Федеральная оговорка

Принимая во внимание, что международные конвенции стали все более основательно затрагивать внутреннее право государств, некоторые федерации стали добиваться включения в конвенции специальных постановлений, учитывающих особенности их государственного устройства, которые получили название "федеральная оговорка" *(414). Такая оговорка позволяет смягчить коллизию конвенционного и внутреннего права федераций в наиболее сложных случаях, представляя определенный компромисс. Оговорка дает возможность принимать и выполнять не весь договор, а лишь те положения, которые не затрагивают законодательную компетенцию субъектов федерации.

В качестве примера соответствующих договорных постановлений можно привести ст. 34 Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия 1972 г.: "К государствам - сторонам настоящей Конвенции, имеющим федеральное устройство, относятся следующие положения:

а) в том, что касается положений настоящей Конвенции, выполнение которых является предметом законодательной деятельности центральной или федеральной законодательной власти, обязательства федерального или центрального правительства будут теми же, что и обязательства государств-участников, не являющихся федеративными государствами;

б) в том, что касается положений настоящей Конвенции, выполнение которых является предметом законодательной деятельности каждого из штатов, стран, провинций, кантонов, которые в соответствии с системой федерации не обязаны принимать законодательных мер, федеральное правительство доводит указанные положения до сведения компетентных властей штатов, стран, провинций и кантонов с целью их принятия" *(415).

Идея "федеральной оговорки" возникла в США, по соображениям в основном внутриполитического порядка, в 1915 г. в связи с разработкой Устава Международной организации труда и нашла отражение в Уставе МОТ и ее Конвенции *(416). США ссылались на то, что вопросы, которыми предстоит заниматься МОТ, относятся в основном к компетенции штатов. В дальнейшем федеральная оговорка стала включаться в многосторонние конвенции в основном по правам человека (Конвенция относительно статуса беженцев 1951 г., ст. 41; Конвенция об ограничении случаев без гражданства 1961 г., ст. 37).

Порой оговорка используется Соединенными Штатами и при заключении двусторонних договоров. Так, некоторые торговые договоры США, предусматривающие взаимное предоставление национального режима, содержат постановления о том, что если тот или иной штат не предоставит такого режима гражданам другой стороны, то граждане, в нем проживающие, и зарегистрированные в нем компании не будут пользоваться на территории другой стороны национальным режимом *(417).

Подобное положение носит явно дискриминационный характер. Оно дает США возможность исключить для другой стороны пользование национальным режимом на любой наиболее интересующей ее части территории. Другая сторона таким правом не обладает.

Как видим, федеральная оговорка создает определенные привилегии для федеративных государств, давая им возможность принимать и выполнять не весь договор, а лишь те его части, которые не затрагивают законодательную компетенцию субъектов федерации. В кодификации Американского института права говорится, что оговорка дает возможность "сделать обязательства федерального государства по международному соглашению менее обременительными, чем у унитарных государств, участвующих в соглашении" *(418).

В общем, федеральная оговорка противоречит принципам международного права. Она обоснованно подвергается критике ученых *(419). Что же касается правительств, то они добиваются невключения в многосторонние договоры федеральных оговорок. Показательны в этом плане такие договоры, как Пакт о гражданских и политических правах (ст. 50) и Пакт об экономических, социальных и культурных правах (ст. 28).

Конституционное право большинства федераций обязывает субъекты принимать все необходимые меры для осуществления международных договоров федерации. В ст. 253 Конституции Индии говорится: "Независимо от предшествующих положений настоящей Главы Парламент имеет право издать любой закон в отношении всей или любой части территории Индии в связи с выполнением любого договора, соглашения или конвенции с любой страной или странами..." Такое положение вполне естественно, так как в противном случае федерация не могла бы гарантировать выполнение договора в той части, в которой это зависело от ее субъектов. Следует отметить, что в данном случаем мы имеем дело с интересным явлением. Международный договор оказывает влияние на распределение компетенции, установленное конституцией.