Особливості становлення та функціонування Кабінету Міністрів України

Проблема інституціалізації виконавчої гілки влади та нор­мативного визначення механізмів й організаційних форм здійснення притаманних їй функцій у системі поділу влади в незалежній Україні і до сьогодні залишається однією з най­важливіших у політико-правовій сфері.

На момент проголошення Декларації "Про державний суве­ренітет" від 16 липня 1990 р. повноваження виконавчої влади були визначені главою 13 Конституції УРСР 1978 р., проте чіткої регламентації процедурних питань роботи, що відпові­дало б демократичним зразкам, не було. Рада Міністрів УРСР за Основним Законом 1978 р. визначалася як "вищий виконав­чий і розпорядчий орган державної влади" (ст.115). Тому 18 квітня 1991 р. Верховна Рада Української РСР з метою вдоско­налення структури державного управління постановила утво­рити Кабінет Міністрів Української РСР, після створення якого Рада Міністрів УРСР склала свої повноваження.

Після набуття чинності Закону Української РСР "Про зміни і доповнення Конституції Української РСР у зв'язку із вдоско-

наленням системи державного управління" від 21 травня 1991 р. Кабінет Міністрів Української РСР став найвищим органом державного управління. Але найвищою посадовою особою Ук­раїнської держави і главою виконавчої влади проголошувався Президент.

Інформуючи про подальше реформування в системі вико­навчої влади, потрібно відзначити наступні кроки.

Важливим етапом у подальшому реформуванні в системі виконавчої влади і становленні українського уряду була поста­нова Кабінету Міністрів від 8 липня 1993 р., коли було затвер­джено Тимчасовий регламент Кабінету Міністрів України та його Президії. Український уряд поступово трансформувався від адміністративно-командної системи управління державою до демократичного виконавчого інституту влади, який забез­печував здійснення державної політики та виконання законо­давства.

Значною віхою в інституціалізації Кабінету Міністрів було підписання Конституційного договору, за яким було визначено, що уряд України — Кабінет Міністрів — є центральним коле­гіальним органом державної виконавчої влади, підпорядкова­ним Президентові України і відповідальним перед ним. У межах своїх повноважень Кабінет Міністрів України:

1) забезпечував здійснення внутрішньої і зовнішньої полі­тики, виконання Конституції і законів України, постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України;

2) вживав заходів щодо забезпечення державного суверені­тету, національної безпеки і обороноздатності України, її тери­торіальної цілісності і економічної самостійності;

3) здійснював заходи щодо забезпечення прав і свобод гро­мадян, законності і правопорядку, боротьби із злочинністю, охорони прав власності;

4) забезпечував проведення економічних реформ, станов­лення, розвиток і стабільність ринкової економіки, її соціальну орієнтованість, розробляє і виконує загальнодержавні програ­ми соціально-економічного і культурного розвитку України;

5) здійснював управління майном, що перебуває у загаль­нодержавній власності, та визначає форми взаємодії із суб'єктами інших форм власності; 6) забезпечував проведення державної політики у галузі фі­нансів, податків, цін та оплати праці, митній справі;

7) здійснював державну політику в галузі освіти, науки, культури і охорони здоров'я тощо (ст. 31Договору).

На думку О. Лисенка, саме цей період заклав основу для становлення системи виконавчої влади, яку ми маємо зараз, з усіма її проблемами та недоліками. Але, незважаючи на це, перші п'ять років становлення та функціонування незалежно­го уряду дали поштовх розвитку інституту виконавчої влади європейського зразка.

Конституція 1996р. проголосила Кабінет Міністрів Украї­ни "вищим органом у системі органів виконавчої влади", одно­часно не пов'язуючи прямо пост Президента України з систе­мою виконавчої влади.

Відповідно до положень статей 85, 106та 114Конституції 1996року Кабінет Міністрів формується наступним чином. Глава уряду — Прем'єр-міністр України призначається Пре­зидентом за згодою більше ніж, половини від конституційного складу Верховної Ради України, а персональний склад Кабі­нету Міністрів призначається главою держави за поданням Прем'єр-міністра (п.10 ст. 106Конституції). Останнє поло­ження є аналогічним і щодо призначення керівників інших структур виконавчої влади — центральних органів виконав­чої влади та місцевих державних адміністрацій. Таким чином, очевидною є визначальна роль Президента України в цих процесах.

Розділ VI Конституції регламентував основні повноваження Кабінету Міністрів України та місцевих державних адмініст­рацій. Зокрема відповідно до ст. 116Конституції уряд мав за­безпечувати державний суверенітет і економічну самостійність України, розробляти проект закону про Державний бюджет України, виконувати його та подавати про це звіт Верховній Раді, створювати рівні умови розвитку всіх форм власності, здійснювати управління об'єктами державної власності згідно з законом, забезпечувати проведення фінансової, цінової, ін­вестиційної та податкової політики; політики у сферах праці і зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природоко­ристування.

Найважливішою функцією Кабінету Міністрів було визна­чено систематичний нагляд за виконанням вимог Конституції та законів України, актів Президента України органами вико­навчої влади всіх рівнів та прийняття заходів по усуненню їх порушень.

Було побудовано виконавчу вертикаль, згідно з якою Кабі­нет Міністрів України спрямовує і координує роботу мініс­терств та інших органів виконавчої влади. Центральні органи управління, що входять до системи виконавчої влади, перебу­вають в його безпосередньому віданні і йому підпорядковують­ся. Виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Се­вастополі здійснюють місцеві державні адміністрації.

Уряд згідно з ч. 2 ст. 113визначався відповідальним перед Президентом України та підконтрольним і підзвітним Верхов­ній Раді у межах, передбачених у ст. 85, 87 Конституції.

В основу діяльності Кабінету Міністрів України було покла­дено Програму його діяльності, яку схвалювала Верховна Рада України (п. 11ст. 85 Конституції). Було також передбачено й підстави для відставки Кабінету Міністрів України, якими може бути відповідне рішення Президента України або прий­няття Верховною Радою України резолюції недовіри (п. 6 ст. 115Конституції).

За Конституцією було також визначено відносини Верховної Ради з Кабінетом Міністрів, які визначалися передусім зако­нами, що приймає Верховна Рада, і які орган виконавчої влади зобов'язаний неухильно виконувати. Найбільш сильного впливу законодавчої влади Кабінет Міністрів зазнає в процесі затвердження бюджету, що давало можливість фінансового контролю за діяльністю уряду. Вкрай важливим є також і те, що Верховна Рада після прийняття Конституції надавала згоду на призначення Президентом України Прем'єр-міністра (п. 12 ст. 85 Конституції) та здійснювала контроль за діяльністю Ка­бінету Міністрів (п. 13 ст. 85 Конституції).

Вітчизняна система конституційних стримувань і противаг, за Конституцією 1996року, у питанні формування виконавчої влади полягала у наступному. Кандидатуру на посаду Прем'єр-міністра Президент обирав на свій розсуд, але призначити його міг тільки за згодою парламенту. Відповідно члени уряду при­значалися Президентом за поданням Прем'єр-міністра, але програма сформованого таким чином кабінету підлягала схва­ленню парламентом — у протилежному разі уряд не міг при­ступити до своїх обов'язків. При цьому у своїй відставці уряд був залежним як від парламенту, так і від особистого рішення Президента.

У зв'язку з цим постає питання щодо структури вищої ви­конавчої влади в Україні. Слід зазначити, що проблема числа і статусу фактичних володарів вищої виконавчої влади особли­вого значення набуває саме в умовах змішання елементів пре­зидентства і парламентаризму. У цьому разі виконавчу гілку влади фактично вінчають два органи — Президент, який оби­рається народом, і уряд, сформований сумісними зусиллями глави держави і парламенту. Відповідно, й в Україні за Конс­титуцією 1996 року дуалізм виконавчої влади проявлявся у наявності її "складного центру". При цьому відношення суб'єктів, що вінчали виконавчу гілку владу, до неї не було однаковим: якщо уряд входив до неї як орган, формально про­голошений вищим органом виконавчої влади (ст. 113 Консти­туції), то Президент — лише функціонально, завдяки своїм повноваженням у сфері виконавчої влади.

Оскільки розділ Конституції про Кабінет Міністрів був не в змозі охопити всі аспекти його діяльності, які потребували за­конодавчого регулювання, Конституція (ст. 120) передбачала прийняття окремого закону щодо цього питання. Зазначалося, що в ньому будуть більш докладно визначені повноваження та організація діяльності, порядок формування та склад Кабінету Міністрів, його відносини з Президентом, Верховною Радою, іншими органами виконавчої влади.

Незважаючи на певні упущення, прийняття Конституції стало важливим етапом у розвитку інституту виконавчої вла­ди, оскільки було визначено основні принципи і напрями робо­ти Кабінету Міністрів України. Подальша практика впровад­ження положень засвідчила, що Основний Закон не врегулював чимало особливостей роботи виконавчої влади.

Зрозуміло, що згодом постало питання про необхідність зміни Конституції в частині організації та функціонування виконавчої влади. Тим більше міністерства та інші центральні органи виконавчої влади піддавалися організаційним змінам досить часто. Так, з часу набуття чинності Указу Президента

України від 15 грудня 1999 р. "Про систему центральних ор­ганів виконавчої влади" до нього вносились зміни 36 разів за період з 2000 по 2004 р. Тобто центральні виконавчі структури перебували в стані перманентного реформування.

Закон "Про внесення змін до Конституції України" від 8 груд­ня 2004 року вніс зміни в порядок формування та функціону­вання Кабінету Міністрів та центральних органів публічної адміністрації. Відзначимо найбільш суттєві:

1. Зміни у кадровому напрямі (порядку призначення і звіль­нення керівників органів виконавчої влади):

• На відміну від попередньої редакції Основного Закону, Прем'єр-міністр України призначається не главою держави, а парламентом (ст. 114 Конституції). Кандидатуру для призна­чення на посаду Прем'єр-міністра вносить Президент за пропо­зицією коаліції депутатських фракцій або однієї депутатської фракції, до якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України. Після цього глава уряду, у разі прийняття рішення парламентом, призначається на свою посаду.

• Істотно змінено порядок призначення та звільнення із займаних посад керівників як членів уряду, так і інших цент­ральних органів виконавчої влади:

а) Міністр оборони, Міністр закордонних справ та голова Служби безпеки України призначаються Верховною Радою за поданням Президента (ст. 114 Конституції);

б) інші члени Кабінету Міністрів, голова Антимонопольного комітету, голова Державного комітету телебачення та радіомов­лення, голова Фонду державного майна призначаються Вер­ховною Радою за поданням Прем'єр-міністра (ст. 85 Конститу­ції);

в) усі інші керівники центральних органів виконавчої влади призначаються Кабінетом Міністрів України за поданням Прем'єр-міністра (ст. 116 Конституції).

• Кабінет Міністрів України складає повноваження перед новообраною Верховною Радою України, а не новообраним Президентом, на відміну від згадуваної норми статті 115 попе­редньої редакції Конституції.

З перелічених положень випливає, що повноваження Пре­зидента стосовно кадрової політики у сфері виконавчої влади зменшено та передано: насамперед до українського парламен­ту, але й, чималою мірою — до уряду та його глави.

2. Зміни в організаційному напрямі. Законом від 8 грудня 2004 року повноваження утворювати, реорганізовувати та ліквідовувати міністерства та інші центральні органи виконав­чої влади вилучено з компетенції Президента та передано Кабі­нету Міністрів України (ст. 116 Конституції).

3. Вилучено з компетенції глави держави право скасовувати акти українського уряду (ст. 106 Конституції). Відповідно до запроваджуваних змін Президент може лише зупиняти дію актів Кабінету Міністрів України з мотивів невідповідності Конституції з одночасним зверненням до Конституційного Суду щодо їх конституційності.

4. Статтею 114 Конституції в редакції 1996 року було перед­бачено, що до складу Кабінету Міністрів України входять Прем'єр-міністр, перший віце-прем'єр-міністр, три віце-прем'єр-міністри, міністри. В аналізованому нами законі від 8 грудня 2004 року цю норму змінено в частині відсутності вказівки на кількість віце-прем'єр-міністрів.

Прийняті зміни певною мірою усувають розглянуті на по­чатку суперечності положень Конституції 1996 року щодо подвійного центру публічної адміністрації, які були однією із причин недостатньо ефективного функціонування вищих ор­ганів державної влади в Україні. З окреслених норм випливає, що центр тут таки переходить до уряду, а згадувана роль апа­рату президента об'єктивно зменшується. Проте ці зміни, як відомо, приймались в умовах жорсткого політичного протисто­яння під час Помаранчевої революції, не були піддані достат­ньому аналізу і, у зв'язку з цим, не завжди є логічними та пос­лідовними.

Підбиваючи підсумки, слід зазначити, що без наявності в країні ефективної, дієвої виконавчої влади не можна вести мову про її демократичність, гуманність, поступ до загально­людських цінностей, оскільки відсутність такої влади в будь-якому випадку приведе до утвердження тоталітаризму. Тому, виходячи з вищевикладеного, зазначимо: для України в про­цесі державотворення необхідне чітке, законодавче визначен­ня статусу органів виконавчої влади та процесуальної форми їх функціонування.