Управление развитием социальной инфраструктуры муниципального образования. Роль муниципалитетов в выработке и реализации социальной политики государства

Жизнедеятельность местного сообщества обеспечивается созданием и развитием социальной инфраструктуры – совокупности учреждений, направленных на удовлетворение потребностей человека в образовании и воспитании, медицинском обслуживании, организации досуга, отдыха и пользовании достижениями культуры, занятии физической культурой и спортом. Конечно, когда говорят о социальной политике, как правило, включают осуществление и многих других услуг, в том числе – жилищных и коммунальных, организацию ритуальных услуг, социальную поддержку и защиту населения. Однако традиционно не только в нашей стране, но и за рубежом, основное социальное назначение местного самоуправления прежде всего связывают с такими понятиями, как образование, здравоохранение и культура.

Какие основные полномочия в данных сферах осуществляются в настоящее время в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ органами местного самоуправления? Какова их роль в выработке и реализации социальной политики государства?

Формирование социального государства является в соответствии с ч. 1 ст. 7 Конституции РФ целью нашего общества. Закрепление правового статуса Российского государства как социального стало результатом серьезной и продолжительной работы, как теоретиков, так и практиков. В ходе многочисленных дискуссий был выработан новый подход к социальной политике. Он обозначил переход от теории и практики «патерналистского государства», характерных в прошлом для советской государственности, к конституционному закреплению «субсидиарного государства», которое обеспечивает социальные гарантии в той мере, в которой общество или отдельный человек не могут этого сделать самостоятельно.

Социальное государство, как это вытекает из Конституции РФ, – представляет собой государство, которое среди своих приоритетов видит социальную защиту населения: разработку и осуществление государственной программы преодоления бедности; создание эффективной системы защиты населения от социальных рисков; осуществление социальной защиты малообеспеченных семей, а также инвалидов, пожилых и других слабо защищенных категорий населения. Такое социальное государство предполагает разграничение социальной ответственности между органами власти трех уровней – федеральными, региональными и муниципальными. Каждый из них несет ответственность за реализацию разрабатываемых ими социальных программ, обеспечивая эффективное функционирование отраслей социальной инфраструктуры. Как органы государственной, так и муниципальной власти контролируют соблюдение социальных стандартов, расходование бюджетных средств, предназначенных на социальные нужды, а также выполняют другие функции социального характера, предусмотренные законодательством, соглашениями и договорами социальных партнеров.

Распределение социальной ответственности между различными уровнями государственной власти и органами местного самоуправления осуществляется в соответствии с российским законодательством. Критериями соответствия их деятельности статусу социального государства являются:

• соблюдение прав и свобод человека;
• проведение активной и сильной социальной политики;
• обеспечение стандартов достойной жизни для большинства граждан;
• адресная поддержка наиболее уязвимых слоев и групп населения, сокращение и ликвидация бедности;
• гарантии создания благоприятных условий для реального участия граждан в выработке и экспертизе социальной политики;
• развитие системы социального партнерства;
• укрепление семьи, духовно-нравственное развитие общества, бережное отношение к наследию прошлого и преемственность поколений, сохранение самобытности национальных и исторических традиций и др.

Конституция РФ в ст. 7 определила лишь векторные направления формирования социального государства, которые должны воплощаться в проводимой социальной политике. Более подробно вопросы формирования и развития социальной инфраструктуры регулируются в федеральных законах, которые закрепляют широкий круг полномочий за органами местного самоуправления. Особая роль муниципальных органов как субъектов социальной политики обусловлена также тем, что они в состоянии более полно учитывать особенности социально-экономического и культурного развития местного сообщества, гибко реагируя на местные потребности.

Местное самоуправление осуществляется на том уровне властных отношений, на котором реализуются основные естественные потребности человека: в жилище, в питании, водоснабжении, отдыхе, охране здоровья, благоприятной окружающей природной среде, образовании. Хотя в этом случае реализуются естественные потребности отдельных людей или семей, все же условия их удовлетворения имеют не только частный, но и публичный характер. Оптимальный уровень решения большинства социальных проблем на уровне местного самоуправления обеспечивают относительно небольшие территориальные характеристики муниципальных образований и по большей части непосредственный характер взаимодействия их жителей. Кроме того, на этом уровне более заметны диспропорции в расходах и доходах, ощутима реакция людей на социальные последствия такой диспропорции, а также реальные возможности мобилизации местного населения и ресурсов на решение социальных проблем.

Природа муниципального уровня власти проявляется также в таком преимуществе как более реальная подотчетность населению. Благодаря этому достигается большая гласность в принятии и осуществлении решений, а также предсказуемость результатов социальной политики. Следует также учитывать, что на этом уровне можно обеспечить в большей степени готовность жителей морально и материально поддержать предлагаемые властью мероприятия и оказать содействие их проведению. Не секрет, что сильная социальная политика требует перераспределения ресурсов и это неоднозначно воспринимается людьми. Но именно на этом уровне создаются более благоприятные предпосылки для того, чтобы понять и принять необходимость помощи, как правило, тем, кто живет в соседнем доме, или в соседнем квартале, с кем местные жители встречаются на улице, в общественном транспорте, работают в одном коллективе.

Рассматривая конкретные направления деятельности органов местного самоуправления в социальной сфере прежде всего следует выделить образование. В соответствии с Законом РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в данной сфере относятся:

а) организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ. Основные общеобразовательные программы направлены на решение задач формирования общей культуры личности, адаптации личности к жизни в обществе, на создание основы для осознанного выбора и освоения профессиональных образовательных программ;

б) организация предоставления дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения) и общедоступного бесплатного дошкольного образования. Образовательное учреждение в соответствии со своими уставными целями и задачами может реализовывать дополнительные образовательные программы и оказывать дополнительные образовательные услуги (на договорной основе) за пределами определяющих его статус образовательных программ.

Для воспитания детей дошкольного возраста, охраны и укрепления их физического и психического здоровья, развития индивидуальных способностей и необходимой коррекции нарушений развития этих детей в помощь семье действует сеть дошкольных образовательных учреждений. Органы местного самоуправления организуют и координируют методическую, диагностическую и консультативную помощь семьям, воспитывающим детей дошкольного возраста на дому;

в) создание, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных учреждений. Деятельность муниципальных образовательных учреждений регулируется типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов, утверждаемыми Правительством РФ, и разрабатываемыми на их основе уставами этих образовательных учреждений;

г) обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий;

д) учет детей, подлежащих обязательному обучению в образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования.

Кроме того, органы местного самоуправления городских округов имеют право создания, реорганизации и ликвидации муниципальных высших учебных заведений. Система высшего образования регулируется Федеральным законом от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». В соответствии с ним муниципальные высшие учебные заведения создаются, реорганизуются и ликвидируются органами местного самоуправления городских округов в соответствии с законодательством в порядке, установленном муниципальными правовыми актами.

В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге полномочия органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в сфере образования устанавливаются законами данных субъектов.

Реализуя полномочия в сфере образования органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов прежде всего организуют деятельность муниципальных образовательных учреждений и осуществляют в соответствии с законодательством контроль за деятельностью всех организаций, которые участвуют в образовательном процессе либо создают для этого необходимые условия (ремонт школьных зданий, питание школьников и др.). Образовательные учреждения как юридические лица имеют широкие права в осуществлении образовательного процесса – как выбора содержания образования, так и хозяйственной самостоятельности. Оно ответственно за реализацию прав на образование тех граждан, которые в нем обучаются, и за качество предоставляемых образовательных услуг в соответствии с уставом, лицензией и свидетельством о государственной аккредитации. Органы местного самоуправления должны заниматься созданием условий для получения соответствующего образования всеми гражданами муниципального образования, не вмешиваясь в непосредственную образовательную деятельность, несут ответственность за представление населению достоверных данных о соответствии этих условий требованиям законодательства.

Органы управления образованием (как представители интересов органов местного самоуправления) обязаны оказывать непосредственную помощь образовательным учреждениям в решении вопросов ресурсного обеспечения, включая их в планы комплексного социально-экономического развития муниципального образования.

Контрольные функции в сфере образования органами местного самоуправления осуществляются прежде всего за деятельностью муниципальных образовательных учреждений (бюджетных), учредителями и собственниками имущества которых выступает муниципальное образование. Кроме того, осуществляется контроль за реализацией прав граждан на образование, соблюдением установленных законодательством требований к деятельности образовательных учреждений. В случаях, установленных законодательством, такой контроль осуществляется в отношении образовательных учреждений всех форм собственности.

Наряду с образовательной деятельностью органы местного самоуправления организуют и осуществляют и другие мероприятия по работе с детьми и молодежью. Мероприятия, осуществляемые органами местного самоуправления муниципального района, должны иметь межпоселенческий характер. Основные полномочия в данной сфере регулируются программными документами и отраслевым законодательством, направленными на реализацию прежде всего Федерального закона от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации». Этот закон определяет основные меры по защите прав ребенка в сфере образования и воспитания, обеспечению его прав на охрану здоровья, на отдых и оздоровление, сохранению и развитию учреждений, деятельность которых направлена на отдых и оздоровление детей, защите прав и законных интересов ребенка при формировании социальной инфраструктуры для детей, защите ребенка от информации, пропаганды и агитации, наносящих вред его здоровью, нравственному и духовному развитию, а также защита прав детей, находящихся в трудной жизненной ситуации.

Федеральная целевая программа «Дети России» , утвержденная на 2007-2010 годы постановлением Правительства РФ от 21 марта 2007 г. № 172, является продолжением одноименной программы. Ее осуществление в 2003-2006 годы позволило, в частности, снизить младенческую смертность на 21,8%, а материнскую – на 27%. Отличие новой Программы состоит в ее ориентированности как на поддержку и развитие детей, так и на профилактику семейного неблагополучия и поддержку семей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, в первую очередь семей с детьми-инвалидами. Предполагается использование современных технологий и инноваций при решении проблем семей с детьми в целом и проблем детей, в частности. Мероприятия Программы направлены на достижение измеряемых результатов, оцениваемых целевыми показателями и индикаторами.

Органы местного самоуправления в пределах своих полномочий участвуют в реализации Государственной программы «Патриотическое воспитание граждан Российской Федерации на 2006-2010 годы», утвержденной постановлением Правительства РФ от 11 июля 2005 г. № 422.

Определенное значение имеют также нормативные правовые акты, регулирующие деятельность органов местного самоуправления с детьми и молодежью, входящими в группы риска. Это, в частности, Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», которым определяются основные задачи и принципы деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, а также система профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, в которую входят комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, органы управления социальной защитой населения, органы управления образованием, органы опеки и попечительства, органы по делам молодежи, органы управления здравоохранением, органы службы занятости, органы внутренних дел.

Кроме того, отдельные направления работы с детьми и молодежью определяются подзаконными актами федеральных и региональных органов государственной власти, имеющими, как правило, рекомендательный характер. Типичным в этом плане можно назвать, например, Постановление Правительства РФ от 5 марта 2008 г. № 148 «Об обеспечении отдыха, оздоровления и занятости детей в 2008-2010 годах», которым рекомендуется органам местного самоуправления в пределах своей компетенции с участием профсоюзных и иных общественных объединений:

• разрабатывать целевые программы организации отдыха и оздоровления детей, предусмотрев в них мероприятия по развитию материально-технической базы загородных оздоровительных лагерей;
• сохранять и развивать инфраструктуру детского отдыха и оздоровления, шире использовать базу санаторно-курортных, лечебно-профилактических организаций, образовательных учреждений, учреждений социального обслуживания населения, профсоюзов и иных организаций для отдыха и оздоровления детей;
• уделять особое внимание организации отдыха, оздоровления и занятости детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также реализации мер по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, в том числе по созданию в период школьных каникул для детей в возрасте от 14 до 17 лет (включительно) специализированных лагерей, проведению целевых смен, расширению возможностей для их временной занятости;
• создавать условия для обеспечения безопасности жизни и здоровья детей, предупреждения детского травматизма, безопасности дорожного движения в период школьных каникул, особое внимание уделяя организации полноценного питания детей, соблюдению требований противопожарной безопасности в организациях отдыха и оздоровления детей, санитарно-эпидемиологических требований к устройству, содержанию и организации режима работы загородных стационарных организаций отдыха и оздоровления детей;
• предусматривать для организованных групп детей льготное культурно-экскурсионное и транспортное обслуживание, а также использование спортивных учреждений;
• обеспечивать установленные меры безопасности при организации перевозок детей к местам отдыха и обратно с учетом дальности перевозок и времени суток, а также в период пребывания детей в организациях отдыха и оздоровления;
• осуществлять без взимания платы приемку организаций отдыха и оздоровления детей, проведение профилактических осмотров персонала, направляемого для работы в указанных организациях, и медицинских осмотров несовершеннолетних при оформлении временной занятости в летний период;
• осуществлять мониторинг отдыха и оздоровления детей, в том числе эффективности деятельности организаций отдыха и оздоровления детей различных форм собственности.

Принятие Федерального закона от 24 апреля 2008 года № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» привело к существенному перераспределению полномочий в данной сфере. За органами местного самоуправления ст.ст. 14.1, 15.1 и 16.1 Федерального закона № 131-ФЗ было закреплено право на участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству.

Под опекой понимается форма устройства малолетних граждан (не достигших возраста четырнадцати лет несовершеннолетних граждан) и признанных судом недееспособными граждан, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (опекуны) являются законными представителями подопечных и совершают от их имени и в их интересах все юридически значимые действия. Попечительство – это форма устройства несовершеннолетних граждан в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет и граждан, ограниченных судом в дееспособности, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (попечители) обязаны оказывать несовершеннолетним подопечным содействие в осуществлении их прав и исполнении обязанностей, охранять несовершеннолетних подопечных от злоупотреблений со стороны третьих лиц, а также давать согласие совершеннолетним подопечным на совершение ими только таких действий, как мелкие бытовые сделки, а также получение заработка, пенсии и иных доходов, распоряжаться которыми он может лишь с согласия попечителя.

Деятельность в сфере опеки и попечительства , в которой могут принимать участие органы местного самоуправления, включает оказание подопечным помощи в получении образования, медицинской помощи, социальных услуг, а также подбор и подготовка граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством формах.

В сфере здравоохранения основные полномочия закреплены за органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, которые осуществляют на своих территориях (за исключением территорий закрытых административно-территориальных образований, наукоградов РФ, территорий с опасными для здоровья человека физическими, химическими и биологическими факторами, включенных в утвержденный Правительством РФ перечень территорий, население которых обеспечивается медицинской помощью в медицинских учреждениях, подведомственных федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по медико-санитарному обеспечению населения отдельных территорий) первичную медико-санитарную помощь в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, а также скорую медицинскую помощь (за исключением санитарно-авиационной) и медицинскую помощь женщинам в период беременности, во время и после родов.

С этой целью они осуществляют:

а) формирование органов, уполномоченных на осуществление управления муниципальной системой здравоохранения; развитие организаций муниципальной системы здравоохранения, определение характера и объема их деятельности. К муниципальной системе здравоохранения относятся органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление управления в сфере здравоохранения, а также находящиеся в муниципальной собственности медицинские, фармацевтические и аптечные организации, которые являются юридическими лицами;

б) организацию оказания первичной медико-санитарной помощи, скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов, в том числе формирование муниципального задания по оказанию этой помощи в медицинских организациях;

в) организацию обеспечения учреждений муниципальной системы здравоохранения лекарственными и иными средствами, изделиями медицинского назначения, иммунобиологическими препаратами и дезинфекционными средствами;

г) создание условий для развития и доступности лекарственного обеспечения граждан;

д) регулярное информирование населения, в том числе через средства массовой информации, о распространенности заболеваний, представляющих опасность для окружающих. Граждане имеют право на регулярное получение достоверной и своевременной информации о факторах, способствующих сохранению здоровья или оказывающих на него вредное влияние, включая информацию о санитарно-эпидемиологическом благополучии района проживания, рациональных нормах питания, о продукции, работах, услугах, их соответствии санитарным нормам и правилам, о других факторах. Эта информация предоставляется органами местного самоуправления в соответствии с их полномочиями через средства массовой информации или непосредственно гражданам;

е) санитарно-гигиеническое просвещение населения.

Ст. 41 Конституции РФ, закрепляя право каждого человека на охрану здоровья, устанавливает, что медицинская помощь в муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений. Хотя медицинские услуги оказываются учреждениями разных форм собственности, в том числе и частной, именно муниципальные лечебно-профилактические учреждения несут основную нагрузку в этой сфере: они составляют 82,1% амбулаторно-поликлинических учреждений страны, 77,6% – всех больничных учреждений. В них работает соответственно 62,1% и 68,2% всех врачей.

На основе Федерального закона № 131-ФЗ, Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. № 5487-1, Закона Российской Федерации от 28 июня 1991 г. № 1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации», а также утверждаемыми постановлениями Правительства РФ Программами государственных гарантий оказания гражданам России бесплатной медицинской помощи деятельность муниципальных учреждений здравоохранения определяется следующими положениями:

1) расходные обязательства органов местного самоуправления обеспечиваются за счет средств медицинского страхования и средств местного бюджета. Соотношение данных средств в субъектах Российской Федерации различается и зависит от используемых в них схем финансирования. Финансовое обеспечение оказания первичной медико-санитарной помощи осуществляется в соответствии с «Порядком организации оказания первичной медико-санитарной помощи», утвержденным Приказом Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 29 июля 2005 г. № 487;

2) первичная медико-санитарная помощь как основной, доступный и бесплатный для каждого человека вид медицинского обслуживания включает в себя: лечение наиболее распространенных болезней, а также травм, отравлений и других неотложных состояний; медицинскую профилактику важнейших заболеваний; санитарно-гигиеническое образование; проведение других мероприятий, связанных с оказанием медико-санитарной помощи по месту жительства;

3) первичная медико-санитарная помощь, в том числе медицинская помощь женщинам в период беременности, во время и после родов оказывается преимущественно по месту жительства муниципальными амбулаторно-поликлиническими учреждениями – амбулаториями, центрами общей врачебной (семейной) практики, поликлиниками, женскими консультациями;

4) первичная медико-санитарная помощь исполняется терапевтами участковыми, педиатрами участковыми, врачами общей практики (семейными), акушерами-гинекологами, другими врачами специалистами, а также специалистами со средним медицинским и высшим сестринским образованием;

5) финансовое обеспечение деятельности организаций муниципальной системы здравоохранения является расходным обязательством муниципального образования.

Федеральным законом № 131-ФЗ предусмотрено также право органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов на создание службы неотложной медицинской помощи в структуре медицинских учреждений в целях оказания на своих территориях первичной медико-санитарной помощи. Неотложная медицинская помощь оказывается гражданам в амбулаторно-поликлинических учреждениях муниципальной системы здравоохранения при острых заболеваниях и обострениях хронических заболеваний, не требующих срочного медицинского вмешательства.

Она финансируется за счет средств обязательного медицинского страхования в соответствии с базовой программой обязательного медицинского страхования, а также может предоставляться за счет средств местных бюджетов (за исключением территорий закрытых административно-территориальных образований, наукоградов РФ, территорий с опасными для здоровья человека физическими, химическими и биологическими факторами, включенных в утвержденный Правительством РФ перечень территорий, население которых обеспечивается медицинской помощью в медицинских учреждениях, подведомственных федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по медико-санитарному обеспечению населения отдельных территорий). Расходы местных бюджетов включают в себя обеспечение медицинских организаций лекарственными и иными средствами, изделиями медицинского назначения, иммунобиологическими препаратами и дезинфекционными средствами, донорской кровью и ее компонентами. Показатель объема неотложной медицинской помощи выражается в количестве посещений в расчете на 1 человека в год.

Создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения расширяет возможности для укрепления здоровья населения. Данное направление деятельности определено ст.ст. 14, 15 и 16 Федерального закона № 131-ФЗ как вопросы местного значения соответственно поселения, муниципального района и городского округа. Более подробно полномочия в данной сфере конкретизируются Федеральным законом от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах». В нем поясняется, что л ечебно-оздоровительная местность – это территория, обладающая природными лечебными ресурсами и пригодная для организации лечения и профилактики заболеваний, а также для отдыха населения. К природным лечебным ресурсам закон относит минеральные воды, лечебные грязи, рапа лиманов и озер, лечебный климат, другие природные объекты и условия, используемые для лечения и профилактики заболеваний и организации отдыха, лечебные свойства которых устанавливаются на основании научных исследований, многолетней практики и утверждаются федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами здравоохранения. К урорт – это освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая природная территория, располагающая природными лечебными ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры. К урорты местного значения находятся в ведении органов местного самоуправления;

К полномочиям органов местного самоуправления по регулированию отношений в области функционирования, развития и охраны курортов, лечебно-оздоровительных местностей и природных лечебных ресурсов ст. 6 указанного закона относит:

• представление в орган исполнительной власти субъекта РФ предложения о признании территории лечебно-оздоровительной местностью или курортом местного значения;
• участие в реализации государственных программ освоения земель оздоровительного и рекреационного назначения, генеральных планов (программ) развития курортов и курортных регионов (районов);
• контроль за рациональным использованием и охраной природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей, курортов и их земель в пределах своей компетенции. В реализации данного полномочия органы местного самоуправления используют также требования Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»;
• участие во внешнеэкономической деятельности, направленной на привлечение материально-технических ресурсов, развитие сервиса, индустрии отдыха, использование зарубежного опыта в развитии курортов;
• ведение реестра лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения, включая санаторно-курортные организации.

Важная роль отводится органам местного самоуправления также в сфере культуры, в том числе физической культуры и спорта, а также организации досуга. Закрепленные Федеральным законом № 131-ФЗ вопросы местного значения конкретизируются в отраслевых законах. Это прежде всего Закон РФ от 9 октября 1992 г. № 3612-I «Основы законодательства Российской Федерации о культуре», в ст. 40 которого установлены полномочия органов местного самоуправления в области культуры для каждого типа муниципального образования.

Для поселения – это: а) организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек поселения; б) создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры; в) сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности поселения, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, находящихся на территории поселения.

К полномочиям органов местного самоуправления муниципального района в области культуры относятся: а) организация библиотечного обслуживания населения межпоселенческими библиотеками, комплектование и обеспечение сохранности их библиотечных фондов; б) создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры; в) создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества в поселениях, входящих в состав муниципального района.

К полномочиям органов местного самоуправления городского округа в области культуры относятся: а) организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек городского округа; б) создание условий для организации досуга и обеспечения жителей городского округа услугами организаций культуры; в) сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности городского округа, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории городского округа; г) создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в городском округе.

В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге полномочия органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в области культуры устанавливаются законами Москвы и Санкт-Петербурга.

Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. № 78-Ф3 «О библиотечном деле» конкретизирует полномочия органов местного самоуправления в сфере библиотечного дела, разграничивая их в зависимости от типа муниципального образования:

1) в поселениях – это: а) организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек поселения – информационных, культурных, образовательных учреждений, располагающих организованным фондом тиражированных документов и предоставляющих их во временное пользование физическим и юридическим лицам; библиотека может быть самостоятельным учреждением или структурным подразделением предприятия, учреждения, организации; б) создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры; в) сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности поселения, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, находящихся на территории поселения;

2) в муниципальном районе: а) организация библиотечного обслуживания населения межпоселенческими библиотеками, комплектование и обеспечение сохранности их библиотечных фондов; б) создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры; в) создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества в поселениях, входящих в состав муниципального района;

3) в городском округе: а) организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек городского округа; б) создание условий для организации досуга и обеспечения жителей городского округа услугами организаций культуры; в) сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности городского округа, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории городского округа; г) создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в городском округе.

Каждый гражданин независимо от пола, возраста, национальности, образования, социального положения, политических убеждений, отношения к религии имеет право на библиотечное обслуживание на территории России. Это право обеспечивается как созданием сети общедоступных библиотек, бесплатно осуществляющих основные виды библиотечного обслуживания, так и многообразием видов библиотек, государственным протекционизмом в деле создания юридическими и физическими лицами библиотек независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, специализации и масштабов деятельности.

В общедоступных библиотеках граждане имеют право: а) стать пользователями библиотек по предъявлению документов, удостоверяющих их личность, а несовершеннолетние в возрасте до 16 лет – документов, удостоверяющих личность их законных представителей; б) бесплатно получать полную информацию о составе библиотечных фондов через систему каталогов и другие формы библиотечного информирования; в) бесплатно получать консультационную помощь в поиске и выборе источников информации; г) бесплатно получать во временное пользование любой документ из библиотечных фондов; д) получать документы или их копии по межбиблиотечному абонементу из других библиотек; е) пользоваться другими видами услуг в том числе платными, перечень которых определяется правилами пользования библиотекой.

Вопросы сохранения, использования, популяризации и охраны объектов культурного наследия достаточно подробно регулирует Федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». К объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов РФ относятся объекты недвижимого имущества со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры.

К объектам культурного наследия местного значения относятся объекты, обладающие историко-архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценностью, имеющие особое значение для истории и культуры муниципального образования и находящиеся в собственности муниципального образования. Земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия народов РФ, а также в границах территорий выявленных объектов культурного наследия относятся к землям историко-культурного назначения.

К полномочиям органов местного самоуправления поселений и городских округов в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия относятся: а) сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия, находящихся в собственности поселений или городских округов; б) государственная охрана объектов культурного наследия местного (муниципального) значения; в) определение порядка организации историко-культурного заповедника местного (муниципального) значения. Кроме того, они принимают решение об информационных надписях и обозначениях, которые выполняются на русском языке и на государственных языках республик – субъектов РФ, Порядок установки таких надписей и обозначений определяется муниципальным правовым актом.

Соответствующие органы охраны объектов культурного наследия обязаны осуществлять контроль за состоянием объектов культурного наследия, включенных в реестр, и выявленных объектов культурного наследия и проводить один раз в пять лет обследование состояния и фотофиксацию объектов культурного наследия, включенных в реестр, в целях разработки ежегодных и долгосрочных программ сохранения данных объектов культурного наследия.

В случае заключения договора купли-продажи объекта культурного наследия новый собственник принимает на себя обязательства по сохранению объекта культурного наследия, которые являются ограничениями (обременениями) права собственности на данный объект и указываются в охранном обязательстве собственника объекта культурного наследия, которое оформляется в отношении объектов культурного наследия местного значения местной администрацией муниципального образования. В случае принятия решения об исключении объекта культурного наследия из реестра охранное обязательство собственника объекта культурного наследия прекращает свое действие со дня вступления в силу такого решения.

К вопросам местного значения Федеральным законом № 131-ФЗ отнесено также создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества. Кроме того, вопросом местного значения поселения и городского округа является участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов. Федеральный закон от 6 января 1999 г. № 7-ФЗ «О народных художественных промыслах» определяет народный художественный промысел как одну из форм народного творчества, деятельность по созданию художественных изделий утилитарного и (или) декоративного назначения, осуществляемую на основе коллективного освоения и преемственного развития традиций народного искусства в определенной местности в процессе творческого ручного и (или) механизированного труда мастеров народных художественных промыслов.

Органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов вправе осуществлять полномочия в сфере культуры также по вопросам, которые не отнесены к вопросам местного значения. Это:

а) создание музеев – некоммерческих учреждений культуры, созданных для хранения, изучения и публичного представления музейных предметов и музейных коллекций. В соответствии с Федеральным законом от 26 мая 1996 г. № 54-ФЗ «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» создание музеев должно преследовать следующие цели:

• хранение музейных предметов и музейных коллекций;
• выявление и собирание музейных предметов и музейных коллекций;
• изучение музейных предметов и музейных коллекций;
• публикацию музейных предметов и музейных коллекций и осуществление просветительной и образовательной деятельности;

б) создание условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий. В настоящее время в России функционируют 695 национально-культурных автономий. Закон РФ от 9 октября 1992 г. № 3612-I «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» в самом общем виде устанавливает в ст. 21 право на культурно-национальную автономию всем этническим общностям, компактно проживающим вне своих национально-государственных образований или не имеющим своей государственности.

Более подробно данные вопросы регулируются Федеральным законом от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии», который определяет национально-культурную автономию как форму национально-культурного самоопределения, представляющую собой объединение граждан РФ, относящих себя к определенной этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры. Национально-культурная автономия может быть местной, региональной и федеральной. Это общественное объединение, которое создается в организационно-правовой форме общественной организации. Национально-культурная автономия имеет право:

• получать поддержку со стороны органов местного самоуправления, необходимую для сохранения национальной самобытности, развития национального (родного) языка и национальной культуры;
• обращаться в органы местного самоуправления, представляя свои национально-культурные интересы;
• создавать средства массовой информации, получать и распространять информацию на национальном (родном) языке;
• сохранять и обогащать историческое и культурное наследие, иметь свободный доступ к национальным культурным ценностям;
• следовать национальным традициям и обычаям, возрождать и развивать художественные народные промыслы и ремесла;
• создавать образовательные и научные учреждения, учреждения культуры и обеспечивать их функционирование;
• участвовать через своих полномочных представителей в деятельности международных неправительственных организаций;
• устанавливать и поддерживать без какой-либо дискриминации гуманитарные контакты с гражданами, общественными организациями иностранных государств.

Право на национально-культурную автономию осуществляется в соответствии с принципом законности и его осуществление не должно наносить ущерб интересам других этнических общностей;

в) оказание содействия национально-культурному развитию народов России и реализации мероприятий в сфере межнациональных отношений. В соответствии со ст. 20 «Основ законодательства Российской Федерации о культуре» народы и иные этнические общности имеют право на сохранение и развитие своей культурно-национальной самобытности, защиту, восстановление и сохранение исконной культурно-исторической среды обитания. Важную роль в этом наряду с национально-культурной автономией, о которой речь шла выше, могут также играть национальные культурные центры, национальные общества и землячества. Они вправе разрабатывать и представлять в соответствующие органы власти предложения о сохранении и развитии национальной культуры, а также самостоятельно проводить фестивали, выставки и другие аналогичные мероприятия. Они содействуют организации национального краеведения, охране национальных исторических и культурных памятников, созданию этнографических и иных музеев, а также создают национальные клубы, студии и коллективы искусства, организовывают библиотеки, кружки и студии по изучению национального языка, общероссийские, региональные и иные ассоциации.

Реализация деятельности таких организаций при их поддержке органами местного самоуправления может помочь решить также проблемы, сохраняющиеся в межнациональных отношениях. В России проживают представители более 160 народов, полиэтничны все субъекты РФ. Довольно часто и состав населения муниципальных образований имеет полиэтнический характер.

Помощь в реализации мероприятий в данной сфере может оказать Концепция государственной национальной политики Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ от 15 июня 1996 г. № 909. Она учитывает необходимость обеспечения единства и целостности России в новых исторических условиях развития российской государственности, согласования общегосударственных интересов и интересов всех населяющих ее народов, налаживания их всестороннего сотрудничества, развития национальных языков и культур.

Важным направлением деятельности в решении проблем межнациональных отношений является мониторинг состояния данных отношений. Органы местного самоуправления оказывают содействие в соответствие с Инструкцией о порядке выявления формирующихся конфликтов в сфере межнациональных отношений и действиях, направленных на ликвидацию их последствий, утвержденной Приказом Министра регионального развития РФ от 29 июня 2007 г. № 57. Инструкция определяет наряду с другими действиями также примерный порядок действий в ходе конфликтных ситуаций и ликвидации их последствий, реализуемый в целях проведения мониторинга состояния конфликтности в межнациональных отношениях.

Органы местного самоуправления имеют также возможность осуществлять конструктивное сотрудничество с подразделениями при администрациях субъектов РФ, отвечающих за взаимодействие с религиозными объединениями и национальными организациями.

В сфере физической культуры и массового спортаорганы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов осуществляют полномочия по обеспечению условий для:

• развития на своей территории физической культуры – части культуры, представляющей собой совокупность ценностей, норм и знаний, создаваемых и используемых обществом в целях физического и интеллектуального развития способностей человека, совершенствования его двигательной активности и формирования здорового образа жизни, социальной адаптации путем физического воспитания, физической подготовки и физического развития, а также массового спорта – части спорта, направленной на физическое воспитание и физическое развитие граждан посредством проведения организованных и (или) самостоятельных занятий, а также участия в физкультурных мероприятиях и массовых спортивных мероприятиях;
• организации проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий, к которым относят физкультурные мероприятия и спортивные мероприятия, включенные в Единый календарный план межрегиональных, всероссийских и международных физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий, календарные планы физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий субъектов РФ и муниципальных образований.

Правовые, организационные, экономические и социальные основы деятельности органов местного самоуправления в области физической культуры и спорта определяют Федеральный закон от 4 декабря 2007 г. № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» и Федеральная целевая программа «Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2006-2015 годы», утвержденная постановлением Правительства РФ от 28 июля 2008 г. № 567. В своей деятельности органы местного самоуправления должны соблюдать ряд принципов, среди которых особое внимание необходимо обратить на обеспечение права каждого на свободный доступ к физической культуре и спорту как к необходимым условиям развития физических, интеллектуальных и нравственных способностей личности, права на занятия физической культурой и спортом для всех категорий граждан и групп населения. С этой целью законодательство предусматривает, что в муниципальной собственности могут находиться объекты спорта.

Кроме того, к расходным обязательствам муниципальных образований отнесено: а) обеспечение условий для развития на территориях муниципальных районов, поселений, городских округов физической культуры и массового спорта; б) организация проведения муниципальных официальных физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий; в) обеспечение спортивных сборных команд муниципальных районов и городских округов, в том числе обеспечение их подготовки к региональным спортивным соревнованиям и их участия в таких спортивных соревнованиях, а также обеспечение иных мер для развития физической культуры и массового спорта.

Законодательство предусматривает обеспечение безопасности жизни и здоровья лиц, занимающихся физической культурой и спортом, а также участников и зрителей физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий, а также содействие развитию физической культуры и спорта инвалидов, лиц с ограниченными возможностями здоровья и других групп населения, нуждающихся в повышенной социальной защите. Органы местного самоуправления совместно с общественными объединениями инвалидов должны способствовать интеграции инвалидов и лиц с ограниченными возможностями здоровья в систему физической культуры, физического воспитания и спорта посредством физкультурно-спортивных организаций, организовывать проведение физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий с их участием, создавать детско-юношеские спортивно-адаптивные школы, адаптивные детско-юношеские клубы физической подготовки, их филиалы, отделения и структурные подразделения в образовательных учреждениях.

Необходимо также обратить внимание на то, что ч. 3 ст. 30 данного закона предусматривается создание органами местного самоуправления условий для развития физической культуры и спорта по месту жительства и месту отдыха граждан, в том числе путем привлечения специалистов в этой области.

Создание условий для массового отдыха жителей и организация обустройства мест массового отдыха – это вопросы местного значения, установленные законодательством для органов местного самоуправления поселений и городских округов. Порядок их осуществления в основном регулируется муниципальными правовыми актами, принятыми в соответствии с федеральным законодательством, регулирующим вопросы градостроительства, здравоохранения, культуры и физической культуры, спорта, туризма и другие сферы, обеспечивающие благоприятные и безопасные условия жизнедеятельности человека. В частности, такое состояние среды обитания, при котором отсутствует вредное воздействие ее факторов на человека (безвредные условия) и имеются возможности для восстановления нарушенных функций организма человека. Среди законодательных актов особое внимание следует обратить на Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», который направлен на реализацию конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду – важнейшего условия для массового отдыха населения.

Как правило, создание условий для массового отдыха жителей и организация обустройства мест для этого обеспечиваются принятием Положений о создании условий для массового отдыха жителей и организации обустройства мест массового отдыха, а также муниципальных целевых программ, направленных на развитие данной сферы. Данными актами определяются места массового отдыха населения как территории, предусмотренные документами территориального планирования для организованного отдыха населения (места купания, скверы и др.), проведения культурных и спортивно-оздоровительных мероприятий, а также иных рекреационных целей. Жители имеют право беспрепятственного посещения мест массового отдыха, за исключением случаев, когда определен режим платного использования таких объектов. Территории мест массового отдыха населения и прилегающие к ним территории благоустраиваются, содержатся и убираются предприятиями, организациями и учреждениями, в собственности и в ведении которых они находятся, а также специализированными предприятиями, которые могут находиться в муниципальной собственности либо с которыми заключаются договоры о данной работе.

К основным полномочиям органов местного самоуправления, разграничение которых между структурными подразделениями и должностными лицами осуществляется отдельными муниципальными актами, может относиться: а) утверждение комплексных целевых программ в сфере организации массового отдыха и обустройства мест массового отдыха, а также принятие иных муниципальных правовых актов по данным вопросам; б) установление объема финансирования, необходимого для обустройства мест массового отдыха населения; в) координация деятельности органов местного самоуправления, населения, коммерческих и некоммерческих организаций в области создания условий для массового отдыха жителей и организации обустройства мест для этого, а также привлечение жителей и общественных организаций к выполнению работ на добровольной основе в данной сфере; г) размещение муниципального заказа на обустройство мест массового отдыха населения, а также подписание соответствующих договоров и соглашений и др.

При осуществлении полномочий в социальной сфере – деятельности в сферах образования и здравоохранения, культуры и спорта, организации досуга и обустройства мест массового отдыха, важное значение имеет качество предоставляемых муниципальных услуг, их регламентации и стандартизации. По мнению специалистов, регламенты и стандарты социальных услуг должны разрабатываться исходя из таких принципов, как:

• недопустимость создания препятствий для получения муниципальных услуг, в том числе лицами, имеющими специальные потребности;
• закрепление в стандарте измеряемых требований к качеству и доступности муниципальной услуги.
• соблюдение достоинства, недопущение унижения и оскорбления при оказании муниципальной услуги;
• своевременное, полное и достоверное информирование о муниципальной услуге и порядке ее оказания;
• предоставление предусмотренных нормативными правовыми актами льгот и преимуществ при оказании муниципальной услуги;
• учет потребностей и предпочтений получателей муниципальной услуги;
• защита материальных интересов получателя муниципальной услуги, в том числе путем обеспечения соразмерности сопутствующих оказанию услуги расходов;
• возможность обжалования действий (бездействия) и решений, принятых при оказании муниципальной услуги.

Регламенты и стандарты социальных муниципальных услуг должны быть исчерпывающими, не допускающими разных толкований. Они должны излагаться доступным языком с учетом последовательности действий по оказанию муниципальной услуги и сопровождаться примерами, объясняющими положения, содержащиеся в тексте. В частности, такие документы могут содержать следующие сведения: а) описание получателей муниципальной услуги, включая описание льготных категорий; б) исчерпывающий перечень документов, необходимых для получения муниципальной услуги; в) информация о последовательности действий получателя муниципальной услуги и органа, оказывающего муниципальную услугу, включая исчерпывающее описание результата, который должен получить пользователь; г) информация о сроке оказания муниципальной услуги; д) исчерпывающий перечень оснований для отказа в оказании муниципальной услуги; е) особенности предоставления муниципальной услуги лицам, являющимся несовершеннолетними, престарелыми, инвалидами и др.

В тех же случаях, когда предоставляемые услуги, тем не менее, не удовлетворяют население, их защита осуществляется Законом РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300-I «О защите прав потребителей». Данный закон регулирует отношения, возникающие между потребителями и изготовителями, исполнителями, импортерами, продавцами при продаже товаров (выполнении работ, оказании услуг), устанавливает права потребителей на приобретение товаров (работ, услуг) надлежащего качества и безопасных для жизни, здоровья, имущества потребителей и окружающей среды, получение информации о товарах (работах, услугах) и об их изготовителях (исполнителях, продавцах), просвещение, государственную и общественную защиту их интересов, а также определяет механизм реализации этих прав.

В целях защиты прав потребителей на территории муниципального образования органы местного самоуправления вправе как самостоятельно рассматривать жалобы потребителей, консультировать их по вопросам защиты прав потребителей, так и обращаться в суды в защиту прав потребителей (неопределенного круга потребителей). При выявлении по жалобе потребителя товаров (работ, услуг) ненадлежащего качества, а также опасных для жизни, здоровья, имущества потребителей и окружающей среды они обязаны незамедлительно извещать об этом федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие контроль за качеством и безопасностью товаров (работ, услуг).

В осуществлении такой деятельности большую помощь оказывают Правила оказания услуг общественного питания, бытового обслуживания и др., утверждаемые постановлениями Правительства РФ, а также методические документы, издаваемые Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, поддержка ее территориальных органов.

Этнос (от греч. ethnos – племя, народ) – исторически сложившаяся на определенной территории устойчивая совокупность людей, обладающих общими чертами и стабильными особенностями культуры и психологического склада, а также сознанием своего единства и отличия от других подобных образований (самосознанием). В нашей стране чаще для обозначения такой группы используют понятие нации (от лат. natio – народ), которое за рубежом, как правило, является синонимом гражданства, принадлежности к определенному государству, а не народу.