вопросов местного самоуправления. Среди них выделяются вопросы местного значения межпоселенческого характера – часть вопросов местного значения, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления муниципального района самостоятельно.

Закон также определяет основы компетенции представительного органа муниципального образования, устанавливая в ч. 10 ст. 35 вопросы его исключительной компетенции. Статья 36 Закона наделяет собственными полномочиями главу муниципального образования.

• Перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в Федеральный закон № 131-ФЗ. Финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ). В случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ, указанные обязательства могут дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов РФ. Федеральные законы и законы субъектов РФ не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов.
• Органы местного самоуправления поселений и органы местного самоуправления городских округов вправе в соответствии с уставами муниципальных образований принимать решение о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для поселения и городского округа работ (в том числе дежурств) в целях решения вопросов местного значения поселений и вопросов местного значения городских округов. К таким работам могут быть отнесены только работы, не требующие специальной профессиональной подготовки. Могут привлекаться совершеннолетние трудоспособные жители поселений и городских округов в свободное от основной работы или учебы время на безвозмездной основе не более чем один раз в три месяца. При этом продолжительность социально значимых работ не может составлять более четырех часов подряд.
• Полномочия органов местного самоуправления осуществляются ими самостоятельно. Подчиненность органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается.
• Важно также обратить внимание на то, что в октябре 2007 г. Федеральный закон № 131-ФЗ был дополнен ст. 18.1 об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления. В целях реализации этого положения Указом Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» был утвержден перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. Перечень включает 30 показателей, большинство которых разбито на несколько подпунктов. Предложенная система показателей направлена на оценку работы органов местного самоуправления в сферах образования, здравоохранения, дорожного хозяйства и транспортного обслуживания, жилищного строительства, жилищно-коммунального хозяйства и др.
• Оценку деятельности органов местного самоуправления предлагается проводить как по количественным показателям (например, доля населения, охваченного профилактическими осмотрами), так и по степени удовлетворенности населения. В частности, одним из показателей является удовлетворенность населения (процент от числа опрошенных): медицинской помощью; качеством дошкольного образования, общего образования и дополнительного образования детей; деятельностью органов местного самоуправления городского округа (муниципального района), в том числе их информационной открытостью.
• Указ также предусматривает разработку системы отчетности органов местного самоуправления перед органами государственной власти субъектов РФ, ежегодный мониторинг эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, расположенных в границах субъекта РФ. Главам местных администраций городских округов и муниципальных районов предписано представлять доклады о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности соответствующих органов местного самоуправления за 2008 г. и последующие годы.
• Указом предусматривается обязательное опубликование докладов в сети Интернет, что существенно расширяет информационную открытость органов местного самоуправления, даёт возможность каждому жителю муниципального образования оценить эффективность работы избранной им власти и сравнить её с результатами работы в других муниципальных образованиях. Такой анализ позволит выявлять сферы, требующие приоритетного внимания не только органов местного самоуправления, но и органов государственной власти.
• Органам исполнительной власти рекомендовано также выделять гранты городским округам и муниципальным районам за достижение наилучших значений показателей.

Компетенция – совокупность юридически закрепленных полномочий по предметам ведения, предоставленных органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления для осуществления своих функций.

1.3. Основные формы участия населения
в осуществлении местного самоуправления

До 1993 года приоритет в формах осуществления местного самоуправления принадлежал институтам представительной демократии. Конституция РФ, регулируя формы осуществления местного самоуправления, на первое место вывела институты непосредственной демократии: местное самоуправление в соответствии с ч. 2 ст. 130 Конституции РФ осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Таким образом, законодатель, выделив в системе местного самоуправления, во-первых, формы непосредственного участия населения в местном самоуправлении – институты прямой демократии, во-вторых, выборный коллегиальный орган как институт представительной демократии и, в-третьих, другие органы местного самоуправления, особое значение придает именно участию населения в решении вопросов местного значения.

Такие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления весьма многочисленны и разнообразны. Это – местный референдум и муниципальные выборы, сходы граждан и территориальное общественное самоуправление, публичные слушания и многие другие. Хотя, как показывает практика, подчас не только население не готово к эффективному сотрудничеству с властью, но и значительная часть муниципальных служащих не понимает особенности работы с различными категориями населения в принципиально новых условиях, не может и не хочет относиться к населению как к равноценным партнерам. Сегодня возникла реальная необходимость выслушать и понять друг друга, одновременно решая две задачи: приблизить власть к населению и привлечь это население к участию в управлении.

Слабая подготовленность муниципальных служащих к использованию в своей деятельности современных технологий работы с населением, которые имеют очевидные преимущества перед традиционным управлением, тормозит развитие гражданского общества в целом и проведение реформ в местном управлении в частности.

В настоящее время имеется законодательная база, которая позволяет жителям муниципальных образований активно участвовать в решении местных проблем. Это не только Федеральный закон № 131-ФЗ, но также Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральный закон от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» и др. Большое количество таких законов принято субъектами РФ. Ими конкретизируются наиболее существенные вопросы организации местных референдумов, выборов органов местного самоуправления и их должностных лиц, территориального общественного самоуправления, проведения публичных слушаний и др. Порядок участия населения в осуществлении местного самоуправления регулируется также муниципальными правовыми актами.

Местный референдум(от лат. referendum – то, что должно быть сообщено) – голосование жителей муниципального образования по вопросам местного значения. Конституция РФ, закрепляя референдум в качестве одной из форм осуществления местного самоуправления (ст. 130), признает за каждым гражданином России право участвовать в референдуме (ст. 32). В местном референдуме участвуют граждане Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования. Они участвуют в местном референдуме на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Решения, принятые местным референдумом, являются окончательными, в каком-либо утверждении не нуждаются и обязательны для исполнения на территории соответствующего муниципального образования.

Решение о назначении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования по инициативе:

• граждан РФ, имеющих право на участие в местном референдуме;
• избирательного объединения, иного общественного объединения, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные федеральным законом;
• представительного органа муниципального образования и главы местной администрации, выдвинутой ими совместно.

Условием назначения местного референдума по инициативе граждан, избирательных объединений, иных общественных объединений является сбор подписей в поддержку данной инициативы, количество которых устанавливается законом субъекта РФ и не может превышать 5% от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования в соответствии с федеральным законом. Инициатива проведения референдума, выдвинутая гражданами, избирательными объединениями, иными общественными объединениями оформляется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации. Инициатива проведения референдума, выдвинутая совместно представительным органом муниципального образования и главой местной администрации, оформляется правовыми актами представительного органа муниципального образования и главы местной администрации. Органы местного самоуправления осуществляют организационное и материально-техническое обеспечение местного референдума.

Итоги голосования и принятое на местном референдуме решение подлежат официальному опубликованию (обнародованию). Принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления. Органы местного самоуправления обеспечивают исполнение принятого на местном референдуме решения в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом муниципального образования.

Решение о проведении местного референдума, а также принятое на местном референдуме решение может быть обжаловано в судебном порядке гражданами, органами местного самоуправления, прокурором, уполномоченными федеральным законом органами государственной власти.

Муниципальные выборы– наиболее массовая форма участия населения в местном самоуправлении, посредством которой образуются представительный орган муниципального образования и другие выборные органы местного самоуправления, получают свои полномочия главы муниципальных образований. Муниципальные выборы осуществляются на основе общих принципов избирательного права России: всеобщее, равное и прямое избирательное право при тайном голосовании. Они назначаются представительным органом муниципального образования в сроки, предусмотренные уставом муниципального образования. В случаях, установленных федеральным законом, муниципальные выборы назначаются соответствующей избирательной комиссией муниципального образования или судом.

Гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения, установления итогов и определения результатов муниципальных выборов устанавливаются Федеральным законом от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов РФ, которыми устанавливаются виды избирательных систем и порядок их применения. В соответствии с установленными законом субъекта РФ видами избирательных систем уставом муниципального образования определяется та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании. Законом субъекта РФ могут быть определены условия применения видов избирательных систем в муниципальных образованиях в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образования и других обстоятельств.

Итоги муниципальных выборов подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Отзыв депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления– это досрочное прекращение полномочий депутата представительного органа муниципального образования и иного выборного лица на основе волеизъявления избирателей соответствующего избирательного округа, выраженного путем голосования.

Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образованияпроводится в целях получения согласия населения при изменении границ муниципального образования, преобразовании муниципального образования, как на всей территории муниципального образования, так и на части его территории. Голосование назначается представительным органом муниципального образования и проводится в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для проведения местного референдума, с учетом следующих особенностей:

• не применяются положения федерального закона, закона субъекта РФ, запрещающие проведение агитации государственными органами, органами местного самоуправления, лицами, замещающими государственные или муниципальные должности, а также положения, определяющие юридическую силу решения, принятого на референдуме;
• голосование считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования или части муниципального образования, обладающих избирательным правом, а согласие населения – полученным, если за указанные изменение, преобразование проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования;
• итоги голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования и принятые решения подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Сходы граждан– это форма коллегиального решения вопросов местного значения в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек. Сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования, и правомочен при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом.

Сход граждан может созываться главой муниципального образования самостоятельно либо по инициативе группы жителей поселения численностью не менее 10 человек. Его проведение обеспечивается главой местной администрации. Участие в сходе граждан выборных лиц местного самоуправления является обязательным. Председательствует на нем глава муниципального образования или иное лицо, избираемое сходом граждан.

Решение схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины его участников. Решения подлежат обязательному исполнению на территории поселения. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обеспечивают исполнение таких решений в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом поселения.

Решения, принятые на сходе граждан, подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Правотворческая инициатива граждан– это форма участия населения в подготовке муниципальных правовых актов по инициативе группы граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования либо в случае его отсутствия. Минимальная численность инициативной группы граждан устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может превышать 3% от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.

Волеизъявление граждан и их правотворческая инициатива не означает обязательного принятия органом местного самоуправления инициированного ими правового акта. Однако проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта, в течение трех месяцев со дня его внесения. Представителям инициативной группы граждан должна быть обеспечена возможность изложения своей позиции при рассмотрении указанного проекта. В случае, если принятие муниципального правового акта, проект которого внесен в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, относится к компетенции коллегиального органа местного самоуправления, указанный проект должен быть рассмотрен на открытом заседании данного органа.

Отказ в реализации правотворческой инициативы граждан должен быть мотивированным. В этом случае он не влечет за собой никаких юридических последствий. Любое мотивированное решение должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан.

Территориальное общественное самоуправление (ТОС) – это форма самоорганизации граждан для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения на части территории поселения, т.е. в подъезде многоквартирного жилого дома; многоквартирном жилом доме; группе жилых домов; жилом микрорайоне; сельском населенном пункте, не являющемся поселением и иной территории проживания граждан. Границы территории, на которой осуществляется ТОС, устанавливаются представительным органом поселения по предложению населения, проживающего на данной территории. Нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и (или) уставом муниципального образования также определяются порядок организации и осуществления ТОС, условия и порядок выделения необходимых для этого средств из местного бюджета.

ТОС осуществляется в поселениях непосредственно населением посредством проведения собраний и конференций граждан, а также посредством создания на них органов ТОС. Как правило, избранные в органы ТОС лица осуществляют возложенные на них полномочия на общественных началах. Но по решению собрания (конференции) они могут содержаться за счет добровольных взносов участников ТОС.

ТОС считается учрежденным с момента регистрации уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения устава ТОС, в котором устанавливаются:

• территория, на которой оно осуществляется;
• цели, задачи, формы и основные направления деятельности территориального общественного самоуправления;
• порядок формирования, прекращения полномочий, права и обязанности, срок полномочий органов территориального общественного самоуправления;
• порядок принятия решений;
• порядок приобретения имущества, а также порядок пользования и распоряжения указанным имуществом и финансовыми средствами;
• порядок прекращения осуществления территориального общественного самоуправления.

Частью 10 ст. 27 Федерального закона № 131-ФЗ органам местного самоуправления запрещено устанавливать дополнительные требования к уставу ТОС.

Порядок регистрации устава ТОС определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. ТОС в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации.

Собрание граждан по вопросам организации и осуществления ТОС считается правомочным, если в нем принимают участие не менее половины жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста, а конференция граждан – считается правомочной, если в ней принимают участие не менее двух третей избранных на собраниях граждан делегатов, представляющих не менее половины жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста. К исключительным полномочиям собрания, конференции граждан, осуществляющих ТОС, относятся:

1) установление структуры органов территориального общественного самоуправления;

2) принятие устава территориального общественного самоуправления, внесение в него изменений и дополнений;

3) избрание органов территориального общественного самоуправления;

4) определение основных направлений деятельности территориального общественного самоуправления;

5) утверждение сметы доходов и расходов территориального общественного самоуправления и отчета о ее исполнении;

6) рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности органов территориального общественного самоуправления.

Необходимо отметить, что в ст. 27 Федерального закона 131-ФЗ, регулирующей территориальное общественное самоуправление, достаточно важные полномочия закреплены и за органами ТОС, что создает благоприятные условия для их активного участия в решении вопросов местного значения. Они:

• представляют интересы населения, проживающего на соответствующей территории;
• обеспечивают исполнение решений, принятых на собраниях и конференциях граждан;
• могут осуществлять хозяйственную деятельность по благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счет средств указанных граждан, так и на основании договора между органами ТОС и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета;
• вправе вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено принятие указанных актов.

Таким образом, ТОС в результате закрепления в его уставе статуса юридического лица и избрания органов становится участником формирования и исполнения местного бюджета. Необходимые условия для этого обеспечиваются, как установлено ч. 1 ст. 52 Федерального закона № 131-ФЗ, тем, что в качестве составной части бюджетов поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся поселениями и сформировавшими органы ТОС. Порядок разработки, утверждения и исполнения указанных смет определяется органами местного самоуправления соответствующих поселений самостоятельно.

На договорной основе органам ТОС может передаваться осуществление тех полномочий, в реализации которых наиболее заинтересовано население данной территории (ремонтные работы, строительство детских и спортивных площадок, уборка территории, ее озеленение, информирование населения о деятельности органов местного самоуправления и проведении публичных слушаний и др.). В этом случае достигается не только заинтересованное участие населения в решении части вопросов местного значения, но и более высокий уровень общественного контроля за качеством осуществляемых работ и предоставляемых услуг. Это позволяет добиваться большей эффективности местного бюджета и в целом повышает результативность деятельности органов местного самоуправления.

Кроме того, органы ТОС могут добиваться софинансирования расходов, привлекая с этой целью физических и юридических лиц. Это могут быть коммерческие и некоммерческие (общественные, благотворительные, религиозные и др.) организации, которые заинтересованы в экономическом и социокультурном развитии данной территории для расширения своей деятельности.

Важной частью работы по развитию ТОС является осуществление постоянного мониторинга реализуемых проектов, обобщение практического опыта и его распространение на других территориях поселения.

Публичные слушания– это сравнительно новая форма участия населения в местном самоуправлении, установленная ст. 28 Федерального закона № 131-ФЗ. Она используется представительным органом муниципального образования и его главой для обсуждения проектов наиболее важных муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования. В обязательном порядке на публичные слушания должны выноситься:

• проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав, за исключением случаев, когда изменения вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с законодательством;
• проект местного бюджета и отчет о его исполнении;
• проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки;
• вопросы о преобразовании муниципального образования.

Особенно большое значение имеет привлечение населения к публичным слушаниям по бюджетным вопросам. Это повышает эффективность управления муниципальными финансами за счет большей открытости и подконтрольности действий органов местного самоуправления. Тем более, что в настоящее время деятельность органов местного самоуправления характеризуется недостаточной открытостью мероприятий по реализации бюджетного процесса. Населению бывает достаточно сложно составить целостную картину того, каким образом реализуются основные этапы бюджетного процесса (планирование, утверждение и исполнение бюджета), кто вовлечен в бюджетный процесс, кто ответственен за те или иные действия, в какие сроки происходят основные события в бюджетном процессе. Серьезной проблемой является недостаточная доступность бюджетной информации, а также трудный для восприятия формат ее представления.

Для совершенствования бюджетных процедур в направлении большей открытости, прозрачности и подконтрольности необходимо осуществить следующие действия:

1) подготовить детальное описание основных этапов бюджетного процесса (процедуры, сроки, участники и т.д.) и закрепить нормативно-правовым актом;

2) разработать и утвердить комплекс мероприятий организации публичных слушаний;

3) обучить муниципальных служащих различным формам участия населения в публичных слушаниях;

4) разработать формат публичного распространения информации о бюджете в доступном для понимания населением виде;

5) закрепить нормативно-правовым актом публичное раскрытие бюджетной информации (перечень информации, содержание, формат, сроки и методы распространения).

Важное значение имеет также проведение публичных слушаний по вопросам градостроительства. Это позволяет оптимизировать соотношение общественных и частных интересов в развитии города. Ибо осуществление проектов строительства в городах демонстрирует большое количество примеров противодействия населения фактам строительства того или иного здания или сооружения. Это выражается в различных формах: жалобы граждан в администрацию, прямое воздействие на строителей в формах угроз, пикетирования на подступах к постройкам, а также умышленного повреждения объектов строительства. Чаще всего такие факты имеют место в отношении объектов, строящихся в границах сложившихся жилых образований, либо поблизости от жилья. Это становится одной из наиболее трудноразрешимых проблем градорегулирования в современной России.

Основные причины возникновения конфликтов с жителями связаны, как правило, с отсутствием открытой информации о разрешенном использовании недвижимости, в том числе земельных участков, в различных зонах города. Устранить указанные причины возможно посредством проведения публичного слушания. Как результат, возможные конфликты с жителями разрешаются заблаговременно, «на берегу», снижаются риски инвесторов-застройщиков, не происходит затягивание процесса строительства, снижается возможность ущемления прав жителей, которые получают возможность отстаивать свои интересы, участвуя в публичных слушаниях по поводу намечаемого строительства или изменения первоначально принятого плана.

По результатам таких слушаний принимаются рекомендации, включающие предложения об определенном порядке дальнейшего градостроительства, урегулирования споров, касающихся вопросов землепользования и застройки.

Собрания граждан. Конференции граждан (собрание делегатов)– это формы участия населения в местном самоуправлении, используемые для организации и осуществления территориального общественного самоуправления, а также для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Форма конференции граждан используется в тех случаях, когда территориальное общественное самоуправление осуществляется на территории, численность жителей которой не позволяет проведения собрания с непосредственным участием большинства из них, а также в иных случаях, если это предусмотрено уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления.

Опрос граждан– это одна из форм выявления мнения населения по вопросам осуществления местного самоуправления. Опрос граждан может проводиться с целью, например, выявления их мнения по вопросам местного значения, а также его учета при принятии решений органами и должностными лицами местного самоуправления.

Его результаты носят рекомендательный характер. В опросе граждан имеют право участвовать жители муниципального образования, обладающие избирательным правом.

Обращения гражданв органы местного самоуправления могут иметь как индивидуальный, так и коллективный характер. Такие обращения подлежат рассмотрению в порядке и сроки, установленные Федеральным законом от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Данный порядок включает следующие правила:

а) обращениями граждан в органы местного самоуправления или к их должностным лицам являются:

предложение – рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества;

заявление – просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц;

жалоба – просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц;

б) орган местного самоуправления или должностное лицо при направлении письменного обращения на рассмотрение в другой орган власти или иному должностному лицу может в случае необходимости запрашивать документы и материалы о результатах рассмотрения письменного обращения;

в) запрещается направлять жалобу на рассмотрение в орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется;

г) в случае, если невозможно направление жалобы на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, жалоба возвращается гражданину с разъяснением его права обжаловать соответствующие решение или действие (бездействие) в установленном порядке в суд;

д) обращение , поступившее в орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, подлежит обязательному рассмотрению;

е) орган местного самоуправления или должностное лицо по запросу другого органа или должностного лица, рассматривающих обращение, обязаны в течение 15 дней предоставлять необходимые документы и материалы, за исключением тех из них, в которых содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну, и для которых установлен особый порядок предоставления;

ж) письменное обращение рассматривается в течение 30 дней со дня его регистрации. В исключительных случаях срок рассмотрения может быть продлен не более чем на 30 дней, с уведомлением об этом;

з) органы местного самоуправления и должностные лица осуществляют в пределах своей компетенции контроль за соблюдением порядка рассмотрения обращений, анализируют содержание поступающих обращений, принимают меры по своевременному выявлению и устранению причин нарушения прав, свобод и законных интересов граждан;

и) г ражданин имеет право на возмещение убытков и компенсацию морального вреда, причиненных незаконным действием (бездействием) органа местного самоуправления или должностного лица при рассмотрении обращения, по решению суда.

Другие формы участия населения в осуществлении местного самоуправленияв соответствии со ст. 33 Федерального закона № 131-ФЗ могут быть не только предусмотрены законодательством, но и инициированы населением. Такие формы не должны только противоречить законодательству, а также основываться на принципе добровольности. В частности, они установлены, например, Федеральным законом от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях». Названные в данном законе формы осуществляются с учетом следующих требований: они не должны проводиться в запрещенных местах; должны проходить мирно и безоружно, без призывов к смене власти; не должны преследовать запрещенные законом цели; должны проводиться без участия детей.

В организации местного самоуправления население может использовать возможности общественных, религиозных и политических организаций, деятельность которых регулируется другими правовыми актами. В частности, Федеральными законами – от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии», от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях», от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» .

Органы местного самоуправления и их должностные лица, также как органы государственной власти и их должностные лица, обязаны содействовать населению в непосредственном осуществлении населением местного самоуправления. И это не только требование законодательства. Очевидно, что во многом успех местного самоуправления связан именно с активностью населения, с тем, удастся или нет вовлечь наиболее инициативную его часть в решение вопросов местного значения.

Избирательная система – это порядок и условия признания кандидата, кандидатов избранными, списков кандидатов допущенными к распределению депутатских мандатов, а также порядок распределения депутатских мандатов между списками кандидатов и внутри списков кандидатов. Различаются мажоритарная, пропорциональная и смешанная избирательные системы.