Особенности производства по делам, возникающим из публично правовых отношений

В науке гражданского процессуального права с советских времен одной из наиболее дискуссионных является проблема правовой природы дел, возникающих из публичных правоотношений. В частности, камнем преткновения стали вопросы о предмете судебной защиты и роли суда, выполняемой при разрешении указанной категории дел.^[5]

Одна группа ученых сходится во мнении, что для данной категории дел характерно наличие спора о праве (Д.М. Чечот, А.Т. Боннер, и др.). По мнению представителей второго подхода, по исследуемым делам суд осуществляет только судебный контроль над законностью решений, действий (бездействия) органов государственной власти и их должностных лиц (М.А. Гурвич, Ю.А. Попова, Л.А. Грось, В.В. Скитович и др.).^[6]

Третью точку зрения относительно правовой природы дел, возникающих из публичных правоотношений, можно назвать "промежуточной", поскольку она тяготеет как к первому, так и ко второму подходам (Ю.А. Попова, Н.В. Кляуса и др.).

Так, Ю.А. Попова считает, что защита субъективного права заявителя по делам, возникающим из публично-правовых отношений, возможна опосредованно. Значит, суд в данном случае не разрешает спор о субъективном праве (жилищном, земельном, пенсионном и т.п.), а лишь решает вопрос о законности (незаконности) административного акта, решениями, которого, по мнению заявителя, нарушены его права. В качестве предмета непосредственной судебной защиты по исследуемой категории дел выступает юридический интерес.^[7] Аналогичной позиции придерживается Т.В. Сахнова.^[8]

Третья точка зрения заслуживает более детального анализа. С одной стороны, российский законодатель предусмотрел возможность судебной защиты законных интересов (ст. 3 и 4 Гражданского процессуального кодекса РФ^[9]), с другой – понятие «законный интерес», как на законодательном уровне, так и в судебной практике, отсутствует. Последнее обстоятельство, по мнению Н.В. Кляуса, «имеет прямой юридический эффект отрицательного характера, поскольку снижает уровень правовых гарантий для обращающихся в суд лиц»^[10].

В правоведении не сложился единый подход к пониманию законного интереса как предмета судебной защиты по гражданским делам. Распространенной является точка зрения, отождествляющая законный интерес с субъективным материальным правом. Так, Н.В. Витрук писал: «Законный интерес, как и юридическое право, есть возможность личности по пользованию различными социальными благами. Эта возможность выражается в правомочиях носителя такого интереса действовать определенным образом, требовать определенного поведения от обязанных лиц, органов и учреждений, обращаться за защитой к компетентным государственным органам и общественным организациям»^[11]. Сходное определение предлагала З.В. Ромовская: «Охраняемый законом интерес создает его носителю возможность действовать определенным образом, претендовать на определенное поведение другого лица, а в случае неудовлетворения этого интереса обращаться за его защитой»^[12]. Некоторые авторы придерживаются более радикальной позиции и отрицают правомерность категории «законные интересы», полностью заменяя ее понятиями «субъективное охранительное право» и «субъективное регулятивное право». Так, Е.А. Крашенинников отмечал, что «охраняемые законом интересы представляют собой такие социальные интересы, которые признаются государством посредством наделения их носителей охранительными субъективными гражданскими правами».^[13] С.В. Михайлов указывал: с юридической точки зрения нет разницы, как назвать субъективное право: право или законный интерес.^[14]

С подобными суждениями трудно согласиться. Во-первых, в нормативных правовых актах термин «законный интерес» используется наряду с правами и свободами, что указывает на его самостоятельность в качестве предмета судебной защиты; во-вторых, возможна ситуация, при которой лицо может быть заинтересовано в чем-либо, но не иметь на это никакого права. В связи с этим справедливым является мнение В.С. Ема: интерес не входит в содержание таких правовых категорий, как субъективные права и обязанности^[15]. Таким образом, отсутствуют основания для отождествления прав и интересов.

Некоторые ученые подходят к проблеме дефиниции законных интересов с точки зрения норм процессуального права. В частности, М.А. Гурвич определял законные интересы как «социальные потребности, взятые законом под свою охрану не путем предоставления их носителям субъективных материальных прав, а предоставление им (или же другим лицам) права прибегнуть к судебной или иным формам защиты».^[16] Аналогичного подхода придерживается Р.Е. Гукасян.^[17] В юридической науке данная позиция разделяется не всеми правоведами. Так, оппоненты отмечают: приведенная М.А. Гурвичем, Р.Е. Гукасяном дефиниция законного интереса не учитывает материально-правовой аспект, тем самым снижая возможность ее использования в других отраслевых юридических дисциплинах.^[18]

С нашей точки зрения, осуществление любого субъективного права непременно связано с реализацией законного интереса: граждане и организации, вступая в различные правоотношения, преследуют в качестве цели извлечение определенной выгоды, достижение полезного результата, соответствующих их интересам (получение прибыли, изготовление конкретной продукции, приобретение имущества, раскрытие информации и т.д.). Иными словами, это мысли, желания, потребности, которые движут людьми, побуждая их к совершению действий, принятию решений и т.д. Именно в данном значении исследуемая категория употребляется в ряде нормативных правовых актов (например, п. 1 ст. 121, п. 4 ст. 252, п. 1 ст. 449 Гражданского кодекса РФ^[19] и др.). Нарушение материального права одновременно приводит к нарушению и законного интереса, так как результат, на который рассчитывало лицо, реализуя субъективное право, оказывается недостигнутым. Более того, заранее невозможно исчерпывающим образом предусмотреть и закрепить в нормативных правовых актах мотивы поведения человека. Т.Б. Шубина указывает: «...Представляется невозможным выработать строго определенное понятие «законный интерес»^[20]. Возможно, по этой причине в процессуальных кодексах до сих пор отсутствует легальная дефиниция данного явления. Законодатель ограничивается лишь указанием, что законный интерес также подлежит судебной защите.

Так или иначе, но согласно ст. 245 ГПК суд рассматривает дела, возникающие из публичных правоотношений:

- по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов;

- по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;

- по заявлениям о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан РФ;

- иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда.

Таким образом, данный перечень не является закрытым и может расширяться.

Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, является самостоятельным видом гражданского судопроизводства и имеет специфические черты.

Во-первых, в исковом производстве присутствует ряд диспозитивных институтов (признание иска, отказ от иска, мировое соглашение и др.). В публичном производстве данные институты отсутствуют.

Во-вторых, в исковом производстве бремя доказывания возлагается на стороны в соответствии со ст. 56 ГПК РФ. В делах публичного производства обязанность по доказыванию фактов, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих возлагается на орган, принявший нормативный акт, органы (или лица), которые приняли оспариваемые решения или совершили действия (бездействие) (ст. 249 ГПК РФ).

В-третьих, в исковом производстве присутствует материально-правовой спор, а в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, спора о праве нет. Как отмечается в литературе, специфической функцией суда при рассмотрении дел данной категории является осуществление судебного контроля за законностью действий органов государства и организаций по отношению к гражданам, а в отдельных случаях - и к другим субъектам права.^[21]

В рамках рассматриваемой темы, для нас наибольший интерес представляет собой гл. 24 ГПК, которая регламентирует процессуальный порядок осуществления нормоконтроля судами общей юрисдикции. Нормоконтроль осуществляется в настоящее время практически всеми судами, действующими в Российской Федерации, и заключается в проверке соответствия оспариваемого нормативного акта вышестоящим по иерархии нормативным актам. Каждый из судов осуществляет нормоконтроль в отношении нормативных актов в соответствии с правилами подведомственности. При рассмотрении судами дел в сфере нормоконтроля осуществляется защита неопределенного круга лиц, поскольку выгодоприобретателями являются все лица, которые так или иначе оказались в сфере его действия.

При этом под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом^[22].

Многие акты органов исполнительной власти могут оспариваться не только в производстве из административно-правовых отношений, но и в исковом и в особом производстве. Так, согласно пп. 2 п. 1 ст. 8 ГК гражданские права и обязанности возникают помимо других оснований из актов государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей. Поэтому целый ряд действий органов исполнительной власти и местного самоуправления, которые являются юридическими фактами гражданского оборота, оспариваются в исковом производстве гражданского судопроизводства. Например, в Оловяннинским районном суде Забайкальского края в составе было рассмотрено в открытом судебном заседании гражданское дело по иску Долговой Людмилы Иосифовны к Совету муниципального района «Оловяннинский район», муниципальному образованию - муниципальному району «Оловяннинский район» о признании нормативно-правового акта представительного органа не действующим.

Истец обратилась в суд с иском к ответчикам с требованием о признании нормативно-правового акта представительного органа не действующим.

В обоснование своих требований указала, что решением Совета муниципального района «Оловяннинский район» от 5 декабря 2007 года № 311 в п. 1 установлен должностной оклад председателя контрольно-счетной палаты в размере 80% к должностному окладу главы муниципального района (текст документа опубликован в газете «Ленинский путь» № 103 от 14 декабря 2007 года). Полагает, что решение представительного органа в указанной части является незаконным и подлежит признанию недействующим. Формально на дату принятия оспариваемое решение в части установления ограничения размера оклада председателя контрольно-счетной палаты соответствовало законодательству Российской Федерации и законодательству субъекта Российской Федерации. Между тем Закон Читинской области от 28 декабря 2005 года № 758-ЗЧО «О предельных нормативах размера оплаты труда» признан утратившим силу с 1 января 2008 года в связи с принятием Закона Читинской области от 05.02.2008 года № 1090-ЗЧО. Таким образом, решение Совета с указанной даты перестало соответствовать в оспариваемой части законодательству субъекта Российской Федерации. Кроме того, абзац 2 статьи 53 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» № 131-ФЗ, определяющий установление предельных нормативов для оплаты труда субъектами РФ, утратил силу с 1 января 2008 года, согласно Федеральному закону от 26.04.2007 года № 63-ФЗ. Часть 3 ст. 22 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» № 25-ФЗ также утратила силу в связи с принятием Федерального закона от 27.10.2008 № 182-ФЗ. Таким образом, решение Совета перестало соответствовать в оспариваемой части не только законодательству субъекта Российской Федерации, но и федеральному законодательству. Нарушение ее права состоит в том, что она работает в должности председателя контрольно-счетной палаты муниципального района «Оловяннинский район» и оспариваемое решение устанавливает ограничения именно для ее оклада тем самым незаконно, то есть без оснований, устанавливаемых федеральным и региональным законодательством, ограничивает право истца на вознаграждение за труд. Заявления о признании нормативных актов, противоречащих закону полностью или в части рассматриваются в порядке, установленном главой 24 ГПК РФ, как возникающие из публичных правоотношений. Однако как следует из ч. 3 ст. 247 ГПК РФ, если имеет место быть спор о праве, подведомственный суду, то такие заявления подлежат рассмотрению в порядке искового производства. В настоящем случае имеет место быть спор о праве, о чем свидетельствует исковое заявление прокурора в интересах муниципального образования «Оловяннинский район» о приведении заработной платы председателя контрольно-счетной палаты в соответствие с указанным решением Совета и взыскании с нее денежной суммы, принятое к производству Оловяннинским районным судом.

Просит признать недействующим с 1 января 2008 года пункт 1 решения Совета муниципального района «Оловяннинский район» от 5 декабря 2007 года № 311 в части установления должностного оклада председателя контрольно-счетной палаты в размере 80% к должностному окладу главы муниципального района.

Суд, заслушав пояснения представителя истца, представителя ответчика, прокурора, исследовав представленные материалы дела, решает требования Долговой Л.И. удовлетворить в части.

Признать пункт 1 Решения Совета муниципального района «Оловяннинский район» от 5 декабря 2007 года за № 311 «Об утверждении должностных окладов председателя и аудиторов Контрольно-счетной палаты» недействующим и не подлежащим применению с 17 сентября 2009 года.

Признать пункт 4 Решения Совета муниципального района «Оловяннинский район» от 5 декабря 2007 года за № 311 «Об утверждении должностных окладов председателя и аудиторов Контрольно-счетной палаты» недействующим с 1 сентября 2007 года.

Решение может быть обжаловано либо на него может быть принесено кассационное представление в судебную коллегию по гражданским делам Забайкальского краевого суда в течение 10 дней.