Проблема административной юстиции в гражданском процессе

В системе разделения государственной власти на три ветви (ст. 10 Конституции РФ) на судебную власть возложен конт­роль за законностью нормативных правовых актов как исполни­тельной, так и законодательной властей, которыми создаются но­вые юридические нормы (решения, инструкции, постановления, распоряжения и т. п.), не соответствующие Конституции РФ или федеральным законам.

В связи с этим важное значение имеет внесение в ГПК норм, регулирующих производство по делам об оспаривании норматив­ных правовых актов, в новом ГПК которому посвящена гл. 24 «Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части», включенная в подраздел III — «Производство по делам, возникающим из пуб­личных правоотношений».

Впервые законодательно не только закреплено право судов общей юрисдикции рассматривать данную категорию дел (данное право было предусмотрено в ст. 115, 116, 231 прежнего ГПК РСФСР, некоторых федеральных законах), но и урегулированы особенности рассмотрения и разрешения таких дел.

Сущность названия данного вида гражданского судопроизводства состоит в том, что суды в порядке, предусмотренном для этого вида судопроизводства (гл. 23 - 26 ГПК), рассматривают и разрешают не только дела, возникающие из административных правоотношений, но и дела, возникающие из конституционных, налоговых и других правоотношений (жалобы на действия избирательных комиссий, на действия налоговых органов, жалобы на отказ в регистрации недвижимости и т.д.) [3].

Новым названием этого вида судопроизводства в законе подчеркивается, с одной стороны, публичный характер правоотношений, являющихся объектом судебного исследования, с другой - участие в гражданском деле носителя властных полномочий (должностного лица, государственного служащего, органа государственной власти и местного самоуправления, органа общественного объединения).

В целом, контроль за действиями органов власти осуществляется судами в предварительном или последующем порядке. Это достаточно тонкий юридический механизм, позволяющий дозировать нагрузку, которая возлагается на тот либо иной орган гражданской юрисдикции. Предварительный судебный контроль позволяет сразу передать заинтересованным лицам спор на разрешение соответствующего суда. Последующий судебный контроль снижает нагрузку на суды, поскольку либо предоставляет полномочие органам административной юрисдикции в так называемом бесспорном порядке разрешить соответствующее дело, либо обязывает заинтересованное лицо обратиться вначале с жалобой в предварительном внесудебном порядке. Тем самым с судов снимается частично нагрузка в связи с возможностью разрешения дела во внесудебной юрисдикции, но в то же время сохраняется в конечном счете право на обращение в суд. От правильного выбора соотношения предварительного и последующего судебного контроля зависит не только нагрузка на конкретный юрисдикционный орган, но и уровень правовой защищенности участников публичных правоотношений.^[4]

При этом, как известно, любая деятельность суда всегда должна осуществляться в рамках определенной процедуры, которая получили в теории название процессуальная форма. Содержание гражданской процессуальной формы, как порядка отправления правосудия по гражданским делам, составляет совокупность нормативно установленных правил совершения процессуальных действий судом, иными участниками судопроизводства, а также правила оформления процессуальных документов.

М.Л. Якуб предлагает выделять общие свойства процессуальной формы (требования, которым она должна отвечать как правовая форма любой государственной деятельности) и специфические свойства процессуальной формы. К общим свойствам автор относит следующие: 1) целесообразность и демократизм; 2) обеспечение режима законности; 3) рациональность и простоту; 4) быстроту; 5) соответствие требованиям нравственности; 6) построение порядка судопроизводства на научной основе.

В качестве специфических признаков ученый указывает: 1) единство; 2) строго определенную законодательную регламентацию компетенции; 3) предоставление гражданам права на непосредственное участие в производстве и наличие других процессуальных гарантий; 4) строго определенную регламентацию условий возбуждения и движения дела, условий и последовательности производства следственных и судебных действий; 5) специфичность условий постановления решений по делу и правового режима принятых решений; 6) обрядность.

По такому же пути идет Н.А. Рассахатская, указывая на общие требования, предъявляемые к гражданской процессуальной форме как к любой правовой форме, и специфические черты, присущие форме того или иного процесса, в частности гражданской процессуальной форме. Общими автор считает: 1) целесообразность порядка осуществления правосудия; 2) простоту и рациональность; 3) соответствие требованиям нравственности и морали; 4) построение на научной основе с учетом использования достижений техники. Специфическими свойствами, по ее мнению, являются: 1) демократизм; 2) детальная регламентация; 3) системность; 4) властная обязательность как для суда, так и для участников процесса; 5) единство формы и универсальность.

Говоря об общих признаках процессуальной деятельности, ученые, по сути, рассуждают о принципах процессуальной формы, о той заданности, которая определяет функционирование процессуальной формы. Если же признать их в качестве признаков процессуальной формы, то исключение хотя бы одного из них должно было бы привести к качественному изменению явления, процессуальная форма перестала бы являться таковой и перешла бы в разряд иного явления. Но этого отнюдь не происходит, если исключить указанные общие признаки.

Например, процессуальная форма оставалась таковой в период существования тоталитарного государства в советскую эпоху, хотя и не отвечала при этом требованиям демократизма. Свойство простоты и рациональности также не является сущностной характеристикой процессуальной формы, поскольку, например, дореволюционная дореформенная гражданская процессуальная форма такой не являлась, при этом не утрачивая своей сущности.

Не останавливаясь на содержании признаков гражданской процессуаль-ной формы, лишь перечислим их, исходя из предложенного понимания при-знаков как неотъемлемых черт гражданской процессуальной формы, характеризующих ее сущность. К признакам гражданской процессуальной формы относятся: 1) нормативность; 2) императивность; 3) системность; 4) универсальность; 5) детальность; 6) обрядовость.

Проблему принципов гражданской процессуальной формы активно осмысливал И.М. Зайцев. Автор исследовал принципы гражданской процессуальной формы, рассматривая процессуальную форму в качестве юридического института. К принципам процессуальной формы он относил: принцип детальной нормативной регламентации процессуальной деятельности; принцип централизации властных полномочий; принцип сбалансированности процессуальных прав и обязанностей; принцип непрерывности процессуальной деятельности; принцип запрета повторного совершения тождественных актов; принцип устности и документированности процессуальных актов; принцип системности контроля и самоконтроля.

Следует, что процессуальная форма по своей природе неоднородна и внутри общей формы рассмотрения гражданских дел можно выделить ряд ее видов, направленных на урегулирование гражданских споров, значительно различающихся по своим сущностным особенностям. Так, одним из таких видов является производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, которое в научных источниках называют "административной юстицией".

Проблема существования в российском гражданском процессе "административной юстиции" как вида судопроизводства наряду с исковым всегда была дискуссионной темой, относительно которой можно выделить три основные точки зрения.

Во-первых, нет оснований для отграничения этого вида судопроизводства в отдельное от искового, а все дела, связанные с властеотношениями, следует рассматривать в рамках общих процедур. Подобный подход, на наш взгляд, не позволит в полной мере осуществить защиту прав и законных интересов более слабого субъекта – гражданина.

Во-вторых, предлагалось создание отдельной ветви судов и самостоятельного Административного процессуального кодекса. Тем не менее, по словам П.В. Крашенинникова - председателя Комитета Госдумы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству, Кодекс об административном судопроизводстве уйдет в историю и останется лишь как памятник.

В-третьих, обосновывается необходимость сохранения производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, как специфического вида производства, но в пределах единого гражданского процесса. Данная позиция представляется наиболее правильной и соответствующей последним изменениям в законодательстве.

При этом потребность отдельного от искового правового регламента по делам, возникающим из публичных правоотношений, объяснялась:

- неравноправным положением участников (сторон) в регулятивных (конституционных, административных) и иных публичных правоотношений, поскольку в них выступают, с одной стороны, орган государства, должностное лицо, наделенное властными полномочиями, с другой — гражданин, организация, не имеющие таких полномочий;

- специфической функцией суда при рассмотрении этих дел, состоящей не в разрешении спора о праве, как в исковых делах, а в осуществлении судебного контроля за законностью действий органов государства и организаций по отношению к гражданам, а в отдельных случаях — и к другим субъектам права.

Наиболее подробно специфика данного вида судопроизводства была освещена Л.М. Мокроусовой, которая предлагала разделить гражданскую процессуальную форму на два вида «общая» (исковая) и «специальная». По составным элементам, образующим внутреннее содержание специальной гражданской процессуальной формы, можно будет контролировать обоснованность отнесения различных дел к одному виду судопроизводства, прогнозировать его обогащение или дробление.

Если процессуальная форма — это последовательный установленный нормами гражданского процессуального права порядок рассмотрения любого гражданского дела, а вид судопроизводства - это тот же процессуальный порядок возбуждения, рассмотрения и разрешения, но определенной группы гражданских дел, то мы имеем дело с общим и частным случаем явлений одного рода. Уместным явится следующее выражение: данному виду судопроизводства соответствует специальная процессуальная форма. В связи с этим, можно сказать, что специальная гражданская процессуальная форма представляет собой процессуальный порядок рассмотрения дел всех видов гражданского судопроизводства, не относящихся к исковому.

Таким образом, не являясь частью одного целого или взаимными составляющими, вид судопроизводства и специальная гражданская процессуальная форма могут не только сосуществовать в общей теории гражданского процесса, но и положительно взаимодействовать, взаимообусловливая и взаимообогащая друг друга.

Специальные нормы гражданского процессуального права, как и любой другой отрасли, призваны урегулировать какую-либо частную область общественных отношений определенным образом, отличным от общих схем и правил. Порядок закрепления специальных норм в гражданско-процессуальных нормативных актах никогда не имел внешне выраженной организованности и внутренней логики. В ГПК РФ специальные нормы содержатся и в общих положениях и в главах, посвященных различным видам судопроизводства. Они включаются в статьи, относящиеся к одному какому-либо институту, или образуют самостоятельную норму.

Специальные нормы носят дополняющий, исключающий или уточняющий характер, а иногда лишь объясняют и излишне обременяют лаконичный язык правового регулирования. Такой упрек можно отнести к нормам, носящим рекомендательный или правоприменительный характер.

Необходимость систематизации процессуальных норм, регулирующих особенности разбирательства отдельных категорий исковых дел, обосновывалась многими отечественными авторами.

Определение специальной формы рассмотрения отдельных видов производств только через какое-то, определенное количество специальных норм ничего нового не даст. Не всякое число отличий свидетельствует о том, что мы имеем дело с качественно иной формой рассмотрения гражданского дела. Предложенный в настоящей работе вариант рассмотрения процессуальных особенностей, помимо определения количества, тематики включаемых специальных норм предлагает объяснение причин их необходимости, излагает принципы их иерархии.

Таким образом, определяя место специальной процессуальной формы относительно специальных гражданских процессуальных норм, автор пришел к выводу, что специальная гражданская процессуальная форма - это количественно определенная, качественно организованная совокупность специальных норм, устанавливающая особенности действия отдельных общих институтов искового производства.

Следует отметить, что в мировой практике также существуют различные формы организации системы административной юстиции - путем:

- создания обособленной системы административных судов;

- образования квазисудебных органов с возможностью последующей передачи дела на разрешение органов судебной власти;

- рассмотрения жалоб и заявлений на действия органов исполнительной и законодательной власти в рамках общей судебной системы.

С учетом всего изложенного можно дать следующее определение административного судопроизводства в гражданском процессе – это форма осуществления судебной власти, урегулированная нормами гражданского процессуального права, направленными на установление порядка осуществления правосудия по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений. При этом в настоящее время рамки института административной юстиции значительно расширились, поскольку возможности судебного контроля за действиями органов исполнительной и законодательной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц не ограничены. Практически любой вопрос, находящийся в ведении органов административной юрисдикции, может быть передан на рассмотрение соответствующего компетентного суда.