Етапи формування системи органів державної влади в Україні. Конституційна реформа 2004 р.

Система органів державної влади незалежної України пройшла в своєму розвитку кілька основних етапів.

Першим її етапом можна вважати період з 1990 по 1991 р., коли відбулося юридичне закріплення державності України та формування нових органів влади. Прийняття 16 липня 1990 р. Декларації "Про державний суверенітет України" стало пер­шим кроком на шляху здобуття Україною незалежності, адже вона проголосила "верховенство, самостійність, повноту й не­подільність влади республіки в межах її території та незалеж­ність і рівноправність у зовнішніх відносинах". Декларація "Про державний суверенітет" визначила, що державна влада в Україні здійснюється за принципом її розподілу на законодав­чу, виконавчу та судову. 24 серпня 1991 р. Верховна Рада при­йняла "Акт проголошення незалежності України", яким було проголошено незалежність України та створення самостійної Української держави. Україні необхідно було здійснювати ре­формування державних органів влади відповідно до демокра­тичних стандартів.

Другим етапом формування основ державно-владної систе­ми України можна вважати період з грудня 1991 по червень 1995р. Недотримання принципу поділу функцій влади в перші роки незалежності Української держави зумовило затяжну політичну кризу, яка знайшла принаймні часткове розв'язання в Конституційному договорі між Верховною Радою України та Президентом України "Про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України", який було підписано 8 червня 1995 р. (так звана "мала консти­туція"). Використання законодавчою та виконавчою гілками влади Конституційного договору з метою виходу з кризової ситуації стало чи не єдиним конструктивним політичним рі­шенням, яке могло гарантувати легітимність і стабільність де­ржавної влади.

Хоча навіть підписання Конституційного договору не при­вело до політичної стабільності. Як зазначає І. Костицька, фактично Конституційний договір конституював Президента України як однопорядкову Верховній Раді України сторону спершу конституційного, а згодом і законодавчого процесу. Весь час відбувалося "перетягування" владних повноважень між Президентом, урядом та парламентом, хоча Президент був і главою державної виконавчої влади.

Третій етап становлення політичної системи почався із за­твердження Конституції України в 1996р. У результаті багатьох компромісів між Президентом і парламентом відбувається утвер­дження нової системи розподілу владних повноважень між орга­нами законодавчої, виконавчої та судової влади. Прийняття Конституції, з одного боку, дозволило Україні уникнути глибокої політичної кризи з такими можливими наслідками, як розпуск парламенту, всенародна недовіра владі; з іншого — нова система організації державної влади створила додаткові можливості заго­стрення протиріч між її гілками. Нова Конституція сформувала такі правові засади організації державної влади, які послабили її стабільність, створили дуалізм у виконавчій гілці влади.

Незважаючи на те, що Конституція була визначена європей­ською спільнотою однією з найдосконаліших, у процесі прак­тичної реалізації Основного Закону виникло багато проблем, які випливали: по-перше, з незавершеності формування право­вої бази політичної системи України; по-друге, з небажання української еліти виконувати Конституцію.

Протягом 2001—2004 рр. в Україні з'явилося багато проек­тів конституційної реформи. Проекти множилися, але сам процес внесення змін до Конституції затягувався у часі, оскіль­ки ніхто з учасників політичного процесу не бажав поступатися владними повноваженнями.

Лише в результаті кризи, яка виникла в ході підбиття під­сумків другого туру президентських виборів 2004 року, Вер­ховна Рада ухвалила зміни до Конституції.

Четвертий етап розпочався після набуття чинності змін до Конституції України. 8 грудня 2004 року Верховною Радою було прийнято Закон України "Про внесення змін до Консти­туції України" (реєстр. №2222-15), який передбачає суттєвий перерозподіл повноважень між вищими органами державної влади України і мав би запровадити дієву систему стримувань і противаг, збалансувати обсяг повноважень, закріплених від­повідно за Президентом, Верховною Радою та Кабінетом Міністрів України. Вищезазначений закон набув чинності 1 січня 2006 року.

Задекларовані завдання конституційної реформи:

Основною метою конституційної реформи в сфері державно-владних повноважень її ініціатори визначили перерозподіл повноважень між Президентом і парламентом та Президентом і урядом, а саме:

• розширення кадрових і контрольних повноважень Вер­ховної Ради України, а саме — посилення впливу парламенту на формування та діяльність Кабінету Міністрів України за рахунок обмеження відповідних прав глави держави у від­повідній сфері. Зокрема, перехід до формування уряду виключ­но "коаліцією депутатських фракцій у Верховній Раді України, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України" (або фракцією, до складу якої входить більшість народних депу­татів) тощо;

• посилення ролі Кабінету Міністрів України у здійсненні виконавчої влади;

• зменшення впливу Президента на діяльність уряду та ор­ганів виконавчої влади.

За задумом ініціаторів реформи, оптимальний перерозподіл повноважень у трикутнику "президент—парламент—уряд" згідно з поправками до Конституції має забезпечити:

а) чітку, прозору ідентифікацію виборцями політичної сили, що відповідає за державну політику;

б) коопераційний зв'язок між законодавчою та виконавчою гілками влади для динамічного і послідовного прийняття та впровадження державно-управлінських рішень, системності у прийнятті законів та на їх основі — підзаконних актів;

в) стабільну, послідовну роботу уряду: забезпечення балансу між його захищеністю від кон'юнктурних змін у розкладі полі­тичних сил і можливістю притягти його до політичної відпові­дальності.

Поряд з цими завданнями конституційні зміни мали досяг­ти і низки інших цілей, основні з яких:

• взаємна відповідальність парламентської більшості та Ка­бінету Міністрів України перед суспільством;

• забезпечення політичної структурованості, фракційної дисципліни в парламенті та припинення практики частих міжфракційних переходів;

• відмежування діяльності, пов'язаної із статусом народно­го депутата України, від інших видів діяльності, зокрема —

підприємницької;

• вирішення проблеми багаторазового застосування Прези­дентом України права вето щодо прийнятих парламентом за­конів;

• розширення повноважень Рахункової палати шляхом на­дання їй можливості здійснювати контроль не лише за вико­ристанням коштів державного бюджету України, але і за їх надходженням та ін.

Що стосується низки інших важливих проблем — приве­дення системи адміністративно-територіального устрою, сис­тем місцевого та регіонального самоврядування, перегляду функцій та повноважень місцевих державних адміністрацій, — то відповідні питання мали б бути врегульовані іншим За­коном "Про внесення змін до Конституції України" (реєстр.

№ 3207-1).

Але впровадження конституційних змін зазнало чимало труднощів. Ситуація, що склалася в Україні після парламент­ських виборів 2006 року, є яскравим прикладом незаверше­ності процесу втілення у життя конституційної реформи. Серед представників п'яти політичних сил новообраного парламенту не було єдності щодо концептуальних засад та механізмів її

впровадження.

Активними прихильниками реформи були представники Антикризової коаліції (Партії регіонів, Комуністичної партії

України та Соціалістичної партії України), які хотіли взяти реванш за поразку на виборах 2004 року, будучи зацікавлені в максимальному послабленні інституту президентства. Пред­ставники ж "Нашої України" виступали за частковий перегляд положень реформи, за повернення реального впливу Прези­дента на діяльність всіх гілок влади. Блок Юлії Тимошенко взагалі займав радикально критичну щодо конституційної ре­форми позицію, виступав за цілковитий перегляд основних її положень.

Отже, незаперечним фактом залишається те, що нинішнє загострення протиборства між представниками окремих груп української політичної еліти суттєво ускладнює процес імпле­ментації конституційних змін.

Політична реформа розв'язала низку принципово важли­вих на цьому етапі розвитку політичної системи України за­вдань державотворення. Вона запровадила парламентарно-президентську форму правління через посилення установчих, кадрових та контрольних функцій Верховної Ради, обмежила відповідні прерогативи глави держави, закріпила парламент­ський спосіб формування Кабінету Міністрів, створила більш відповідні режимові парламентаризму умови досягнення функціональної самостійності уряду.

Водночас неузгодженість і фрагментарність внесених до Конституції поправок, які приймались у пришвидшеному по­рядку, у ситуації глибокої політичної кризи, і були підпоряд­ковані ситуативним мотиваціям окремих політичних угрупо­вань, залишили відкритими низку питань щодо практичного здійснення нової системи поділу функцій влади, призвели до численних дисбалансів у політичній системі і ставлять під сумнів ефективність запровадженої форми правління в ціло­му.

Загалом слід констатувати, що реформа 8 грудня 2004 року — це лише початок тривалого і складного процесу реформу­вання політичної системи України. Саме тому дуже важливо, щоб траєкторія, темп і масштабність реформування більшою мірою залежали не від компромісів і торгів вітчизняної еліти, а від справжнього волевиявлення громадян. Таким чином, у нашій державі сформувалась досить демок­ратична і певною мірою ефективна система органів державної влади. Завдання полягає в тому, щоб і надалі удосконалювати діяльність державно-владних структур, шукати найбільш оп­тимальні механізми їх взаємодії.