Административно-территориальные единицы государств

Международные связи административно-территориальных единиц разных государств именуют трансграничными связями. Они получают все большее развитие в силу интернационализации жизни общества. Явление закономерное, поскольку высокоразвитые международные связи общества уже не могут поддерживаться только в централизованном порядке. Чрезвычайно важно, чтобы развитие таких связей не вело к разрушению сложившихся государств, что особенно существенно для многонациональных государств.

Показательна в этом плане Московская декларация России и Индии о защите интересов многонациональных государств 1994 г. *(370) Декларация подчеркивает, что "на крупных многонациональных государствах лежит особая ответственность за судьбы сотен миллионов людей". И далее: "Россия и Индия уверены, что успешное развитие многонациональных государств содействует упрочению международного мира и стабильности" *(371).

Новые условия породили нигилистические настроения в отношении правосубъектности государства. Известный американский юрист-международник Т. Франк пишет: "Может показаться странным, но международная система, признавая статус, голос и блага лишь за теми этническими и племенными общностями, которые достигли государственности, поощряет активный сепаратистский национализм" *(372). Следует, однако, сказать, что сепаратизм и национализм стимулируются не международной системой, а соответствующей общественно-политической системой государств, которая не обеспечивает законных прав и интересов национальных меньшинств. Необходимо также учитывать, что чем более крупным и единым является государство, тем больше его возможности обеспечить интересы своего населения, включая меньшинства.

Иная нигилистическая концепция состоит в том, что интеграция в ЕС будто бы ставит под вопрос роль национальных государств как основных единиц международного сообщества. Постоянный представитель Японии при ООН Х. Овада утверждает, что "меньшие местные общины с более легко ощутимыми и легче определяемыми общими интересами стали претендовать на законную автономию, независимость в противовес претензии существующих национальных государств на примат суверенитета и территориальной целостности" *(373).

Как видим, ставится под вопрос как роль государств, так и значение таких принципов международного права, как уважение суверенитета и территориальной целостности. Между тем, по широкому убеждению, нашедшему отражение во многих документах ООН, именно государствам принадлежит главная роль в поддержании международного порядка, мира и безопасности. Никакие местные общины на это не способны. Поэтому следует не противопоставлять общины государству, а оптимально определить их роль в поддержании международных связей.

Эти положения подчеркиваются и Советом Европы, уделяющим большое внимание трансграничному сотрудничеству. В Венской декларации 1993 г. говорится: "Создание терпимой и процветающей Европы зависит не только от сотрудничества между государствами. Оно также требует трансграничного сотрудничества между местными и региональными органами без ущерба для конституции и территориальной целостности каждого государства" *(374).

Новые условия побудили государства расширить компетенцию административно-территориальных подразделений. На основании Римской конвенции о трансграничном сотрудничестве в ст. 16 Конституции Австрии в 1998 г. была внесена поправка, согласно которой земли наделялись правом в пределах своей компетенции заключать межгосударственные договоры с соседними государствами или их подразделениями.

Правда, практическое значение этой поправки невелико. Австрийский юрист Ф. Штаудигль пишет, что такая "компетенция земель заключать международные договоры благодаря праву Союза участвовать, наблюдать и контролировать оказалась настолько ограниченной, что у земель было немного возможностей ею воспользоваться" *(375).

В 1992 г. в Конституцию Австрии была внесена еще одна поправка. Статья 10 была дополнена п. 4 и 5, согласно которым Союз должен безотлагательно доводить до сведения земель и своевременно выяснять их мнение относительно предстоящих мероприятий в рамках европейской интеграции, которые затрагивают компетенцию земель или представляют для них интерес. Как видим, интеграционные процессы оказывают влияние на конституционное право, которое расширяет возможности частей государства влиять на транснациональные связи.

Серьезное значение для субъектов Российской Федерации и для самой Федерации имеют связи с пограничными областями соседних государств. Восстановление и развитие этих связей имеет существенное значение для заинтересованных стран.

В феврале 2001 г. Правительство РФ утвердило "Концепцию приграничного сотрудничества в Российской Федерации". С рядом соседних государств были заключены межгосударственные соглашения о развитии приграничных связей. В январе 2003 г. Госсовет РФ обсудил вопрос об активизации пограничного сотрудничества, а также о роли субъектов во внешней политике в целом. Были отмечены достижения субъектов в пограничном сотрудничестве. Определили, что федеральный центр должен поддерживать инициативы регионов в вопросах международной деятельности. Одновременно отмечалось, что имевшаяся в прошлом практика прямых соглашений субъектов с иностранными государствами выходила за рамки компетенции субъектов, установленной Конституцией *(376).

Большое значение трансграничному сотрудничеству придает Совет Европы. В Венской декларации 1993 г. говорится: "Создание терпимой и процветающей Европы зависит не только от сотрудничества между государствами. Оно также требует трансграничного сотрудничества между местными и региональными органами без ущерба для конституции и территориальной целостности каждого государства" *(377).

Поддерживая транснациональные связи, подразделения государства, естественно, заключают соглашения. Такие соглашения не являются международными договорами. В основном они регулируются внутренним правом государств, а также заключаемыми по этому вопросу договорами государств *(378). В Договоре между Россией и Францией 1992 г. говорится, что стороны будут "поощрять связи между административно-территориальными единицами: в соответствии с целями настоящего Договора" (ст. 20).

На рассматриваемые соглашения распространяется действие и некоторых норм международного права *(379). При отсутствии во внутреннем праве соответствующих норм возможно применение по аналогии некоторых положений права договоров.

Правовое регулирование развитых трансграничных связей - дело новое и непростое, возникает немало трудностей, что отмечается юристами *(380). Пишут о "перфорированном суверенитете" и т.п. *(381). Тем не менее государства постепенно решают проблему на основе уважения суверенитета и территориальной целостности.

В целом правовой статус таких соглашений нельзя считать достаточно определенным. Уже упоминавшийся Ф. Штаудигль замечает: "Поскольку такого рода договоры не подчинены недвусмысленно международному праву и не отнесены к исключительной сфере частного права, то их нормативная природа относится к "серой зоне" *(382).

В нашей стране трансграничные связи привлекли к себе внимание в конце XX в. На начало 2003 г. было заключено более 2 тыс. соглашений о межрегиональном и приграничном сотрудничестве. В феврале 2001 г. Правительство РФ утвердило "Концепцию приграничного сотрудничества в Российской Федерации". С рядом соседних государств были заключены межгосударственные соглашения о развитии приграничных связей.

В июле 2002 г. Россия ратифицировала Европейскую рамочную конвенцию о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей. Конвенция предусматривает сотрудничество между "приграничными сообществами" или "еврорегионами", которые охватывают несколько административно-территориальных единиц соседних государств. Сотрудничество в таком масштабе имеет свои преимущества, оно получило значительное развитие в Европе, где на начало 2003 г. существовало 75 еврорегионов. Началась работа по созданию таких регионов с участием областей Белоруссии, России и Украины. Регулируются рассматриваемые связи правом соответствующих государств, заключаемыми ими международными договорами и соответствующими им соглашениями приграничных областей.