Отечественная практика

Вопрос о значении договора для третьих государств особенно остро стоял перед Советским государством в первые годы его существования.

Советское правительство четко обозначило свою позицию, согласно которой договор обязателен лишь для сторон. При этом оно с самого начала заявило о своей принципиальной позиции, согласно которой "характер и смысл международной политики Советской власти исключает самую возможность" соглашений, прямо или косвенно направленных против других государств *(640).

Советское государство выступило против империалистической практики решения международных проблем без участия непосредственно заинтересованных государств, которые рассматривались как объект договоров. Оно протестовало как в общей форме, так и в конкретных случаях против практики некоторых держав произвольно распоряжаться судьбой других, подтверждая, что ни одно из таких соглашений не может иметь для третьих государств обязательной силы, ни политической, ни юридической *(641).

Эта политика нашла воплощение в целом цикле договоров с государствами, которые в прошлом были объектом сделок других государств. Советское государство не только декларировало новую политику, но и реально отказалось от тех благ и преимуществ, которыми бы оно могло обладать в силу договоров царской России. Соответствующие договоры были признаны не имеющими юридической силы, а воплощенная в них политика объявлена преступной. В Договоре с Персией 1921 г. говорилось: "Российское Советское Правительство клеймит политику правительств царской России, которые без согласия народов Азии и под видом обеспечения независимости этих народов заключали с другими государствами Европы относительно Востока договоры, имевшие конечной целью его постепенный захват. Российское Советское Правительство безоговорочно отвергает эту преступную политику: и объявляет отмененными и потерявшими всяческую силу все конвенции и соглашения, заключенные бывшим правительством России и третьими державами во вред Персии и относительно ее" (ст. II). Договоры с аналогичными положениями были заключены с целым рядом других государств Востока, с Турцией (1921 г., ст. 1), Китаем (1924 г., ст. 4) и др. *(642)

Советское правительство и в дальнейшем подтверждало свою принципиальную позицию. В ноте Японии от 26 марта 1928 г. говорилось: "Правительство Советского Союза, верное принципу равенства народов, всегда избегало и избегает заключения соглашений с какой-либо державой в отношении третьей страны без участия последней и вопреки ей" *(643).

Советское правительство подчеркивало, что на конференциях, в которых оно участвует, "не только не решает, но даже и не обсуждает вопросов, затрагивающих интересы третьей стороны в отсутствие последней" *(644).

Однако такая позиция не исключала возможности договорных обязательств относительно тех или иных действий в отношении третьих стран, действий, не затрагивающих права последних. В качестве примера одного из сравнительно далеко идущих в этом отношении положений можно указать на то, которое содержал Договор с Турцией 1921 г. Россия обязалась "предпринять в отношении Закавказских Республик шаги, необходимые для обязательного признания этими Республиками в договорах, которые будут заключены ими с Турцией, статей настоящего Договора, непосредственно их касающихся" (ст. 15).

Советскому государству с самого начала пришлось уделить значительное внимание отстаиванию собственных прав. Антисоветская политика западных держав нашла выражение в заключении договоров, затрагивающих Советское государство, без его участия. При обсуждении и заключении договоров Советская Россия подвергалась постоянной дискриминации. На Генуэзской конференции 1922 г. западные державы взяли на себя обязательство не заключать соглашений с Россией до тех пор, пока не закончится работа Конференции. Российская делегация расценила этот акт как замаскированную блокаду, как враждебное выступление против политического существования Советского государства *(645).

Особенно остро стоял вопрос о противодействии стремлению западных держав решать затрагивающие права и интересы России вопросы без ее участия. Советское государство уделяло ему особое внимание. Заключенные без его участия договоры по таким проблемам объявлялись не имеющими юридической силы. В 1920 г. союзные державы подписали договор с Румынией о присоединении к ней Бессарабии. Правительства России и Украины заявили, что "они не могут признать имеющим какую-либо силу соглашение, касающееся Бессарабии, состоявшееся без их участия, и что они никоим образом не считают себя связанными договором, заключенным по этому предмету другими правительствами" *(646).

Следует заметить, что в своей антисоветской политике западные державы не останавливались перед нарушением не только норм общего международного права, но и конкретных обязательств в отношении России. Это обстоятельство не раз подчеркивалось Советским правительством. В памятной записке правительства СССР правительству Великобритании от 30 апреля 1924 г. содержалось напоминание о непризнании соглашений по Бессарабии и говорилось, что решение союзных держав о передаче Румынии Бессарабии было "вопиющим нарушением не только норм международного права, но и тех обязательств, которые были взяты на себя Союзными правительствами и румынским правительством не только по отношению к бывшему российскому правительству, но также и по отношению к Советскому правительству" *(647).

В декабре 1921 г. НКИД заявил протест против созыва без участия России Вашингтонской конференции для обсуждения вопросов, затрагивающих ее интересы. Особо был выделен вопрос о Восточно-Китайской железной дороге, "касающийся исключительно Китая и России". Только в результате соглашения между Россией и Китаем может произойти изменение в их правах. Российское правительство заявило, что оно не признает никакого нарушения прав русского народа, если оно будет принято помимо его, и "оставляет за собою полную свободу действий, чтобы заставить уважать эти права" *(648). В данном случае заслуживает внимания положение о свободе действий в отстаивании своих прав, нарушенных договором третьих государств.

В 1924 г. в рамках Лиги Наций рассматривался мемельский вопрос, связанный с пограничным спором между Литвой и Польшей. В этой связи Правительство СССР заявило, что "оно будет считать несуществующим и не имеющим никакой силы какое бы то ни было решение по мемельскому вопросу, которое будет принято без его участия". Одновременно было указано на недопустимость игнорирования договоров СССР с Польшей и Литвой. Советское правительство заявило также о недопустимости нарушения принципа самоопределения народов решением третьих держав *(649).

И в последующие годы Советское государство отвергало попытки возложить на него обязательства, вытекающие из договоров без его участия. На заседании Генеральной комиссии Конференции по сокращению и ограничению вооружений в марте 1933 г. было заявлено, что "СССР не является участником ни Вашингтонского, ни Лондонского договоров и ему не может быть предъявлено требование, чтобы эти договоры были им безоговорочно приняты" *(650).

В 1936 г. между Румынией и Чехословакией была заключена конвенция, касавшаяся воздушной линии Прага-Москва, которая проходила над территорией Румынии. Полпред СССР в Румынии заявил протест, указав "на абсолютную неприемлемость: факта конвенции о советско-чешской воздушной линии", заключенной без участия СССР. В результате Чехословакия согласилась с предложением советской стороны аннулировать конвенцию с Румынией *(651).

Обращалось внимание на двойной стандарт в политике западных держав. Они требуют соблюдения резолюции Вашингтонской конференции, когда "нужно выступить с каким-нибудь актом, противоречащим интересам Китая, но забывают эти самые резолюции, когда они направлены к пользе Китая". В связи с этим Советское правительство напомнило, что "СССР охотно отказался от тех договоров, которые Китай заключил с прежней Россией под давлением силы. Другие же державы не хотят даже и говорить об этом" *(652). Как видим, в этом, как и во многих других случаях, Советское государство отстаивало не только свои права, но также права и интересы другой стороны в договоре.

Значительное внимание Советскому государству приходилось уделять противодействию стремлению западных держав вмешиваться в его договорные отношения с другими государствами. В мае 1924 г. было подписано советско-китайское соглашение об общих принципах урегулирования существующих между ними вопросов. В связи с этим газета "Дойче альгемайне цайтунг" (8 июня 1924 г.) писала, что значение соглашения "тем более велико, что США сделали все, чтобы воспрепятствовать этому шагу" *(653).

Принципиальная позиция СССР существенно отличалась от практики крупных держав. Она состояла в том, что договор должен касаться лишь участвующих в нем государств и не затрагивать права и законные интересы третьих государств. В интервью народного комиссара иностранных дел в связи с 10-летием Рапалльского договора с Германией говорилось: "Этот шаг был действительно новым словом в истории международных отношений: Договор, например, был лишен всякого острия, направленного против каких-либо других государств: Это было первое крупное политическое соглашение, обеспечивающее интересы его участников и не задевавшее интересы других государств" *(654).

Этой позиции СССР придерживался и в последующей договорной практике. Вновь заключаемые договоры не касались его обязательств в отношении третьих государств и не затрагивали их права и законные интересы. Соответствующие положения стали стандартными в договорной практике СССР. Договор о согласии и сотрудничестве с Францией 1990 г. содержит следующую статью: "Положения настоящего Договора ни в чем не затрагивают обязательств сторон по отношению к третьим государствам и не направлены против какого-либо из них" (ст. 27) *(655). Таким путем юридически закреплено соответствие договора ранее принятым обязательствам сторон в отношении третьих государств.

Рассмотрим теперь позицию СССР в отношении общих многосторонних договоров и их значение для третьих государств. Анализ соответствующей практики дает основания для вывода о том, что такие договоры, будучи принятыми большинством государств и получив международное признание, рассматривались как создающие общеобязательные нормы международного права. Относительно Женевского протокола 1925 г. о запрещении применения газов советский представитель в ООН Я.А. Малик в 1952 г. заявил: "Международное соглашение, ратифицированное 46 государствами и ставшее важной нормой международного права, не дает никому права, в том числе американскому президенту или американскому представителю в Совете Безопасности, игнорировать важное соглашение, обязательное для совести и практики народов" *(656). В то время США, подписав Протокол, еще не ратифицировали его.

Аналогичной была позиция СССР и в отношении других договоров, запрещавших применение оружия массового поражения. В 1946 г. он предложил проект конвенции о запрещении оружия массового уничтожения. Проект предусматривал, что после принятия конвенции ООН и ее ратификации необходимыми участниками она станет обязательной для всех государств *(657). Как видим, конвенция должна была стать общеобязательной в результате принятия ее ООН и ратификации теми государствами, от участия которых зависела ее эффективность.

Такой подход не нашел понимания у других государств. Поэтому в следующем проекте соглашения в аналогичной области содержалась иная формулировка. В предложенном СССР в 1958 г. проекте соглашения о прекращении испытаний атомного и водородного оружия говорилось: "Три правительства (имелись в виду правительства ядерных держав. - И.Л.) обязуются содействовать тому, чтобы все другие государства мира также взяли на себя обязательство не производить испытаний атомного и водородного оружия любых видов" *(658). Как видим, обязательство третьих государств должно было возникнуть лишь в результате его принятия ими. Тем не менее было бы неправильно недооценивать значение обязательства ядерных держав содействовать принятию всеми государствами соответствующих обязательств.

СССР подчеркивал, что вступление такого рода договоров в силу, принятие их большинством государств способно создать такую политическую атмосферу, в которой с их положениями должны были бы считаться и неучаствующие государства. Выступая с докладом на заседании Президиума Верховного Совета СССР при обсуждении вопроса о ратификации Договора о нераспространении ядерного оружия, министр иностранных дел СССР А.А. Громыко сказал: "Вступление Договора о нераспространении в силу будет способствовать созданию такой обстановки, в которой любому государству, не ставшему участником Договора, будь оно ядерное или неядерное, было бы весьма трудно предпринять действия, противоречащие задачам, поставленным перед Договором" *(659).

Из этого видно, что речь идет о морально-политическом, а не юридическом значении такого рода договоров для третьих государств. Со временем в результате признания положений Договора о нераспространении также третьими государствами они обрели статус норм общего международного права. На конференции по рассмотрению действия Договора о нераспространении уже в 1975 г. подчеркивалось, что положения Договора стали важными нормами международного права, с которыми не могут не считаться и те страны, которые не являются его участниками *(660).

СССР подчеркивал необходимость общего уважения договоров о мирном урегулировании в конкретном географическом регионе. В 1968 г. Советское правительство заявило протест администрации США в связи с нарушениями Женевских соглашений 1954 г. в отношении Камбоджи *(661). США не были участниками соглашений, но дали заверения в их уважении. Замечу, что аналогичную позицию занимали и другие непосредственно заинтересованные государства. Представитель Индии заявил, что Женевские соглашения 1954 г. об Индокитае - мудрый договор, обязательный не только для тех, кто поставил под ним свою подпись, но и для США, которые дали соответствующие заверения *(662).

В такого рода случаях особое значение придавалось одобрению договоров ООН. В совместном советско-афганском сообщении 1988 г. говорилось: "Подписание Женевских соглашений по политическому урегулированию положения вокруг Афганистана стало новым, принципиально важным явлением в мировой политике. Выработанные под эгидой Организации Объединенных Наций и подкрепленные ее авторитетом соглашения имеют правовой статус общемирового значения" *(663).

СССР настаивал на уважении своих прав, вытекающих из договоров третьих государств, устанавливающих режим международных каналов. В 1957 г. посольство СССР в США направило госдепартаменту ноту, содержавшую протест против нарушения в отношении советских судов принципа равенства в пользовании каналами международного значения для всех стран, "провозглашенного в отношении Панамского канала в договоре о Панамском канале от 18 ноября 1901 г. и закрепленного обычной практикой" *(664).

СССР исходил из того, что договоры, устанавливающие в общих интересах режим тех или иных международных пространств, заключенные при участии подавляющего большинства государств, не могут игнорироваться третьими государствами. Относительно Конвенции по морскому праву в Заявлении Советского правительства (апрель 1983 г.) отмечалось, что Конвенцию подписали уже более 120 стран и что она учитывает интересы всех государств. "Устанавливаемый Конвенцией правопорядок в отношении режима морских пространств касается всех государств, и ни одно государство, включая США, не может и не должно это игнорировать" *(665).

Необходимость уважения объективного режима обосновывалась и в случаях, когда он носил более ограниченный характер. В связи с вступлением в силу в 1937 г. Конвенции о черноморских проливах правительство Турции направило всем государствам ноту, извещающую об этом факте. Германия ответила, что, принимая к сведению сообщение, она резервирует за собой отношение ко всем постановлениям конвенции. НКИД СССР в этой связи счел, что Германия, как и прочие страны, обязана "подчиняться режиму, установленному в проливах на основании конвенции, заключенной в Монтре" *(666).

Существуют договоры, для достижения целей которых проблема третьих государств имеет особое значение и которые содержат специально посвященные ей положения. В Договоре между СССР и США об ограничении систем противоракетной обороны 1972 г. говорилось, что в целях обеспечения эффективности "Договора каждая из Сторон обязуется не передавать другим государствам и не размещать вне своей национальной территории системы ПРО" (ст. 9). В данном случае стороны взяли на себя обязательства, касающиеся их отношений с третьими государствами. Аналогичное положение содержит и Договор между СССР и США об ограничении стратегических наступательных вооружений 1979 г. (ст. 12).

Более существенно касалось третьих государств Соглашение между СССР и США о предотвращении ядерной войны 1973 г. Оно предусматривало, что стороны будут действовать так, чтобы исключить возникновение ядерной войны между ними "и другими странами" (ст. 1). Каждая сторона будет воздерживаться от угрозы силой или ее применения "против союзников другой стороны и против других стран" (ст. 2). Если в какой-то момент отношения между каждой из сторон и другими странами или "между странами, не являющимися участниками настоящего соглашения, будут выглядеть как влекущие риск ядерной войны между СССР и США или между каждой из сторон и другими странами", стороны "предпримут все усилия для предотвращения этого риска" (ст. 4).

Как видим, во имя предотвращения риска ядерной войны стороны приняли на себя обязательства предпринять определенные действия, касающиеся не только их отношений с третьими странами, но и отношений между такими странами. Заинтересованность всех государств в предотвращении ядерной войны придавала договорному регулированию в этой области особые черты. Соответствующие моменты отмечались Советским правительством. В июне 1988 г., касаясь Договора о нераспространении ядерного оружия, Председатель Совета Министров СССР Н.И. Рыжков говорил: "Страны, не участвующие в самом договоре, как правило, не выступают против заложенных в нем принципов и по существу сообразуются с ними в своей политике. Поэтому можно говорить об универсальности этих принципов по своему применению" *(667).

Вместе с тем в договорной практике и в рассматриваемой области подчеркивалось принципиальное положение о том, что заключаемые акты не направлены против каких-либо третьих сторон. Такое положение содержало Соглашение между правительствами СССР и США о предотвращении опасной военной деятельности 1989 года (ст. 8.2).

Положения, касающиеся отношений с третьими странами, встречаются и в договорах по менее важным вопросам. Здесь они также обусловлены интересами эффективности договора. В Конвенции между правительствами СССР и ПНР по карантину и защите сельскохозяйственных растений от вредителей и болезней 1948 г. содержалось обязательство издать правила, согласно которым завоз из любого третьего государства растительных материалов будет производиться исключительно с разрешения Службы карантина (ст. 5). Соглашение об обмене почтовыми посылками между СССР и НРБ 1947 г. предусматривало, что стороны "допускают пересылку транзитом через свои территории посылок, исходящих или адресованных в третьи страны" (ст. 5).

Советской дипломатической практике, касающейся статуса третьих государств, известны случаи выдвижения юридически не обоснованных претензий. В коллективной ноте представителей девяти государств на Генуэзской конференции от 25 апреля 1922 г. говорилось: "Нижеподписавшиеся оставляют за своими правительствами полное право считать недействительными и несостоявшимися все те постановления русско-германского договора, которые будут признаны противными существующим договорам" *(668).

В ноте советской делегации на Генуэзской конференции от 24 апреля 1922 г., направленной делегации Польши, которая также поставила свою подпись под коллективной нотой, содержалось несогласие с тем, что Польша обладает правом "не признавать той или другой статьи русско-германского договора". Это "создает неслыханный прецедент, на основании которого всякая третья держава могла бы считать себя вправе аннулировать договор между двумя другими державами".

Было явной ошибкой считать, будто непризнание договора третьим государством ведет к его аннулированию. В лучшем случае непризнание договора могло быть квалифицировано как недружественный акт. Польское правительство обоснованно ответило, что оно "оставляет за собой право высказываться со всей свободой и занимать такую позицию, какую оно сочтет нужной в отношении к каждому международному акту, который, по его мнению, касался бы интересов Польши" *(669).

О том, насколько существенное значение может иметь проблема третьего государства, свидетельствует решение вопроса о принадлежности Курильских островов Мирным договором между союзными державами и Японией, подписанным в Сан-Франциско в 1951 г. Крымское соглашение трех великих держав по вопросам Дальнего Востока 1945 г. предусматривало: "3. Передача Советскому Союзу Курильских островов" *(670). В августе 1945 г. Япония приняла условия безоговорочной капитуляции, которые были определены Берлинской (Потсдамской) конференцией трех великих держав. Выступая на Сан-Францисской мирной конференции 1951 г., госсекретарь США Дж. Ф. Даллес заявил, что Потсдамские условия капитуляции, "касающиеся территории: в том, что касается Японии, вступили в силу шесть лет назад" *(671). Стали обязательными для Японии как для государства, несущего ответственность за агрессию, и положения Крымского (Ялтинского) соглашения трех великих держав. Как известно, г. Кенигсберг и прилегающий к нему район были переданы СССР на основе достигнутого на Берлинской конференции трех держав 1945 г. соглашения, которое имело целью "выполнение Крымской декларации о Германии" *(672).

Западные державы не могли откровенно игнорировать Ялтинское соглашение. Поэтому в мирный договор, подготовленный на основе англо-американского проекта, было включено следующее положение: "Япония отказывается от всех прав, правооснований и претензий на Курильские острова и на ту часть Сахалина и прилежащих к ней островов, над которыми Япония приобрела суверенитет в результате Портсмутского договора от 5 сентября 1905 г." (ст. 2 "е") *(673). О том, в чью пользу Япония отказывается от Курил, не говорилось. Но это вытекало не только из Ялтинского соглашения, но и из самого договора, в котором о Курилах говорится в том же пункте, что и о части Сахалина. Указывается также Портсмутский договор, сторонами в котором были Россия и Япония.

В этой связи следует напомнить о существовании общепризнанного положения, которое в Гарвардском проекте права договоров 1935 г. было изложено следующим образом: едва ли существенно то, чтобы третье государство, "в чьих интересах выгоды были установлены, специально указывалось в договоре, если из его условий или сопутствующих обстоятельств: ясно, что выгоды предназначены для определенного государства и что ни одно другое государство не может рассчитывать или не может воспользоваться этими выгодами" *(674). Это лишний раз подтверждает, что все ссылки на то, что СССР не может претендовать на указанные территории, поскольку он не указан в Договоре, не имеют под собой юридического основания.

Сознавая, что для СССР ряд положений мирного договора могут оказаться неприемлемыми, что поставит под вопрос его участие, в договор было включено особое положение: "Для целей настоящего договора Союзными Державами являются государства, находившиеся в войне с Японией: при условии, что в каждом случае такое государство подпишет и ратифицирует договор. Согласно положениям статьи 21, настоящий Договор не будет предоставлять каких-либо прав, правооснований или преимуществ государству, которое не является Союзной Державой, как это здесь определяется; никакие права, правооснования или интересы Японии не должны оказаться урезанными или ущемленными какими-либо положениями настоящего Договора в пользу государства, которое не является Союзной Державой, как это здесь определено" *(675).

В результате Договор, формально отразив обязательства западных держав о передаче Южного Сахалина и Курильских островов СССР, на самом деле поставил его перед выбором - принять неудовлетворительный для него договор либо лишиться права ссылаться на него для обоснования своих прав. Несмотря на то что СССР выполнил свои обязательства по Ялтинскому соглашению и внес большой вклад в общую победу над Японией, его лишали статуса Союзной Державы и связанных с этим прав. Выступая на конференции, обсуждавшей представленный проект договора, глава советской делегации А.А. Громыко подверг его критике и в заключение заявил, что англо-американский проект является не договором мира, а договором подготовки новой войны на Дальнем Востоке *(676). СССР отказался от участия в таком мирном договоре.

Нет сомнений в том, что англо-американский проект договора был порождением антисоветской политики, политики отказа от выполнения своей части обязательств, принятых в годы войны. Дж. Ф. Даллес открыто заявил: "Не будет возврата к Тегерану, Ялте и Потсдаму". И тем не менее есть основания сомневаться в том, насколько обоснованным был отказ СССР от участия в мирном договоре с Японией. Отказ не оказал влияния на содержание договора и на его осуществление, но породил территориальный вопрос, который стал камнем преткновения в развитии советско-японских отношений на многие десятилетия. Если подсчитать связанные с этим потери, то даже в чисто экономическом плане они будут измеряться многими миллиардами долларов.

Общая позиция СССР в отношении проблемы третьих государств была воспринята Россией, государством - продолжателем СССР. Первые же политические договоры содержали соответствующие положения, сформулированные по-разному. В одних случаях говорилось, что договор не может быть использован в ущерб отношениям сторон с третьими государствами (ст. 20 Договора с Молдовой 1990 г.). В других - речь шла о том, что договор не затрагивает обязательств сторон в отношении третьих государств (ст. 16 Договора с Казахстаном 1990 г., ст. 17 Договора с Белоруссией 1990 г. и др.). Соответствующее положение содержит и Соглашение о создании СНГ 1991 г. (ст. 13). В дальнейшем преобладающей стала более полная формулировка: "Положения настоящего Договора ни в чем не затрагивают обязательств Сторон по отношению к третьим государствам и не направлены против какого-либо из них" (ст. 25 Договора с Францией 1992 г., а также ст. 27 Договора с ЧСФР 1992 г., ст. 19 Договора с Канадой 1992 г. и др.).

Большинство современных договоров России содержит краткую формулировку по рассматриваемому вопросу. Для многосторонних договоров: "Настоящее Соглашение не затрагивает прав и обязательств Сторон, вытекающих из заключенных ими других международных договоров" *(677). Для двусторонних: "Настоящее Соглашение не затрагивает прав и обязательств, вытекающих из других международных договоров, участниками которых являются Российская Федерация и" *(678). Из такого рода формулировки следует, что имеются в виду и договоры сторон с третьими государствами.

Особые положения относительно третьих государств содержались в совместной Декларации об основах взаимоотношений между РФ и КНР 1992 г. Помимо стандартного положения о том, что Декларация не затрагивает обязательств в отношении третьих государств, она содержала следующее положение: "4. Ни одна из Сторон не будет участвовать в каких-либо военно-политических союзах, направленных против другой Стороны, заключать с третьими странами каких-либо договоров или соглашений, наносящих ущерб государственному суверенитету и интересам безопасности другой Стороны. Ни одна из них не допустит, чтобы ее территория была использована третьим государством в ущерб государственному суверенитету и интересам безопасности другой Стороны".

В отличие от стандартного положения приведенное положение содержит обязательство в отношении будущих договоров. Оно охватывает более широкий спектр интересов безопасности, чем те, что нашли признание в международном праве. Но в целом приведенное положение носит в основном политический характер и нередко встречается в союзных договорах.