Полномочия органов местного самоуправления в области строительства и организации транспортного облуживания населения

Федеральный закон № 131-ФЗ закрепил в качестве вопросов местного значения довольно широкий перечень предметов ведения в области строительства. К вопросам местного значения поселений и городских округов отнесено утверждение генеральных планов муниципальных образований, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на их территории, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования муниципальных образований. Предметами ведения муниципальных районов являются утверждение схем территориального планирования муниципальных районов, а также подготовленных на их основе документации по планировке территории.

Кроме этого, к предметам ведения муниципальных районов и городских округов также отнесено ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности на их территориях, а также отдельные полномочия в сфере наружной рекламы.

Генеральные планы поселений и городских округов , как и другие вопросы градостроительства, т.е. деятельности по развитию территорий, регулируются Градостроительным кодексом Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ. В соответствии со ст. 23 Кодекса подготовка генеральных планов осуществляется применительно ко всем территориям поселений и городских округов, в том числе может осуществляться применительно к отдельным населенным пунктам, входящим в их состав. Генеральные планы:

а) включают в себя карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения – объектов электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения; автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов, входящих в состав поселения, в границах городского округа; иных объектов, размещение которых необходимо для осуществления полномочий органов местного самоуправления;

б) содержат положения о территориальном планировании – цели и задачи территориального планирования; перечень мероприятий по территориальному планированию и указание на последовательность их выполнения, а также соответствующие карты (схемы), на которых отображаются границы: поселения или городского округа; населенных пунктов, входящих в их состав; земель сельскохозяйственного и иного, в том числе специального, назначения; границы земель лесного, водного фондов, земель особо охраняемых природных территорий федерального и регионального значения; существующие и планируемые границы земель промышленности, энергетики, транспорта, связи и иные границы, перечень которых установлен ч. 6 ст. 23 Градостроительного кодекса РФ.

Генеральные планы поселений и городских округов, внесение изменений в такие планы утверждаются соответствующими представительными органами муниципальных образований. Решение о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в него изменений принимаются главой местной администрации муниципального образования. Проект генерального плана до его утверждения подлежит обязательному согласованию в порядке, установленном ст. 25 Градостроительного кодекса РФ, а также опубликованию (обнародованию) не менее чем за три месяца до его утверждения, в том числе на официальном сайте муниципального образования, и обязательному рассмотрению на публичных слушаниях.

Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) иным правовым актом представительного органа муниципального образования в соответствии с требованиями, установленными ст. 28 Градостроительного кодекса РФ. При проведении публичных слушаний в целях обеспечения всем заинтересованным лицам равных возможностей для участия в публичных слушаниях территория населенного пункта может быть разделена на части. Ст. 28 также предусматривает, что в целях доведения до населения информации о содержании проекта генерального плана уполномоченный на проведение публичного слушания орган местного самоуправления в обязательном порядке организует выставки, экспозиции демонстрационных материалов проекта генерального плана, выступления представителей органов местного самоуправления, разработчиков проекта генерального плана на собраниях жителей, в средствах массовой информации. Участники публичных слушаний вправе представить в уполномоченный на проведение публичных слушаний орган местного самоуправления свои предложения и замечания, которые включаются в протокол публичных слушаний.

Заключение о результатах публичных слушаний подлежит опубликованию (обнародованию). Срок проведения публичных слушаний с момента оповещения жителей муниципального образования о времени и месте их проведения до дня опубликования заключения о результатах публичных слушаний определяется уставом муниципального образования или иным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может быть менее одного месяца и более трех месяцев.

Глава муниципального образования с учетом заключения о результатах публичных слушаний принимает решение о согласии с проектом генерального плана и направлении его в представительный орган муниципального образования либо об отклонении проекта генерального плана и направлении его на доработку. Данное решение главы местной администрации вместе с обязательным приложением протоколов публичных слушаний по проекту генерального плана, заключения о результатах таких публичных слушаний направляются в представительный орган муниципального образования, который принимает окончательное решение об утверждении генерального плана или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его соответственно главе местной администрации на доработку. Утвержденный генеральный план подлежит официальному опубликованию (обнародованию), а также в течение трех дней со дня его утверждения направляется в высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, в границах которого находится соответствующее муниципальное образование, и главе муниципального района, в границах которого находится поселение (в случае утверждения генерального плана поселения).

Генеральные планы поселений и городских округов являются документами территориального планирования муниципальных образований, в состав которых входят также схемы территориального планирования муниципальных районов. Такие схемы включают в себя карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения в границах муниципальных районов, необходимых для осуществления полномочий их органов местного самоуправления, а также в соответствии со ст. 19 Градостроительного кодекса РФ содержит положения о территориальном планировании и соответствующие карты (схемы).

Схемы территориального планирования муниципальных районов, а также изменения в них утверждаются представительным органом муниципального района. Проект такой схемы до его утверждения подлежит обязательному согласованию в порядке, установленном Правительством РФ, а также обязательному опубликованию (обнародованию) не менее чем за три месяца до его утверждения, в том числе может быть размещен на официальном сайте муниципального района. Правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения данного проекта, вправе оспорить схему территориального планирования муниципального района в судебном порядке.

Реализация схемы территориального планирования муниципального района в соответствии с требованиями, установленными ст. 22 Градостроительного кодекса РФ, осуществляется на основании плана реализации схемы территориального планирования муниципального района, который утверждается главой местной администрации муниципального района в течение трех месяцев со дня утверждения такой схемы.

Следует отметить, что Постановлением Правительства РФ от 23 марта 2008 г. № 198 «О порядке подготовки и согласования проекта схемы территориального планирования Российской Федерации» установлена обязанность органов государственной власти субъектов РФ после подготовки соответствующих схем регионального уровня передавать цифровую основу таких схем органам местного самоуправления (по их запросам) – в отношении территорий соответствующих муниципальных образований на безвозмездной основе.

Территориальное планирование осуществляется в соответствии с определенными правилами землепользования и застройки, а также местными нормативами градостроительного проектирования, утверждение которых находится в ведении органов местного самоуправления поселений и городских округов. Правила землепользования и застройки – это документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, а в городах федерального значения – нормативными правовыми актами органов государственной власти данных субъектов, и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. В соответствии с данным документом регулируется землепользование на территории муниципального образования.

Градостроительный кодекс РФ достаточно подробно регулирует в ст. 31 порядок подготовки проекта правил землепользования и застройки, в ст. 33 – порядок его утверждения, а в ст. 33 – внесения изменений в утвержденный документ. Решение о подготовке проекта правил землепользования и застройки принимается главой местной администрации с установлением этапов градостроительного зонирования, порядка и сроков проведения работ по подготовке правил землепользования и застройки, иных положений. Одновременно с принятием решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки им утверждаются состав и порядок деятельности комиссии по подготовке проекта данного документа. Глава местной администрации не позднее чем по истечении десяти дней с даты принятия решения о его подготовке обеспечивает опубликование сообщения о принятии такого решения. Оно может быть размещено на официальном сайте муниципального образования, а также распространено по радио и телевидению.

Орган местного самоуправления осуществляет проверку проекта правил землепользования и застройки, представленного комиссией, на соответствие требованиям технических регламентов, генеральному плану муниципального образования, схемам территориального планирования муниципальных районов, схемам территориального планирования субъектов РФ, схемам территориального планирования Российской Федерации. Глава муниципального образования при получении от органа местного самоуправления проекта правил землепользования и застройки принимает решение о проведении публичных слушаний по такому проекту в срок не позднее чем через десять дней со дня его получения.

Публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки проводятся в порядке, который определяется уставом муниципального образования и (или) иным нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования, а также Градостроительным кодексом РФ. Продолжительность публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки составляет не менее двух и не более четырех месяцев со дня опубликования такого проекта. После завершения публичных слушаний по данному проекту комиссия с учетом их результатов обеспечивает внесение изменений в проект правил землепользования и застройки и представляет указанный проект главе местной администрации. Обязательными приложениями к данному проекту являются протоколы публичных слушаний и заключение о их результатах.

Глава местной администрации в течение десяти дней после представления ему проекта правил землепользования и застройки должен принять решение о направлении указанного проекта в представительный орган муниципального образования или об отклонении данного документы и его направлении на доработку с указанием даты его повторного представления. Представительный орган муниципального образования по результатам рассмотрения представленного проекта и обязательных приложений к нему может утвердить правила землепользования и застройки или направить его главе местной администрации на доработку в соответствии с результатами публичных слушаний по указанному проекту. Правила землепользования и застройки подлежат опубликованию (обнародованию).

На сегодняшний день правила землепользования и застройки приняты в основном в наиболее крупных городах. Такие Правила в соответствии со ст. 30 Градостроительного кодекса РФ включают в себя: 1) порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; 2) карту градостроительного зонирования, на которой установлены границы территориальных зон, границы зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия; 3) градостроительные регламенты – устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства.

В результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон. Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Это: а) основные виды разрешенного использования; б) условно разрешенные виды использования; в) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.

Правовой режим, установленный для каждой территориальной зоны градостроительным регламентом, применяется в равной мере ко всем расположенным в ней земельным участкам и иным объектам недвижимости. Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки исключительно в соответствии с разрешенным использованием, предусмотренным градостроительным регламентом для данной территориальной зоны . Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства их правообладателями выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования.

Местные нормативы градостроительного проектирования , утверждаемые органами местного самоуправления поселений и городских округов, содержат минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека (в том числе объектами социального и коммунально-бытового назначения, доступности таких объектов для населения (включая инвалидов), объектами инженерной инфраструктуры, благоустройства территории). Их утверждение осуществляется с учетом особенностей населенных пунктов в границах муниципальных образований, межселенных территорий. Состав, порядок подготовки и утверждения местных нормативов градостроительного проектирования устанавливаются муниципальными правовыми актами. Не допускается утверждение местных нормативов градостроительного проектирования, содержащих минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека ниже, чем расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека, содержащиеся в региональных нормативах градостроительного проектирования.

Выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства – это направление деятельности органов местного самоуправления поселений и городских округов регулируется в соответствии с требованиями, установленными Градостроительным кодексом РФ. Ст. 51 Кодекса достаточно подробно регулирует порядок выдачи разрешений на строительство. Разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным Кодексом.

Ст. 55 устанавливает порядок в ыдачи разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, которое представляет собой документ, который удостоверяет выполнение строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство, соответствие построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства градостроительному плану земельного участка и проектной документации.

Ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности – это такое направление деятельности органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, которое предусматривает подготовку организованного в соответствии с требованиями Градостроительного Кодекса РФ систематизированного свода документированных сведений о развитии территорий, об их застройке, о земельных участках, об объектах капитального строительства и иных необходимых для осуществления градостроительной деятельности сведений. Более подробно содержание такой информационной системы регулирует Постановление Правительства РФ от 9 июня 2006 г. № 363 «Об информационном обеспечении градостроительной деятельности». Оно определяет структуру, порядок формирования и ведения информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, а также порядок предоставления сведений, содержащихся в информационной системе, по запросам органов государственной власти, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц.

В особом порядке регулируются полномочия органов местного самоуправления поселений и городских округов в сфере организации жилищного строительства – строительства муниципального жилищного фонда и создания условий для жилищного строительства. Современное состояние жилищной сферы требует, чтобы органы местного самоуправления направляли свои усилия на создание максимально благоприятных условий для осуществления гражданами права на жилище.

В соответствии с Жилищным кодексом Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ органы местного самоуправления в пределах своих полномочий содействуют развитию рынка недвижимости в жилищной сфере в целях создания необходимых условий для удовлетворения потребностей граждан в жилище; используют бюджетные средства и иные не запрещенные законом источники денежных средств для улучшения жилищных условий граждан, в том числе путем предоставления в установленном порядке субсидий для приобретения или строительства жилых помещений; стимулируют жилищное строительство; обеспечивают контроль за соблюдением установленных законодательством требований при осуществлении жилищного строительства; осуществляют иные полномочия (ст. 2).

С этих же целях был принят Федеральный закон от 24 июля 2008 г. № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства». Он призван оказать содействие развитию жилищного строительства и формированию рынка доступного жилья, в том числе созданию и деятельности Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства. Целями его деятельности являются содействие развитию жилищного строительства и объектов инженерной инфраструктуры, объектов социальной и транспортной инфраструктуры, производства строительных материалов, изделий, конструкций для жилищного строительства и содействие созданию промышленных парков, технопарков, бизнес-инкубаторов в целях формирования благоприятной среды жизнедеятельности человека и общества, в том числе безопасных и благоприятных условий проживания для всех категорий граждан. Среди важнейших задач данного Фонда – оказание содействия органам местного самоуправления в реализации программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований, программ комплексного развития систем их коммунальной инфраструктуры.

Наряду с обязательными полномочиями органы местного самоуправления поселений и городских округов имеют право осуществлять полномочия и на добровольной (факультативной) основе – это право на финансирование и софинансирование капитального ремонта жилых домов, находившихся в муниципальной собственности до 1 марта 2005 года.

Тесно связаны со строительством также полномочия органов местного самоуправления в таких двух взаимосвязанных сферах, как дорожная деятельность и организация транспортного обслуживания населения. Такие полномочия закреплены за органами местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов в сфере дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения на соответствующих территориях, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с российским законодательством. Кроме этого, они обязаны создавать условия для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения в границах муниципального образования.

Более подробно данные полномочия конкретизируются Федеральным законом от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Ст. 13 данного закона к полномочиям органов местного самоуправления в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности относит:

• осуществление контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения;
• разработка основных направлений инвестиционной политики в области развития автомобильных дорог местного значения;
• принятие решений об использовании на платной основе автомобильных дорог общего пользования местного значения и о прекращении такого использования;
• определение методики расчета и максимального размера платы за проезд транспортных средств по платным автомобильным дорогам общего пользования местного значения;
• утверждение перечня автомобильных дорог общего пользования местного значения, перечня автомобильных дорог необщего пользования местного значения;
• осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения;
• определение размера вреда, причиняемого транспортными средствами, осуществляющими перевозки тяжеловесных грузов, при движении по автомобильным дорогам общего пользования местного значения;
• установление стоимости и перечня услуг по присоединению объектов дорожного сервиса к автомобильным дорогам общего пользования местного значения;
• использование автомобильных дорог при организации и проведении мероприятий по гражданской обороне, мобилизационной подготовке в соответствии с законодательством, ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций на автомобильных дорогах в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;
• информационное обеспечение пользователей автомобильными дорогами общего пользования местного значения;
• утверждение нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт, содержание автомобильных дорог местного значения и правил расчета размера ассигнований местного бюджета на указанные цели и осуществление иных полномочий, установленных законодательством.

Организация транспортного обслуживания населения муниципального образования может включать создание муниципального унитарного предприятия или учреждения – организатора транспортного обслуживания, выявление транспортных потребностей населения, формирование маршрутной сети, организацию введения в эксплуатацию объектов инфраструктуры, необходимых для осуществления перевозок, формирование и размещение муниципальных заказов на перевозку и др.