Конфедерации и федерации

В прошлом не раз возникал вопрос о правосубъектности конфедерации. Образование конфедераций остается возможным и в наше время. Так, не исключено из повестки дня предложение о решении корейского вопроса путем создания конфедерации *(383). Обсуждается и вопрос о создании общеевропейской конфедерации *(384).

Под конфедерацией понимается договорное объединение суверенных государств для проведения общей политики по согласованному кругу внутренних и внешних проблем. Поскольку государства-члены сохраняют суверенитет, постольку они вправе самостоятельно участвовать в международных договорах в той мере, в какой они не противоречат договору о конфедерации.

Что же касается самой конфедерации, то ее образование не означает создание нового субъекта международного права. Однако, как свидетельствует практика, государства-члены обычно наделяют конфедерацию определенными правами для международного представительства своих общих интересов. В результате она получает возможность выступать стороной в международных договорах в пределах предоставленных ей полномочий. В таких случаях договоры обязывают как конфедерацию, так и каждого из ее членов.

Федерация в качестве общего правила является единым субъектом международного права *(385). В Межамериканской конвенции о правах и обязанностях государств 1933 г. в качестве общего положения устанавливалось: "Федеральное государство составляет только одно лицо перед международным правом" (ст. 2). Этот факт примечателен тем, что многие из американских государств являются федерациями.

Известны довольно редкие случаи, когда федеральные конституции предусматривают ограниченную возможность участия субъектов в международных соглашениях. Конституции Швейцарии, ФРГ, Канады и США допускают участие субъектов в некоторых видах международных соглашений.

В швейцарской федерации, официально именуемой конфедерацией, кантоны считаются суверенными. Кантоны вправе заключать соглашения с иностранными государствами по вопросам, касающимся публичного хозяйства, местных пограничных отношений и полиции *(386). При этом указывается, что по таким вопросам кантоны могут "входить в непосредственные отношения с низшими властями и чиновниками иностранных государств" (ст. 10 Конституции). Как видим, имеются в виду не межгосударственные договоры, а соглашения о взаимодействии с местными властями соседних государств. Сказанное подтверждается и практикой. Только Швейцарский Союз в целом выступает стороной в международных договорах.

Основной закон ФРГ установил, что ведение отношений с иностранными государствами принадлежит Федерации *(387). При заключении договора, затрагивающего особое положение какой-либо земли, она должна быть своевременно заслушана (ст. 32). Одновременно предусмотрена возможность заключения землями соглашений с иностранными государствами в пределах законодательной компетенции земель. Более того, заключение таких соглашений возможно лишь с согласия федерального правительства.

Согласно конституционному праву Канады международные договоры заключаются от имени Федерации *(388). Права провинций в области внешних сношений ограничены. Вопросы их участия во внешних связях решаются не столько юридически, сколько политически. Или, как писал юридический советник канадского ведомства иностранных дел А. Готлиб, заключение договоров характеризуется неформальным и прагматическим подходом *(389). Такой подход наряду с позитивными моментами порождает и конфликтные ситуации. Так, в 1966 г. провинция Квебек заключила с Францией соглашение о культурном сотрудничестве. В январе 1968 г. Габон пригласил Квебек на межправительственную конференцию франкоязычных стран. В ответ Канада приостановила дипломатические отношения с Габоном. В апреле того же года министр образования провинции Квебек Ж.-Г. Кардинал отправился на аналогичную конференцию в Париж, заявив, что будет представлять Квебек и никого другого. Правительство Канады предложило, чтобы Кардинал считался представителем государства в целом. Но он отверг это предложение. После этого правительство Канады заявило, что только оно должно поддерживать отношения с суверенными государствами *(390).

Согласно Конституции США ни один штат не может участвовать в международных договорах. Тем не менее штат может заключать "соглашение или договорный акт (compact)" с иностранным государством с согласия Конгресса (ст. I.10). Чем отличаются такого рода акты от договоров, не определяется. В комментарии к кодификации права внешних сношений США, осуществленной Американским институтом права, говорится, что в таких случаях решение будет носить политический характер *(391).

Правовой статус такого рода соглашений не ясен. В принципе с разрешения центральной власти даже административно-территориальное подразделение унитарного государства может заключить международное соглашение. Но в таком случае оно выступит как представитель государства в целом.

Практике известно всего лишь несколько случаев заключения штатами такого рода соглашений. В 1934, 1956 и 1957 гг. штат Нью-Йорк заключил соглашения с правительством Канады об обслуживании "Моста мира" через Ниагару. На этом основании видные американские юристы считают, что полномочия штатов на заключение соглашений с иностранными государствами с согласия Конгресса больше не действуют *(392).

Известны редкие случаи заключения американскими штатами соглашений с административными единицами других государств. В качестве примера можно указать на соглашение между штатом Нью-Йорк и провинцией Квебек о кислотных осадках 1982 г. *(393) Оно не предусматривало регистрации в ООН. В общем, его едва ли можно отнести к категории международных договоров.

Верховный Суд США неоднократно подтверждал, что только федеральные власти осуществляют внешние сношения. Еще в 1793 г. судья Джей по делу "Чисхолм против Джорджии" заявил: "...С учетом качества государства и его возможностей Соединенные Штаты несут ответственность перед иностранными государствами за поведение каждого штата в соответствии с законами наций и за выполнение международных договоров..." *(394) Соответствующие решения принимались Верховным Судом и в дальнейшем *(395).

Все это, однако, не означает отказа штатов так или иначе вмешиваться во внешнюю политику. В результате изучения вопроса Л. Генкин пришел к выводу о том, что, хотя "язык, дух и история Конституции отрицают право штатов участвовать во внешних делах: штаты в разной форме постоянно посягают на внешние сношения США" *(396). Так, 23 штата издали законы, ограничивавшие возможности корпоративных инвестиций в Южной Африке в период режима апартеида *(397). Аналогичные действия предпринимались и в дальнейшем. Ни в одном случае Верховный Суд не признал их законными. Проанализировав соответствующую практику, У. Уоллес в завершение поставил риторический вопрос: "Должны ли граждане иметь возможность сказать слово в отношении внешней политики на местном уровне, особенно когда федеральное правительство отказывается или не может действовать?" По мнению автора, "штаты могут продолжать выражать свои политические предпочтения, правда, в более сдержанной и общей форме" *(398).

Таким образом, практика указанных федераций свидетельствует, что небольшое количество заключаемых их субъектами международных соглашений касаются чисто местных вопросов и не затрагивают межгосударственные отношения.

Уникальной федерацией в рассматриваемом плане был Союз ССР, субъекты которого - союзные республики согласно Конституции были суверенными государствами и имели право заключать международные договоры с иностранными государствами. Статусу союзных республик было посвящено большое количество литературы, как отечественной, так и зарубежной *(399).

Основная причина, побудившая СССР поставить вопрос о международной правосубъектности союзных республик, носила внешнеполитический характер. СССР внес решающий вклад в победу антигитлеровской коалиции. Между тем в ходе подготовки проекта Устава Организации Безопасности стало ясно, что абсолютному большинству контролируемых западными державами голосов он сможет противопоставить лишь один голос. Невольно вспомнился опыт Лиги Наций, из которой СССР был исключен после начала войны против Финляндии. Поэтому на разрабатывавшей проект устава Конференции в Думбартон-Оксе в 1944 г. СССР настаивал на том, чтобы все союзные республики стали первоначальными членами организации. С учетом жесткой позиции западных держав СССР пошел на уступки, и на Конференции в Ялте в 1945 г. с большим трудом удалось добиться согласия США и Англии на участие лишь двух союзных республик, наиболее пострадавших в ходе войны, - Украины и Белоруссии в будущей организации. Замечу, что в годы холодной войны не раз предпринимались попытки исключить эти республики из ООН *(400).

В западной литературе результаты этого решения были оценены по-разному. Одни утверждали, что решение носит чисто политический характер и не означает признания суверенности союзных республик *(401). Другие писали о "частичных" субъектах международного права *(402). Но были и такие, которые признавали наличие достаточных юридических оснований для участия союзных республик в международных отношениях *(403).

Конституция СССР 1978 г. подтвердила, что союзная республика является суверенным государством (ст. 76). Она имеет право "вступать в отношения с иностранными государствами, заключать с ними договоры и обмениваться дипломатическими и консульскими представителями, участвовать в деятельности международных организаций" (ст. 80). Что касается Союза, то к его компетенции было отнесено представительство СССР в международных отношениях; связи СССР с иностранными государствами и международными организациями; установление общего порядка и координация отношений союзных республик с иностранными государствами и международными организациями; внешняя торговля и другие виды внешнеэкономической деятельности на основе государственной монополии (ст. 73.10).

Юридически Конституция создала условия для установления международной правосубъектности республик, предусмотрев небывало широкие для федераций права субъектов. Однако, как видно из приведенных положений, суверенитет республик в области международных отношений был ограничен компетенцией Союза, в частности, законодательство не только Союза, но и республик устанавливало приоритет договоров Союза в отношении законов республик. В качестве примера можно указать на ст. 572 ГК УССР. Будучи министром юстиции СССР, В.Ф. Яковлев заявил: "...В любом случае не должно быть несоответствия республиканского законодательства международным обязательствам СССР" *(404).

Отечественным теоретикам так и не удалось решить проблему совмещения суверенитета республик и Союза. Правосубъектность союзных республик не была реализована. Даже признание правосубъектности БССР и УССР - членов ООН - носило ограниченный характер. Все это свидетельствует о том, что и в исключительных условиях субъекты федерации могут обладать лишь ограниченной правоспособностью в области международных договорных отношений.

В последние годы существования Союза ССР предпринимались значительные усилия в целях развития прямых связей республик с административными единицами других государств, как федеративных, так и унитарных. Для этого СССР заключил ряд договоров с иностранными государствами *(405). Предусматривалось также развитие договорных отношений Союза с республиками и последних друг с другом *(406).

Как в Комиссии международного права, так и на Венской конференции по праву договоров вопрос о возможности участия в договорах субъектов федерации обсуждался довольно обстоятельно. Комиссия благодаря в значительной мере активности советского юриста Г.И. Тункина предложила следующее положение: "Государства - члены федеративного союза могут обладать правоспособностью заключать договоры, если такая правоспособность признается федеральной конституцией и не выходит за установленные ею пределы" (ст. 5.2).

При первом обсуждении на Венской конференции это положение было одобрено 46 голосами. 39 делегаций проголосовали "против", 8 - воздержались. В числе делегаций, голосовавших "против", были представители и федеративных государств (Австралия, Индия, Канада, США и др). Делегации СССР, Белоруссии и Украины, естественно, голосовали "за". Любопытен следующий факт - ФРГ голосовала "против", Швейцария - "за".

Представляет интерес аргументация противников рассматриваемого положения. Наиболее обстоятельно она была изложена в выступлении представителя Австралии. Он отметил, что способность Украины и Белоруссии заключать договоры никогда не подвергалась сомнению после того, как они стали членами ООН. Следовательно, положение охватывает лишь исключительные случаи. Снятие положения будет способствовать уяснению роли и ответственности федеральных властей. Представитель США говорил о многообразии федераций и заявил, что принятие рассматриваемого положения породит трудности для федеральных государств *(407).

Из сказанного видно, что в принципе возможность признания права на участие в международных договорах за субъектами федерации не исключается, разумеется, в соответствии с федеральной конституцией. Но такая возможность рассматривается как исключительный случай. Общее правило: федерация - такой же субъект международного права, как и унитарное государство.

Сказанное издавна подтверждается арбитражной практикой. Первым, очевидно, было арбитражное решение еще XIX в. по делу "Монтихо" *(408). В 20-е гг. прошлого века франко-мексиканская комиссия по взаимным претензиям в решении по делу "Пелла" подтвердила "принцип международной ответственности федеративного государства за все действия его отдельных штатов, которые дают повод к претензиям со стороны иностранного государства". При этом было особо отмечено, что эту ответственность "нельзя отрицать, даже если федеральная конституция лишает центральное правительство права контроля за действиями или права требовать от них, чтобы их поведение соответствовало нормам международного права" *(409).

Приведенных положений придерживается и Международный Суд ООН. В решении по делу немецких граждан, осужденных и казненных в США без официального уведомления консульства ФРГ, Суд определил: "...Международная ответственность государства возникает в результате действий в этом государстве компетентных органов и властей, каковы бы они ни были..." Несмотря на то что принятие требуемых Судом мер относится к юрисдикции губернатора штата Аризона, губернатор "обязан действовать в соответствии с международными обязательствами Соединенных Штатов" *(410).

Конституция РФ отнесла международные договоры к ведению Федерации (ст. 71), их выполнение - к совместному ведению Федерации и субъектов (ст. 72). Отсутствие у субъектов права участия в международных договорах было подтверждено Конституционным Судом РФ в 2000 г. Однако это вовсе не означает отстранения субъектов от участия в договорном процессе и от осуществления международных связей.

В этой связи отмечу, что немалое число отечественных специалистов подчеркивают значение развития международных связей субъектов для обеспечения интересов Федерации. В аналитическом докладе, подготовленном группой известных специалистов, говорится, что международная деятельность России "должна основываться в том числе и на новых возможностях по продвижению интересов страны через развитие международных связей всеми субъектами международной деятельности государства, в том числе российскими регионами" *(411).

В апреле 2003 г. при МИД РФ был создан Совет глав субъектов РФ и утверждено положение о нем *(412). Совет является совещательным органом, "содействующим повышению эффективности участия регионов в обеспечении внешних интересов Российской Федерации". К основным задачам Совета отнесено содействие разработке предложений по реализации внешнеполитической и внешнеэкономической стратегии РФ, а также усиление взаимодействия всех ветвей и уровней власти. Решение этих задач, естественно, не может не сказываться и на договорных отношениях России.

Федеральный закон о международных договорах РФ предусматривает участие субъектов в процессе заключения договоров, затрагивающих их полномочия (ст. 4). Выделяются два вида таких договоров. Во-первых, договоры РФ, затрагивающие вопросы, относящиеся к ведению субъектов. Во-вторых, договоры, затрагивающие полномочия субъекта по предметам совместного ведения Федерации и субъектов.

Договор, затрагивающий вопросы, относящиеся к ведению субъекта, не может быть заключен без согласования с его органами власти. Основные положения или проект договора, затрагивающего полномочия субъекта по предметам совместного ведения (ст. 72 Конституции), направляются федеральными ведомствами органам государственной власти заинтересованного субъекта. Полученные предложения и замечания рассматриваются при подготовке проекта договора.

В сочетании с п. 5 ст. 9, п. 1 ст. 36 и п. 5 ст. 37 Закона, предусматривающими представление предложений о заключении, прекращении или приостановлении действия договоров РФ по согласованию, в том числе и с органами власти субъектов Федерации, это означает, что все непосредственно затрагивающие интересы субъекта вопросы заключения, прекращения и приостановления действия договоров РФ могут решаться лишь по согласованию с ним.

При заключении Федерацией договора, предусматривающего сотрудничество по предметам совместного ведения (культура, спорт, здравоохранение, охрана природы и т.д.), но не затрагивающего непосредственно интересы конкретного субъекта, согласование не является обязательным.

Закон не определяет, с какими конкретно органами власти субъектов производится согласование проектов договоров. Такие органы определяются самим субъектом. Поэтому ст. 4 устанавливает, что согласование осуществляется с органами государственной власти заинтересованного субъекта, на которые возложены соответствующие функции, либо что проект договора или его основные положения направляются таким органам.

При согласовании органы власти заинтересованного субъекта уведомляются федеральными ведомствами о предельных сроках направления предложений (не менее двух недель). Непредставление в указанный срок ответа не препятствует внесению федеральным ведомством предложения о заключении договора. Такой порядок призван препятствовать бесконечному затягиванию заключения договора. Вместе с тем в подобных случаях принимающий решение о подписании договора орган может исключить или изменить положения договора, затрагивающие полномочия субъекта, а также направить проект договора на согласование органам власти заинтересованного субъекта или возвратить соответствующие документы ведомству с требованием обеспечить согласование.

Все это призвано стимулировать федеральные ведомства и органы власти субъектов к разработке проектов, отвечающих интересам как Федерации, так и ее субъектов. Что же касается компетенции субъектов Федерации в области прямых международных связей и их правового регулирования, то эти вопросы были урегулированы специальным Федеральным законом 1999 г. "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации". В 2003 г. был принят новый Федеральный закон, заменивший Закон 1999 г., - "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" *(413).

Как и прежний Закон, новый Закон подтвердил, что субъекты РФ в пределах своей компетенции имеют право "проводить переговоры и заключать соглашения об осуществлении внешнеэкономических связей с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств" (ст. 8/1). Закон закрепил также практику заключения соглашений субъектов РФ с органами государственной власти иностранных государств. Так, в октябре 2003 г. глава Правительства РФ подписал распоряжение о принятии предложения правительства Вологодской области, согласованное с МИД, Минюстом и другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, о заключении соглашения между правительством Вологодской области и Министерством экономики Республики Молдова о сотрудничестве в торгово-экономической, научно-технологической, гуманитарной и культурной областях. В Законе говорится о праве субъектов РФ заключать соглашения о внешнеэкономических связях с органами государственной власти иностранных государств "с согласия Правительства Российской Федерации".

Соглашения субъектов РФ с подразделениями других государств не являются международно-правовыми договорами. Их действие регулируется не правом международных договоров, а внутренним правом соответствующих государств и заключенными между ними договорами. При отсутствии во внутреннем праве соответствующих норм возможно применение по аналогии некоторых положений права договоров.

Это же относится и к соглашениям с органами государственной власти иностранных государств. Об этом свидетельствует уже то, что положение о них помещено в том же пункте Закона, что и положения о подразделениях иностранных государств. Регулируют не международные отношения, а "внешнеэкономические связи". Далее они заключаются не по уполномочию, а "с согласия" правительства. Наконец, речь идет о соглашении не с правительством, а с органом государственной власти иностранного государства.

Эти моменты, относящиеся к внешнеэкономическим соглашениям, имеют общее значение. Они распространяются на соглашения субъектов РФ и в других областях. Так, в упомянутом ранее соглашении между правительством Вологодской области и Министерством экономики Республики Молдова речь идет о сотрудничестве не только в торгово-экономической, но также в научно-технологической, гуманитарной и культурной областях.

Следует отметить неточность встречающегося в практике высших судов федераций положения о прямом применении к соглашениям между субъектами федераций норм международного права. Так, в решении Конституционного Суда ФРГ от 31 июля 1973 г. говорилось, что даже в федеральном союзе отношения между государствами-членами при отсутствии федеральной конституционной регламентации регулируются нормами международного права. Поскольку такого рода отношения являются внутригосударственными, постольку нормы международного права применимы к ним лишь по аналогии. Судебной практике федеративных государств такие случаи известны, например, при определении границы между субъектами по аналогии применялись соответствующие нормы международного права.