Органи та представники, через яких діють держава, Автономна Республіка Крим, територіальні громади у цивільних відносинах

ТЕМА: УЧАСТЬ ДЕРЖАВИ, АВТОНОМНОЇ РЕСПУБЛІКИ КРИМ, ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ГРОМАД У ЦИВІЛЬНИХ ВІДНОСИНАХ

Правові форми участі держави, Автономної Республіки Крим, територіальних громад у цивільних відносинах

Органи та представники, через яких діють держава, Автономна Республіка Крим, територіальні громади у цивільних відносинах

Держава Україна як політико-територіальна організація суспільства є особливим учасником цивільних відносин (ст. 2 ЦК). Наявність суверенітету, тобто верховенства влади у внутрішній сфері та незалежності у зовнішній, дозволяє державі за допомогою об'єктивного права самостійно визначати засади своєї участі у цивільних відносинах та власну правосуб'єктність.

Регулювання державою цивільних відносин — це не участь держави у таких відносинах, а реалізація її владних функцій. Разом з тим у сфері цивільного права державна влада принципово утримується від безпосереднього, примусового і владного регулювання відносин, значною мірою надаючи таке регулювання самим суб'єктам права — самостійним соціальним одиницям, що є носіями власної волі та ініціативи.

Держава діє у цивільних відносинах шляхом набуття і здійснення цивільних прав та обов'язків. При цьому, вступаючи у цивільні відносини, держава і в цих випадках не втрачає своєї якості суверена. Держава набуває і здійснює цивільні права та обов'язки через органи державної влади.

Ст. 167 ЦК визначає правові форми участі України у цивільних відносинах і не визначає форм участі у таких відносинах іноземних держав, хоча останні визнаються суб'єктами цивільного права України.

Правовими формами набуття і здійснення державою цивільних прав та обов'язків є ПВ, що становлять предмет регулювання цивільного права, а саме: особисті немайнові та майнові відносини (ст. 1 ЦК).

В особистих немайнових цивільних відносинах держава, як правило, виступає як зобов'язана сторона і повинна сприяти фізичним та юридичним особам у реалізації їх особистих немайнових прав. Зокрема, відповідно до ч. 1 ст. 273 ЦК органи державної влади у межах своїх повноважень забезпечують здійснення фізичною особою особистих немайнових прав. Держава також може виступати учасником цивільних відносин щодо об'єктів інтелектуальної власності, зокрема, у разі переходу до держави прав інтелектуальної власності (н-д, за договором замовлення на створення об'єкта авторського права, що фінансується за кошти державного бюджету). У всіх випадках держава повинна утримуватися від порушень права інтелектуальної власності фізичних та юридичних осіб, що свідчить про перебування держави в абсолютних цивільних відносинах з носіями прав інтелектуальної власності.

Держава є учасником майнових цивільних відносин, зокрема, відносин власності, інших речових, а також зобов'язальних відносин. Згідно зі ст. 318 ЦК держава визнається суб'єктом права власності, у тому числі спільної. У державній власності перебуває майно, у тому числі грошові кошти, яке належить державі Україна (ст. 326 ЦК). Об'єкти права власності України становлять майнову основу реалізації державою своїх функцій.

Згідно зі ст. 13 КУ усі суб'єкти права власності рівні перед законом. КСУ у рішенні від 10 червня 2003 р. № 11-рп/2003 у справі про мораторій на примусову реалізацію майна відзначив, що правовий статус суб'єктів права різних форм власності ґрунтується на єдиних конституційних принципах з певними особливостями. Відповідно до ст. 178 ЦК і ч. 5 ст. 141 ГК у законах можуть встановлюватися види об'єктів цивільних прав, перебування яких у цивільному обороті не допускається або які можуть належати лише певним учасникам обороту, зокрема лише державі. Так, згідно зі ст. 4 ЗУ «Про державний матеріальний резерв» запаси державного резерву незалежно від його місцезнаходження, а також підприємства, установи і організації та інші об'єкти, що входять до системи державного резерву, і земельні ділянки, на яких вони розміщені, є державною власністю і не підлягають приватизації та іншим видам відчуження. На підставі ст. 9 ЗУ «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» ядерні матеріали є виключно державною власністю.

Виникнення прав власності у держави у ряді випадків відбувається на особливих підставах, не притаманних виникненню цих прав у інших учасників цивільних відносин. Відповідно до ст. 353 ЦК на підставах та в порядку, встановлених законом, майно може бути примусово відчужене у власника за умови попереднього і повного відшкодування його вартості (реквізиція). Реквізоване майно переходить у власність держави або знищується. У власність держави переходить також конфісковане майно (ст. 354 ЦК). Конфіскація як санкція за адміністративні правопорушення передбачена КпАП, а за злочини — КК України. Відповідно до статей 343, 352 ЦК держава набуває право власності на пам'ятку історії та культури у разі виявлення її як скарбу, а також у разі викупу з метою забезпечення її збереження. Особливими підставами набуття державою прав власності є примусовий викуп тих чи інших об'єктів у передбачених законом випадках з мотивів суспільної необхідності. Об'єктом права державної власності стає також майно, створене на виконання умов концесійного договору з уповноваженим державним органом (ст. 20 ЗУ «Про концесії»).

Законодавство України встановлює також ряд особливостей реалізації та припинення прав власності держави. Це стосується, зокрема, заборони безоплатної передачі майна, закріпленого за державними підприємствами (ч. 5 ст. 141 ГК і п. 5 Декрету КМУ «Про управління майном, що є у загальнодержавній власності»), запровадження конкурентних засад відчуження основних засобів, що належать державі (ст. 75 ГК), а також введеного мораторію на примусову реалізацію майна державних підприємств та господарських товариств, у статутних капіталах яких частка держави становить не менше 25 відсотків (ЗУ «Про введення мораторію на примусову реалізацію майна»). Особливими способами припинення права власності держави можна розглядати безоплатну передачу майна держави у комунальну власність (ЗУ «Про передачу об'єктів права державної та комунальної власності»), а також приватизацію державного майна, що відбувається відповідно до ЗУ «Про приватизацію державного майна»; «Про приватизацію державного житлового фонду»; «Про приватизацію невеликих державних підприємств (малу приватизацію)» тощо.

Держава може вступати у договірні і в недоговірні зобов'язальні правовідносини. Відповідно до ЗУ «Про поставки продукції для державних потреб» держава виступає стороною державного контракту — договору, укладеного державним замовником від імені держави з виконавцем державного замовлення. Відповідно до ст. 183 ГК держава в особі КМУ виступає гарантом за зобов'язаннями державних замовників. Схожі правові конструкції участі держави у договірних цивільних відносинах передбачені Законом України «Про державне оборонне замовлення». Згідно зі ст. 272 ГК України державна закупка сільськогосподарської продукції здійснюється за договорами контрактації, які укладаються на основі державних замовлень на поставку державі сільськогосподарської продукції. Саме державу слід розглядати стороною концесійного договору, що укладається відповідно до ЗУ «Про концесії» між концесіонером та уповноваженим державним органом. Умови участі держави у відносинах щодо оренди державного майна визначені ЗУ «Про оренду державного та комунального майна». Україна бере участь у зовнішньоекономічній діяльності згідно зі ст. 3 ЗУ «Про зовнішньоекономічну діяльність».

Зобов'язання держави виникають також по емітованих нею цінних паперах: облігаціях внутрішніх та зовнішніх державних позик, казначейських зобов'язаннях тощо (ЗУ «Про цінні папери і фондову біржу»). Відповідно до ст. 21 ЗУ «Про столицю України — місто-герой Київ» з метою забезпечення виконання Києвом столичних функцій на інвестиції, що залучаються у розвиток інфраструктури міста, можуть надаватись державні гарантії.

Держава стає учасником недоговірних зобов'язальних відносин, що виникають внаслідок рятування особою здоров'я, життя та майна іншої фізичної особи (статті 1161, 1162 ЦК); заподіяння шкоди прийняттям закону про припинення права власності або незаконного нормативного акта; завдання шкоди внаслідок незаконних рішень, дій чи бездіяльності органу державної влади або його посадової особи, органу дізнання, досудового слідства, прокуратури або суду (ст. 56 КУ, статті 1173—1176 ЦК України). У випадках, встановлених ст. 1177 ЦК, держава відшкодовує майнову шкоду фізичній особі, яка потерпіла від злочину.

Держава також може стати учасником відносин з відшкодування ядерної шкоди відповідно до ЗУ «Про цивільну відповідальність за ядерну шкоду та її фінансове забезпечення». Держава несе повну субсидіарну відповідальність за зобов'язаннями казенних підприємств (ст. 77 ГК).

Держава може бути спадкоємцем за заповітом (ст. 1222 ЦК) або відказоодержувачем у спадкових відносинах.

Відповідно до ч. 1 ст. 167 ЦК держава діє у цивільних відносинах на рівних правах з іншими учасниками цих відносин. Однак що законом можуть бути встановлені особливі умови або порядок набуття, реалізації та припинення цивільних прав та обов'язків держави. Участь держави у цивільних відносинах на рівних правах з іншими учасниками цих відносин означає, що між державою й такими учасниками не виникають відносини влади і підпорядкування або залежності.

У цивільних відносинах держава не може впливати своїм владним імперативом на інших учасників відносин, самовільно відмовлятись від зобов'язань, що на неї покладені, і зобов'язана здійснювати свої цивільні права та обов'язки відповідно до вимог закону, договору і принципів цивільного права. З іншого боку, держава вільна від вказівок і вимог іншого учасника цих відносин, які виходять за межі їх змісту. Загальне юридичне становище держави з іншими учасниками цивільних відносин спеціально підкреслено у ст. 2 ЗУ «Про зовнішньоекономічну діяльність»: держава й інші суб'єкти зовнішньоекономічної діяльності при її здійсненні рівні перед законом; забороняються будь-які дії держави, крім передбачених законом, результатом яких є обмеження прав і дискримінація суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності. Стаття 13 КУ проголошує, що усі суб'єкти права власності рівні перед законом, а ст. 3 зазначає, що держава відповідає перед людиною за свою діяльність; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави.

Особливою формою участі держави у цивільних відносинах, з огляду на тісний зв'язок з адміністративно-правовими механізмами і публічно-правовим регулюванням, законодавець називає створення державою юридичних осіб.

Держава може створювати юридичні особи публічного права. Такими відповідно ст. 81 ЦК є юридичні особи, які створюються розпорядчим актом Президента України або органу державної влади.

КУ закріплює не тільки загальні повноваження і функції органів державної влади щодо створення юридичних осіб публічного права, основи правового режиму власності і підприємництва в Україні, організаційно-правові засади управління об'єктами державної власності, а й містить конкретні норми про це. Зокрема, відповідно до пунктів 15, 23 ст. 106 КУ Президент України утворює, реорганізовує та ліквідує міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, утворює суди. Порядок створення таких юридичних осіб публічного права, як державні унітарні та казенні підприємства, а також державні банки, визначений у главі 8 і ст. 337 ГК України. У ст. 76 ГК наведено перелік конкретних випадків створення казенних підприємств, а саме: а) коли законом дозволено здійснення господарської діяльності лише державним підприємствам; б) коли основним (понад п'ятдесят відсотків) споживачем продукції (робіт, послуг) виступає держава; в) коли за умовами господарювання неможлива вільна конкуренція товаровиробників чи споживачів; г) коли переважаючим (понад п'ятдесят відсотків) є виробництво суспільно необхідної продукції (робіт, послуг), яке за своїми умовами і характером потреб, що ним задовольняються, як правило, не може бути рентабельним.

ЗУ «Про освіту», «Про дошкільну освіту», «Про позашкільну освіту», «Про загальну середню освіту», «Про професійно-технічну освіту», «Про вищу освіту» визначені умови та порядок створення державних дошкільних, позашкільних, загальноосвітніх, професійно-технічних і вищих навчальних закладів, які так само є юридичними особами публічного права. Загальні умови створення закладів охорони здоров'я, у тому числі державних, передбачені ЗУ «Основи законодавства України про охорону здоров'я».

Держава має право самостійно або з іншими учасниками цивільних відносин створювати юридичні особи приватного права. Юридична особа приватного права створюється відповідно до ст. 87 ЦК. У такому порядку утворюються товариства та установи (н-д, створенням державою юридичних осіб приватного права можна назвати корпоратизацію державних підприємств відповідно до Указу Президента України «Про корпоратизацію підприємств». Згідно з Типовим статутом ВАТ, створеного шляхом корпоратизації державного підприємства, яке не підлягає приватизації, такі товариства у своєму установчому документі повинні вказувати, що засновником товариства є держава в особі органу, який прийняв рішення про корпоратизацію, а акціонером — держава в особі органу приватизації.

Загальні засади здійснення корпоративних прав держави викладені у ст. 168 ГК.

Держава бере участь у діяльності створених нею юридичних осіб приватного права на загальних підставах, зокрема, шляхом здійснення майнових внесків у статутні капітали таких осіб, а також участі в управлінні ними, включаючи прийняття рішення про їх припинення. Управління юридичними особами приватного права держава здійснює шляхом участі в діяльності органів управління таких юридичних осіб, що передбачено відповідними установчими документами. Слід зазначити, що створення державою юридичних осіб приватного права, які вимагають поєднання не лише капіталів, але й трудової діяльності їх засновників, вбачається неможливим, оскільки держава не може брати трудової участі у діяльності юридичних осіб.

Автономна Республіка Крим (АРК) є невід'ємною складовою частиною України, має особливий статус і розглядається як територіальна автономія у складі унітарної держави.

У цивільних відносинах АРК діє шляхом набуття і здійснення цивільних прав та обов'язків відповідно до встановленої законом цивільної правосуб'єктності. Вона набуває і здійснює цивільні права та обов'язки через органи влади АРК.

Набуття і здійснення АРК цивільних прав та обов'язків відбувається у правових формах її участі в особистих немайнових і майнових відносинах (ст. 1 ЦК).

В особистих немайнових відносинах АРК, як і іншим публічним утворенням, притаманно діяти на стороні зобов'язаного суб'єкта, який повинен не порушувати прав фізичних і юридичних осіб на особисті немайнові блага. Відповідно до ст. 9 К. АРК основним завданням органів влади АРК та їх посадових осіб є забезпечення реалізації прав і свобод людини і громадянина.

АРК вступає у майнові відносини, інші речові, а також зобов'язальні відносини. Право власності АРК гарантується державою. Постановою КМУ «Про розмежування державного майна України між загальнодержавною власністю та власністю Республіки Крим» від 14 квітня 1994 р. у власність АРК передано розташоване на її території державне майно.

До відання АРК. відноситься управління майном, яке належить АРК(ст. 138 КУ), зокрема, санаторно-курортними і туристичними комплексами АРК. АРК для реалізації спільних програм, проектів, а також делегованих повноважень може передавати територіальним громадам півострова в особі органів місцевого самоврядування фінанси та майно.

Відповідно до К. АРК відносини органів влади АРК з підприємствами, установами і організаціями будуються, зокрема, на договірній основі та здійснюються у межах і формах, передбачених законодавством України. АРК може випускати місцеві позики, укладати договори й угоди з питань, віднесених до відання АРК. У межах своїх повноважень АРК має право вступати у відносини в галузі економіки з підприємствами, установами, організаціями та об'єднаннями громадян, у тому числі з інших держав та їх регіонів, з міжнародними організаціями. АРК здійснює зовнішньоекономічну діяльність та веде господарську діяльність у межах виключної (морської) економічної зони.

АРК відшкодовує шкоду, завдану фізичній або юридичній особі прийняттям незаконного нормативно-правового акту, незаконними рішеннями, дією чи бездіяльністю органу влади АРК чи його посадовою особою при виконанні ними своїх повноважень (ст. 56 КУ, статті 1173—1175 ЦК України).

АРК може брати участь у спадкових відносинах (ст. 1222 ЦК).

В силу принципу юридичної рівності суб'єктів цивільного права АРК діє у цивільних відносинах на рівних правах з іншими учасниками цих відносин — фізичними і юридичними особами, територіальними громадами, державою, іноземними державами та іншими суб'єктами публічного права. АРК, з одного боку, не залежить від інших учасників цивільних відносин, а з іншого — не підпорядковує таких учасників собі.

АРК може створювати юридичні особи публічного права. Юридична особа публічного права створюється розпорядчим актом органу влади АРК. К. АРК передбачає також заснування АРК республіканських засобів масової інформації.

Умови та порядок створення дошкільних, позашкільних, загальноосвітніх, професійно-технічних і вищих навчальних закладів, що належать АРК, встановлені ЗУ: «Про освіту», «Про дошкільну освіту», «Про позашкільну освіту», «Про загальну середню освіту», «Про професійно-технічну освіту», «Про вищу освіту». Загальні умови створення АРК закладів охорони здоров'я передбачені ЗУ «Основи законодавства України про охорону здоров'я».

АРК має право створювати юридичні особи приватного права відповідно до ст. 87 ЦК. АПК на загальних підставах бере участь у діяльності юридичних осіб приватного права, вносить до статутного капіталу майнові активи, розпоряджається своєю часткою (акціями), згідно з установчими документами бере участь в управлінні такими юридичними особами, включаючи прийняття рішення про їх припинення у встановленому законодавством порядку.

Територіальні громади реалізують у цивільних відносинах свою правосуб'єктність. Вони набувають і здійснюють цивільні права та обов'язки через органи місцевого самоврядування. Набуття і здійснення територіальними громадами цивільних прав та обов'язків відбувається у правових формах участі в майнових та особистих немайнових відносинах, що регулюються цивільним законодавством (ст. 1 ЦК).

Головною правовою передумовою участі територіальних громад у цивільних відносинах є положення ст. 142 КУ, де зазначено, що матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад. Майно, у тому числі грошові кошти, яке належить територіальній громаді, є комунальною власністю.

Відповідно до ст. 318 ЦК територіальна громада виступає самостійним суб'єктом права комунальної власності.

Територіальні громади сіл, селищ і міст можуть об'єднувати на договірних засадах об'єкти комунальної власності, а також кошти бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, організацій і установ, створювати для цього відповідні органи і служби.

ЦК України передбачає ряд спеціальних підстав виникнення у територіальних громад права власності:

- передача в комунальну власність за рішенням суду безхазяйної нерухомої речі (ч. 2 ст. 335 ЦК);

- відмова особи від знайденої речі, відсутність вимоги колишнього власника передати йому суму виторгу від продажу знайденого транспортного засобу (ч.ч. 2 і 3 ст. 338 ЦК);

- відмова особи, в якої бездоглядна домашня тварина була на утриманні та в користуванні, від набуття права власності на неї (ч. 2 ст. 341 ЦК).

Саме у власність територіальної громади, а не держави переходить спадщина, визнана судом відумерлою (ч. 3 ст. 1277 ЦК).

Окремою підставою набуття територіальною громадою права власності є безоплатна передача їй державного майна. Згідно з ч. 3 ст. 141 ГК КМУ встановлює перелік державного майна, яке безоплатно передається у власність відповідних територіальних громад. Передача об'єктів господарського призначення з державної у комунальну власність здійснюється в порядку, встановленому законом.

Відповідно до ст. 21 ЗУ «Про столицю України — місто-герой Київ» здійснення столичних функцій забезпечується зі сторони держави шляхом передачі у комунальну власність територіальної громади міста Києва майна підприємств, установ, організацій та інших об'єктів державної власності, а також часток (акцій, паїв), що належать державі в акціонерних господарських товариствах, які розташовані у місті Києві.

Територіальні громади беруть участь у зобов'язальних цивільних відносинах шляхом випуску місцевих позик, лотерей, цінних паперів, придбання та відчуження (у тому числі в процедурах приватизації) об'єктів комунальної власності, передачі їх в оренду, заставу, концесію. ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» територіальним громадам надано право брати участь в зовнішньоекономічній діяльності шляхом укладення і забезпечення виконання у встановленому законодавством порядку договорів з іноземними партнерами на придбання та реалізацію продукції, виконання робіт і надання послуг. Територіальні громади в особі місцевих рад можуть отримувати позички з інших бюджетів на покриття тимчасових касових розривів з їх погашенням до кінця бюджетного року, а також отримувати кредити у банківських установах.

Відповідно до ст. 70 цього Закону органи місцевого самоврядування можуть виступати гарантами кредитів підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, розміщувати належні їм кошти в банках інших суб'єктів права власності, отримувати відсотки від їх доходів відповідно до закону із зарахуванням їх до доходної частини відповідного місцевого бюджету.

На підставі ст. 22 ЗУ «Про столицю України — місто-герой Київ» у зв'язку зі здійсненням містом функцій столиці України територіальна громада м. Києва в особі відповідних органів місцевого самоврядування додатково має право виступати гарантом вітчизняних та іноземних інвестицій і кредитів, що надаються підприємствам, майно яких перебуває в комунальній власності або передано до сфери управління Київської міської державної адміністрації.

Територіальна громада несе обов'язок з відшкодування шкоди, завданої фізичній або юридичній особі внаслідок прийняття незаконного нормативно-правового акта, незаконних рішень, дій чи бездіяльності органу місцевого самоврядування чи його посадової особи при виконанні ними своїх повноважень. Відповідно до ст. 77 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» шкода в перелічених випадках відшкодовуються за рахунок коштів місцевого бюджету.

Територіальна громада може бути спадкоємцем за заповітом або відказоодержувачем у спадкових відносинах (ст. 1222 ЦК).

Ст. 169 ЦК окремо виділяє таку форму участі територіальних громад у цивільних відносинах, як створення юридичних осіб. Територіальні громади можуть створювати юридичні особи публічного права у випадках та в порядку, встановлених КУ та законом. Створення в такому порядку комунальних унітарних підприємств детальніше регулюється ст. 78 ГК. ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено також заснування територіальними громадами засобів масової інформації, комунальних банків та інших фінансово-кредитних установ комунальної власності.

Територіальні громади можуть самостійно або разом з іншими учасниками цивільних відносин створювати юридичні особи приватного права, брати участь в їх діяльності на загальних підставах, сплачувати внесок до статутного капіталу, розпоряджатися своєю часткою (акціями), через статутні органи управління цих юридичних осіб брати участь в управлінні ними, в тому числі приймати рішення про їх припинення в установленому законодавством порядку.

Законодавством встановлено специфіку застосування процедур відновлення платоспроможності (санації) та визнання банкрутом підприємств комунальної власності. Відповідно до п. 8 ст. 5 ЗУ «Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом» положення цього Закону не застосовуються до юридичних осіб — підприємств, що є об'єктами права комунальної власності, якщо стосовно останніх виключно на пленарному засіданні відповідної ради органів місцевого самоврядування прийняті рішення щодо цього. Це означає, що місцеві ради як органи територіальних громад мають дискреційне (від франц. discretionaire — залежний від власного розсуду) право приймати рішення щодо незастосування названого Закону до підприємств комунальної власності. Коли відповідна рада ухвалить таке рішення, суд не має права порушувати провадження у справі про банкрутство підприємства комунальної власності, а якщо така справа порушена, то суд зобов'язаний припинити провадження у ній.