Межмуниципальное сотрудничество

Федеральный закон № 131-ФЗ достаточно подробно регулирует основные механизмы межмуниципального сотрудничества, которое может быть использовано не только для совместного решения вопросов, представляющих общий интерес, но и оптимизировать расходы местного бюджета, более эффективно использовать подчас не столь значительные материальные и кадровые ресурсы. По данным Росстата, на начало 2008 года 21299 (88,2%) муниципальных образований участвуют в объединениях муниципальных образований и межмуниципальных некоммерческих организациях, и 378 (1,6 %) – в межмуниципальных коммерческих организациях.

Согласно ст. 66 Федерального закона № 131-ФЗ в каждом регионе образуется совет муниципальных образований субъекта РФ. Решение о его создании принимается на съезде совета муниципальных образований субъекта РФ, который как высший руководящий орган вправе решать также следующие вопросы:

1) утверждение устава совета муниципальных образований субъекта РФ;

2) определение размера и порядка уплаты членских взносов на осуществление деятельности совета муниципальных образований субъекта РФ и содержание органов управления совета муниципальных образований;

3) избрание органов управления совета муниципальных образований субъекта РФ и осуществление иных полномочий, определенных уставом совета муниципальных образований субъекта РФ.

Совет муниципальных образований не вправе вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления и ограничивать ее. Он призван осуществлять межмуниципальное сотрудничество на территории субъекта РФ, представлять и защищать интересы муниципальных образований в органах государственной власти субъекта РФ, участвовать в законопроектной работе на региональном уровне, организовывать совместную хозяйственную деятельность, обмениваться опытом и информацией, участвовать в реализации региональных программ и др.

Организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов РФ осуществляется в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». Совет муниципальных образований субъекта РФ создается как некоммерческая организация – организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками.

Организационно-правовая форма, в которой создается такой совет, это – ассоциация. Ее члены в соответствии с гражданским законодательством сохраняют свою самостоятельность и права юридического лица. Ассоциация не отвечает по обязательствам своих членов, но члены ассоциации несут субсидиарную ответственность по обязательствам этой ассоциации в размере и в порядке, предусмотренных ее учредительными документами. Члены ассоциации вправе безвозмездно пользоваться ее услугами, а также по своему усмотрению выйти из нее по окончании финансового года. В этом случае член ассоциации несет субсидиарную ответственность по ее обязательствам пропорционально своему взносу в течение двух лет с момента выхода.

Член ассоциации может быть исключен из нее по решению остающихся членов в случаях и в порядке, которые установлены учредительными документами. С согласия членов ассоциации в нее может войти новый член. Советы муниципальных образований не могут самостоятельно расширять свою компетенцию, им не могут быть переданы полномочия органов местного самоуправления.

Согласно ст. 67 Федерального закона № 131-ФЗ на общероссийском уровне советы муниципальных образований субъектов РФ могут образовать единое общероссийское объединение муниципальных образований. Данное объединение правомочно, если в него войдут советы муниципальных образований не менее двух третей субъектов РФ. Таким объединением в настоящее время является Общероссийский Конгресс муниципальных образований Российской Федерации.

Единое общероссийское объединение муниципальных образований было учреждено 7 июля 2006 года в целях организации взаимодействия муниципальных образований, советов муниципальных образований субъектов РФ, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований России, в том числе в целях представления указанных интересов в федеральных органах государственной власти и организации сотрудничества муниципальных образований РФ с международными организациями и иностранными юридическими лицами. Конгресс объединяет около 92% всех муниципальных образований России.

Среди основных направлений его деятельности: мониторинг федерального законодательства с точки зрения отслеживания интересов местного самоуправления; участие в федеральном законотворческом и законодательном процессах; организация взаимодействия с федеральными органами государственной власти по вопросам представления интересов местного самоуправления; консультативно-методическое и организационное содействие деятельности советов муниципальных образований субъектов РФ, обеспечение их взаимодействия с органами государственной власти субъектов РФ; содействие созданию системы подготовки кадров для органов местного самоуправления и др. Конгресс выступил инициатором создания Общероссийского совета муниципальной службы, объединяющего представителей федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, советов муниципальных образований субъектов РФ и учебных заведений, осуществляющих подготовку муниципальных служащих.

Общероссийский Конгресс муниципальных образований РФ не вправе вмешиваться, ограничивать и контролировать деятельность муниципальных образований и их объединений.

Одним из направлений деятельности Конгресса муниципальных образований является представление предложений по составу кандидатов в представители Российской Федерации в Палате местных властей Конгресса местных и региональных властей Европы (КМРВЕ) – консультативный орган Совета Европы, созданный в 1994 г. Его основные цели состоят в обеспечении сотрудничества между местными и региональными органами власти стран – членов Совета Европы, а также оказание им помощи и поддержки.

Россия принимает участие в сессиях КМРВЕ с 1996 года, со времени ее вступления в Совет Европы. На Конгрессе Россию представляет 36 человек: 9 представителей – в палате местных властей и 9 – в палате регионов, а также по 9 заместителей в каждой из палат. Порядок определения кандидатов в представители Российской Федерации в Палате местных властей устанавливается Указом Президента РФ, а численный состав на два года закрепляется его соответствующим распоряжением.

Российское законодательство допускает создание также иных объединений муниципальных образований. Это могут быть межрегиональные ассоциации муниципальных образований и специализированные союзы. Этим обеспечивается принцип многообразия организационных форм местного самоуправления и сохраняется возможность реализации самых разнообразных интересов муниципальных образований. В настоящее время, например, действуют:

Союз российских городов (СРГ) – общероссийская организация, созданная еще в 1991 году для представления на федеральном уровне интересов городских муниципальных образований. Основными целями данной организации являются содействие становлению и развитию местного самоуправления в городских муниципальных образованиях РФ, а также создание условий для эффективной реализации норм законодательства о местном самоуправлении, эффективного осуществления полномочий местного самоуправления, координации деятельности городских муниципальных образований по различным направлениям деятельности, представительства и защиты прав и интересов городских муниципальных образований, обеспечения взаимодействия с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.

Для реализации данных целей СРГ прежде всего организует взаимодействие городских муниципальных образований по вопросам, затрагивающим интересы местного самоуправления, и способствует реализации в муниципальных образованиях – членах СРГ проектов, обеспечивающих эффективное исполнение органами местного самоуправления своих полномочий. Кроме того, создаются необходимые условия для эффективной работы представителей муниципальных образований – членов СРГ в Москве;

межрегиональные ассоциации – Ассоциация Сибирских и Дальневосточных городов, Ассоциация городов Юга России, Ассоциация городов Урала и др.;

региональные объединения – ассоциации (союзы) муниципальных образований отдельных субъектов Российской Федерации;

специализированныеассоциации – Ассоциация городов – наукоградов России, Ассоциация закрытых административно-территориальных образований и др.

Согласно Федеральному закону № 131-ФЗ (ст. 68), представительные органы муниципальных образований могут также для совместного решения вопросов местного значения учреждать межмуниципальные хозяйственные общества в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью. Их организация и деятельность регулируется гражданским законодательством.

В соответствии с Федеральным законом от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» акционерным обществом признается коммерческая организация, уставный капитал которой разделен на определенное число акций, удостоверяющих обязательственные права участников общества (акционеров) по отношению к обществу. Общество, акции которого распределяются только среди его учредителей или иного, заранее определенного круга лиц, признается закрытым обществом. Число акционеров закрытого общества не должно превышать пятидесяти. Его акционеры пользуются преимущественным правом приобретения акций, продаваемых другими акционерами этого общества, по цене предложения третьему лицу пропорционально количеству акций, принадлежащих каждому из них, если уставом общества не предусмотрен иной порядок осуществления данного права.

Решение об учреждении общества принимается учредительным собранием. Такое решение должно содержать результаты голосования учредителей и принятые ими решения по вопросам учреждения общества, утверждения устава общества, избрания органов управления общества, ревизионной комиссии (ревизора) общества. Такие решения, как решение об учреждении общества, утверждении его устава и утверждении денежной оценки ценных бумаг, других вещей или имущественных прав либо иных прав, имеющих денежную оценку, вносимых учредителем в оплату акций общества, принимается учредителями единогласно.

Учредители общества заключают между собой письменный договор о его создании, определяющий порядок осуществления ими совместной деятельности по учреждению общества, размер уставного капитала общества, категории и типы акций, подлежащих размещению среди учредителей, размер и порядок их оплаты, права и обязанности учредителей по созданию общества. Договор о создании общества не является учредительным документом общества. Таковым является Устав общества.

Обществом с ограниченной ответственностью в соответствии с Федеральным законом от 8 февраля 1998 г. № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью» признается учрежденное одним или несколькими лицами хозяйственное общество, уставный капитал которого разделен на доли определенных учредительными документами размеров; участники общества не отвечают по его обязательствам и несут риск убытков, связанных с деятельностью общества, в пределах стоимости внесенных ими вкладов. Число участников общества не должно быть более пятидесяти.

Общество имеет в собственности обособленное имущество, учитываемое на его самостоятельном балансе, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Общество несет ответственность по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом, но не отвечает по обязательствам своих участников. Муниципальные образования не несут ответственности по обязательствам общества, равно как и общество не несет ответственности по обязательствам муниципальных образований.

Учредители общества заключают учредительный договор и утверждают устав общества. Учредительный договор и устав общества являются учредительными документами общества. В учредительном договоре учредители общества обязуются создать общество и определяют порядок совместной деятельности по его созданию, а также состав учредителей (участников) общества, размер уставного капитала общества и размер доли каждого из учредителей (участников) общества, размер и состав вкладов, порядок и сроки их внесения в уставный капитал общества при его учреждении, ответственность учредителей (участников) общества за нарушение обязанности по внесению вкладов, условия и порядок распределения между учредителями (участниками) общества прибыли, состав органов общества и порядок выхода участников общества из общества.

Наряду с хозяйственными обществами в соответствии со ст. 69 Федерального закона № 131-ФЗ представительные органы муниципальных образований могут принимать решения о создании некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов.

В соответствии с Федеральным закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» автономной некоммерческой организацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная на основе добровольных имущественных взносов в целях предоставления услуг в области образования, здравоохранения, культуры, науки, права, физической культуры и спорта и иных услуг.

Имущество, переданное автономной некоммерческой организации муниципальным образованием, является собственностью данной организации. Учредители не сохраняют прав на имущество, переданное ими в собственность этой организации. Учредители не отвечают по обязательствам созданной ими автономной некоммерческой организации, а она не отвечает по обязательствам своих учредителей.

Автономная некоммерческая организация вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, соответствующую целям, для достижения которых создана указанная организация. Надзор за деятельностью автономной некоммерческой организации осуществляют ее учредители в порядке, предусмотренном ее учредительными документами. Учредители автономной некоммерческой организации могут пользоваться ее услугами только на равных условиях с другими лицами.

Фондом признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная на основе добровольных имущественных взносов и преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели. Имущество, переданное фонду его учредителями (учредителем), является собственностью фонда. Учредители не отвечают по обязательствам созданного ими фонда, а фонд не отвечает по обязательствам своих учредителей.

Фонд использует имущество для целей, определенных уставом фонда. Он вправе заниматься предпринимательской деятельностью, соответствующей этим целям и необходимой для достижения общественно полезных целей, ради которых фонд создан. Для осуществления предпринимательской деятельности фонды вправе создавать хозяйственные общества или участвовать в них.

Фонд обязан ежегодно публиковать отчеты об использовании своего имущества.

Попечительский совет фонда является органом фонда и осуществляет надзор за деятельностью фонда, принятием другими органами фонда решений и обеспечением их исполнения, использованием средств фонда, соблюдением фондом законодательства. Попечительский совет фонда осуществляет свою деятельность на общественных началах. Порядок формирования и деятельности попечительского совета фонда определяется уставом фонда, утвержденным его учредителями.

Учредительным документом для фонда и автономной некоммерческой организации является Устав. В нем должны определяться:

• наименование некоммерческой организации, содержащее указание на характер ее деятельности и организационно-правовую форму,
• место нахождения некоммерческой организации,
• порядок управления деятельностью, предмет и цели деятельности,
• сведения о филиалах и представительствах,
• права и обязанности членов,
• условия и порядок приема в члены некоммерческой организации и выхода из нее (в случае, если некоммерческая организация имеет членство),
• источники формирования имущества некоммерческой организации,
• порядок внесения изменений в учредительные документы некоммерческой организации,
• порядок использования имущества в случае ликвидации некоммерческой организации и иные положения, предусмотренные законодательством.

Устав фонда также должен содержать наименование фонда, включающее слово «фонд», сведения о цели фонда; указания об органах фонда, в том числе о попечительском совете, и о порядке их формирования, о порядке назначения должностных лиц фонда и их освобождения, о месте нахождения фонда, о судьбе имущества фонда в случае его ликвидации.

Документы, необходимые для государственной регистрации некоммерческой организации, представляются в уполномоченный орган или его территориальный орган не позднее чем через три месяца со дня принятия решения о создании такой организации.

Библиография (раздел 3)

• Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» (с изменениями от 30 июня 2003 г., 7 марта 2005 г.).
• Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении».
• Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-I «О средствах массовой информации» (с изменениями от 13 января, 6 июня, 19 июля, 27 декабря 1995 г., 2 марта 1998 г., 20 июня, 5 августа 2000 г., 4 августа 2001 г., 21 марта, 25 июля 2002 г., 4 июля, 8 декабря 2003 г., 29 июня, 22 августа, 2 ноября 2004 г., 21 июля 2005 г., 27 июля, 16 октября 2006 г., 24 июля 2007 г.).
• Закон РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-I «О безопасности» (с изменениями от 25 декабря 1992 г., 24 декабря 1993 г., 25 июля 2002 г., 7 марта 2005 г., 25 июля 2006 г., 2 марта 2007 г., 26 июня 2008 г.).
• Закон РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» (с изменениями от 28 ноября 1996 г., 31 июля 1998 г., 2 апреля, 31 декабря 1999 г., 30 декабря 2001 г., 24 декабря 2002 г., 23 декабря 2003 г., 22 августа 2004 г., 10 января 2006 г., 5 февраля, 26 июня, 18 октября, 1 декабря 2007 г.).
• Закон РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-I «О Государственной границе Российской Федерации» (с изменениями от 10 августа 1994 г., 29 ноября 1996 г., 19 июля 1997 г., 24, 31 июля 1998 г., 31 мая 1999 г., 5 августа, 7 ноября 2000 г., 24 марта, 30 декабря 2001 г., 24 декабря 2002 г., 30 июня 2003 г., 29 июня, 22 августа 2004 г., 7 марта 2005 г., 20 апреля, 15 июня, 30 декабря 2006 г., 26 июня, 4 декабря 2007 г., 14 июля 2008 г.).
• Закон РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне» (с изменениями от 6 октября 1997 г., 30 июня, 11 ноября 2003 г., 29 июня, 22 августа 2004 г., 1 декабря 2007 г.).
• Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» (с изменениями от 13 июня 1996 г., 24 мая 1999 г., 7 августа 2001 г., 21 марта, 31 октября 2002 г., 27 февраля 2003 г., 24 февраля, 6 апреля, 2, 29 декабря 2004 г., 27, 31 декабря 2005 г., 5 января, 27 июля, 18 декабря 2006 г., 5 февраля, 24 июля, 1 декабря 2007 г., 29 апреля 2008 г.).
• Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (с изменениями от 26 ноября 1998 г., 8 июля 1999 г., 21 марта, 28 декабря 2002 г., 23 декабря 2003 г., 10 января, 2 февраля, 3 ноября, 30 декабря 2006 г., 2 марта, 17 мая, 26 июня, 29 ноября, 1 декабря 2007 г., 13 мая, 22, 23 июля 2008 г.).
• Федеральный закон от 8 февраля 1998 г. № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью» (с изменениями от 11 июля, 31 декабря 1998 г., 21 марта 2002 г., 29 декабря 2004 г., 27 июля, 18 декабря 2006 г., 29 апреля 2008 г.).
• Федеральный закон от 7 апреля 1999 г. № 70-ФЗ «О статусе наукограда Российской Федерации» (с изменениями от 22 августа 2004 г., 18 октября 2007 г.).
• Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» (с изменениями от 26 декабря 2005 г., 29 декабря 2006 г., 18 октября 2007 г., 23 июля 2008 г.).
• Федеральный закон от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» (с изменениями от 3 июня, 18 декабря 2006 г., 30 октября 2007 г., 23 июля 2008 г.).
• Федеральный закон от 5 декабря 2005 г. № 154-ФЗ «О государственной службе российского казачества».
• Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации».
• Указ Президента РФ от 30 ноября 1995 г. № 1203 «Об утверждении перечня сведений, отнесенных к государственной тайне» (в редакции от 28 июля 2008 г.).
• Постановление Правительства РФ от 22 августа 1998 г. № 1003 «Об утверждении Положения о порядке допуска лиц, имеющих двойное гражданство, лиц без гражданства, а также лиц из числа иностранных граждан, эмигрантов и реэмигрантов к государственной тайне» (в редакции от 27 мая 2008 г.).
• Постановление Правительства РФ от 28 января 2002 г. № 65 «Об утверждении Федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002-2010 годы)» (с изменениями от 26 июля 2004 г., 15 августа 2006 г.).
• Постановление Правительства РФ от 1 июня 2005 г. № 350 «О ведении государственного реестра муниципальных образований РФ».
• Постановление Правительства РФ от 23 июля 2007 г. № 464 «Об утверждении Правил финансирования инвестиционных программ организаций коммунального комплекса – производителей товаров и услуг в сфере электро- и (или) теплоснабжения».
• Постановление Правительства РФ от 25 декабря 2007 г. № 931 «О некоторых мерах по обеспечению информационного взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления при оказании государственных услуг гражданам и организациям».
• Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах, одобренная распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р.
• Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года, одобренная распоряжением Правительства РФ от 6 мая 2008 г. № 632-р.
• Закон города Москвы от 6 ноября 2002 г. № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» (с изменениями от 12 марта 2003 г., 14 мая 2003 г., 31 мая 2006 г., от 26 декабря 2007 г.).
• Закон Санкт-Петербурга от 7 июня 2005 года № 237-30 «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» (с изменениями на 2 июня 2008 года).
• Акмалова А.А. Местное самоуправление в наукоградах //Практика муниципального управления. – 2008. – № 1.
• Букалерова Л. А. Уголовно-правовая охрана официального информационного оборота. Монография. – М.: Издательство «Юрилитинформ», 2006.
• Галайда В.А. Сетевая экономика в условиях глобализации. – М., ЗАО «Издательство «Экономика», 2005.
• Гапоненко А.Л., Панкрухин А.П. Стратегическое управление. Учебник. – М.: Омега-Л, 2004.
• Информационная политика /Под ред. проф. В.Д. Попова. – М.: РАГС, 2003.
• Камышанский В.П. Резервирование земель поселений для муниципальных нужд при осуществлении градостроительной деятельности //Жилищное право. – 2006. – № 9.
• Коновченко С.В., Киселев А.Г. Информационная политика в России. – М.: РАГС, 2004.
• Лапин В.А Реформа местного самоуправления и административно-территориальное устройство России. – М.: Дело, 2005.
• Попов В.Д. Тайны информационной политики. – М.: Издательство РАГС, 2005.
• Риск-менеджмент. Учебник /Под ред. И. Юргенса. – М.: Дашков и К°, 2003.
• Правовое регулирование местного самоуправления в России, субъекте Российской Федерации: Пособие к электронному учебно-методическому комплексу «Стратегия развития муниципальных образований». Часть I /Под общ. ред. В.В. Бакушева. – М.: Изд-во РАГС, 2007.
• Управление развитием территории муниципального образования: Пособие к электронному учебно-методическому комплексу «Стратегия развития муниципальных образований». Часть II /Под общ. ред. В.В. Бакушева. – М.: Изд-во РАГС, 2007.
• Социальное развитие муниципальных образований: Пособие к электронному учебно-методическому комплексу «Стратегия развития муниципальных образований». Часть V /Под общ. ред. Н.А. Волгина, В.В. Бакушева. – М.: Изд-во РАГС, 2007.

Заключение

Вступление 1 января 2009 года Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в юридическую силу в полном объеме – это только один из этапов развития законодательства о местном самоуправлении. Очевидно, что развитие общества и государства потребуют дальнейшего совершенствования правового регулирования местного самоуправления.

Вместе с тем, судьба местного самоуправления, будет решаться, в конечном итоге, не принятием очередных, даже очень важных законов. Самые активные действия руководителей государства и отдельных регионов не смогут заменить заинтересованного участия населения в жизни своего муниципального образования, целенаправленной и последовательной работы их органов и должностных лиц по реализации принимаемых решений в области местного самоуправления.

Безусловно, не всегда принимаемые решения в полной мере отвечают ожиданиям общества. Более того, наверное, это и невозможно. В свое время канцлер Германской империи Отто фон Бисмарк заметил: «С плохими законами и хорошими чиновниками управление еще возможно, но с плохими чиновниками не помогут никакие законы». Хотя эти слова были произнесены еще в XIX веке, они звучат весьма актуально для многих стран, ибо успех любого дела прежде всего определяют люди. В том числе и те, для кого было подготовлено данное издание.

Об этом говорит и изданный Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 года № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов». Предложенный в нем перечень критериев для оценки деятельности практиков местного самоуправления еще раз напоминает, что именно интересы человека, его права и свободы определяют и будут определять содержание деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц, качество муниципального управления.

Авторский коллектив надеется, что их труд сможет стать частью этой сложной и большой деятельности.