Общее правило

В отношении третьих государств в международном праве издавна существовала норма общего характера, согласно которой договор в качестве общего правила не создает ни прав, ни обязательств для третьих государств. Практика государств свидетельствует о том, что общее правило относительно третьих государств издавна было признано в качестве нормы общего международного права. Особое внимание уделялось тем случаям, когда договор затрагивал договорные права третьего государства. В 1915 г. госдепартамент США направил Японии ноту, в которой говорилось, что правительство США "не может признать никакого соглашения или обязательства, которое было заключено или может быть заключено между правительствами Китая и Японии и которое нарушает договорные права США и их граждан" *(716).

Доктрина со значительным единодушием признает, что договор не может возлагать обязательства на не участвующее в нем государство. В комментарии к Гарвардскому проекту по этому поводу говорилось, что это общий принцип, "признанный всеми авторами в области международного права" *(717). Доктринальная кодификация Американского института права формулирует соответствующее положение следующим образом: "Международное соглашение само по себе не возлагает обязательство на не участвующее в нем государство без согласия этого государства" *(718).

Рассматриваемая норма была заимствована из римского права - pacta tertiis nec nocent nec prosunt (договор не создает ни обязательств, ни прав для третьих сторон). Для третьего государства он является "договором других" (res inter alios acta). В международном праве рассматриваемое правило приобрело особое значение с учетом суверенности участников.

Вместе с тем замечу, что если римское право не признавало каких-либо прав за бенефициарием по контракту, то гражданское право почти всех стран издавна дает ему право претендовать на такие права *(719). Нечто подобное наблюдается и в международном праве. Международное право и практика прошлого более чем сдержанно относились к возможности исключений из общего правила. По мере социализации международного сообщества наблюдается тенденция к признанию такого рода исключений.

Отечественные специалисты издавна занимали по этому вопросу строго традиционную позицию, согласно которой обязательной для государства международно-правовой нормой может стать лишь такое правило, в отношении которого имеется его согласие *(720). В 50-е гг. прошлого века В.И. Лисовский даже утверждал, что "принятие статей договора в пользу третьего государства: может иметь место только с согласия этого государства" *(721). Несколько иное мнение было высказано Э.М. Фабриковым. Подтвердив, что для третьих государств договор является res inter alios acta, он вместе с тем заметил: "Это не означает, однако, что в двусторонний договор не могут быть включены статьи, которые трактуют вопросы, касающиеся третьего государства" *(722).

В прошлом строгое толкование общего правила было довольно распространено. Ф. Джессеп писал: "По существующему международному праву договор является источником прав и обязательств только для договаривающихся сторон". Вместе с тем он заметил, что, как установила Постоянная палата международного правосудия по делу о свободных зонах, юридически возможно для договаривающихся сторон создать право в пользу третьего государства *(723).

Закрепленное Венской конвенцией о праве международных договоров общее правило выглядит следующим образом: "Статья 34. Общее правило, касающееся третьих государств. Договор не создает обязательств или прав для третьего государства без его на то согласия". Общепризнанность этой нормы, как уже говорилось, подтверждается как доктриной, так и практикой. В кодификации Американского института права она воспроизводится в полном соответствии с Конвенцией *(724). На Венской конференции статья не вызвала особой дискуссии и была принята единогласно.

При обсуждении проекта приведенной выше статьи в Комиссии международного права ее члены разошлись во мнениях о возможности исключений из содержащегося в ней правила. Никто не возражал против того, что нет никаких исключений в отношении обязанностей. Все считали, что договор сам по себе никогда не создает обязательств для тех, кто в нем не участвует. Мнения разошлись по вопросу о возможности создания договором прав для третьих государств. Одни считали, что если таково намерение участников, то договор может дать такой результат, разумеется, третья сторона не обязана признавать это право. Другая группа полагала, что право в пользу третьего государства не существует, пока оно им не признано *(725). Все это свидетельствует, что Комиссия в целом занимала весьма консервативную, соответствующую практике прошлого позицию и не принимала во внимание новых тенденций в рассматриваемом вопросе.

Следует оговорить, что особая ситуация создается в том случае, когда речь идет о непосредственно заинтересованном в предмете договора государстве, которое по тем или иным причинам не приняло участия в договоре. Классическим в этом отношении считается случай с Конвенцией 1856 г., предусматривавшей демилитаризацию Аландских островов. Подписанная Россией, Англией и Францией, Конвенция была включена в мирный договор 1856 г., в котором кроме упомянутых стран участвовали также Австрия, Пруссия, Сардиния и Турция. Конвенция имела особое значение для Швеции, хотя она не была в ней стороной и даже не упоминалась.

В 1907 г. в связи с мероприятиями России на Аландских островах возникла дискуссия о праве Швеции настаивать на выполнении Конвенции Россией и требовать от Англии и Франции обеспечения соблюдения Конвенции. По этому поводу юристы были довольно единодушны в том, что Швеция не обладает таким правом по договору. Она может лишь "привлечь благожелательное внимание" Великобритании и Франции к фактам относительно угрозы нарушения договора Россией. Однако эти державы не обязаны предпринимать действия по требованию третьего государства даже в том случае, если договорные положения ясно имеют в виду его выгоду *(726).

Вопрос вновь возник в 1920 г. и был передан Советом Лиги Наций в комитет юристов, который пришел к выводу, что, не будучи стороной в Конвенции, Швеция не обладает по ней правами. "Тем не менее, на основе объективного характера урегулирования вопроса об Аландских островах договором 1856 г., Швеция может как непосредственно заинтересованное государство настаивать на уважении положений договора, коль скоро договаривающиеся стороны не аннулировали их. Это тем более правильно, что Швеция всегда пользовалась ими и это никогда не ставилось под вопрос подписавшими договор державами" *(727). Выводы комитета были в основном поддержаны и доктриной *(728).

В данном случае представляет интерес тенденция к признанию особого статуса третьего государства, которое непосредственно заинтересовано в предмете договорного урегулирования. От бесправия таких государств в прошлом до учета их законной заинтересованности. Намечаются первые шаги в направлении признания права на участие непосредственно заинтересованных государств.

Первые спецдокладчики по праву договоров придавали особое значение правилу pacta tertiis. Х. Лаутерпахт придерживался позиции полного приоритета ранее заключенного договора - несовместимый с ним последующий договор недействителен *(729). Однако уже следующий докладчик Дж. Фицморис занял менее категорическую позицию, он не считал, что заключение договора, несовместимого с другим договором, является достаточным основанием его недействительности *(730). Наконец, последний докладчик Х. Уолдок пришел к выводу, что речь вообще идет не о недействительности, а о приоритете применения договоров *(731). Различие подходов нашло отражение и в проектах статей о праве договоров. Если в проекте 1964 г. говорилось о несовместимости договоров, то в проекте 1966 г. и в самой Венской конвенции речь идет о применении последовательно заключенных договоров по одному и тому же вопросу.

Объясняется подобная эволюция взглядов тем, что первый докладчик придерживался подхода, присущего внутреннему праву, и не учитывал в должной мере международную практику. Последующие докладчики учли этот момент не без помощи критических замечаний на проект со стороны правительств. В этой связи замечу, что многие видные юристы как до, так и после принятия Венской конвенции не раз отмечали, что вопрос о коллизии последовательно заключенных по одному и тому же вопросу договоров является "особенно неясным аспектом права договоров" *(732). Такой авторитет в области права договоров, как Ф. Макнейр, полагал, что вопрос является сложным для решения "и нельзя сказать, что четкое указание уже содержится в судебных или арбитражных источниках" *(733).

Есть основания полагать, что заключение одной из сторон договора противоречащего ему соглашения с третьим государством будет нарушением принципа добросовестного выполнения международных обязательств. В тех случаях, когда этот момент имеет особое значение, он специально подчеркивается в договоре. В Договоре между СССР и США об ограничении систем противоракетной обороны 1972 г. говорилось: "Каждая из Сторон обязуется не принимать никаких международных обязательств, которые противоречили бы настоящему Договору" (ст. 10).

Положение о том, что вновь заключаемый договор не должен противоречить ранее принятым обязательствам сторон, типично для политических договоров. В Договоре о согласии и сотрудничестве между РФ и Канадой 1992 г. говорится: "Положения настоящего Договора не наносят ущерба обязательствам Сторон по подписанным ранее двусторонним и многосторонним договорам и соглашениям" (ст. 19).

Означает ли это, что вновь заключенный договор оказывается подчиненным ранее заключенным, в том числе и с другими государствами? Думается, что это не так. Таким путем констатируется принципиальное соответствие договора ранее принятым обязательствам. Однако в случае обнаружения расхождений они должны улаживаться на основе равной юридической силы соответствующих актов, главным образом путем толкования, сближающего их смысл и снимающего противоречия.

Сказанное ранее касается не только противоречий между положениями договоров, но и противоречий при их применении. Положения договора не могут применяться таким образом, чтобы это вело к нарушению обязательств в отношении третьих государств. Порой это положение специально оговаривается в международных актах. В протоколе подписания Советско-французского договора о взаимной помощи 1935 г. содержалось следующее положение: "Постановления упомянутого Договора не могут иметь такого применения, которое" было бы "несовместимым с договорными обязательствами, принятыми одной из договаривающихся сторон" *(734).

В случае заключения государством договора, противоречащего ранее заключенному с третьей стороной, последняя вправе протестовать и резервировать свои права. "Но протест и резервирование, - по мнению Ш. де Вишера, - будут не более, чем заявлением о международной ответственности государства, которое подписало несовместимый договор, и при всех условиях в лучшем случае ведут к выплате денежной компенсации. Нельзя забывать, что урегулирование таких ситуаций, хотя и может иметь юридические аспекты, почти всегда зависит от политических факторов" *(735).

С этим мнением едва ли можно согласиться полностью. Оно, пожалуй, соответствовало ситуации, существовавшей в прошлом. Однако за последние десятилетия и в этом отношении произошли определенные перемены, содействовавшие повышению уважения к правам третьих государств.

Венская конвенция о праве договоров содержит правила о применении последовательно заключенных договоров по одному и тому же вопросу (ст. 30). Однако они касаются лишь государств-участников. Что же касается третьих государств, то соответствующая статья содержит оговорку: ее положения применяются без ущерба "для любого вопроса об ответственности государства, которая может возникнуть в результате заключения или применения договора, положения которого несовместимы с обязательствами данного государства в отношении другого государства по иному договору" (ст. 30.5).

Из этого следует, что как сам факт заключения договора, противоречащего договору с третьим государством, так и его применение могут быть основанием международной ответственности за противоправное деяние. Такая ответственность возникает в случае достаточно серьезного противоречия, понимаемого как несовместимость. В остальных случаях вопрос решается, как уже говорилось, путем соответствующего согласования обязательств.

Кроме того, в случае если заключенный государством договор существенно нарушает его договор с третьим государством, то последнее в соответствии со ст. 60.1 Венской конвенции вправе "ссылаться на это нарушение как на основание для прекращения договора или приостановления его действия в целом или в части".

Общее правило не означает отрицания возможности того, что договор может затрагивать интересы третьих государств. Оно означает, что не могут затрагиваться права и законные интересы третьих государств, интересы, защищенные правом. Что же касается иных интересов, то они могут быть затронуты, и порой весьма существенно. Даже договор о дружбе двух стран может затрагивать интересы третьего государства, проводящего иную политику. Это положение издавна отмечается в литературе. Пишут о том, что договор может не только предоставлять те или иные выгоды третьему государству, но и наносить ущерб его интересам, если при этом затрагиваются его права *(736).

В данном случае мы сталкиваемся с весьма важным явлением. Юридически договоры сторон независимы от их договоров с третьими государствами. Однако отношения между государствами, образующие все более прочную систему, неизбежно влияют на взаимосвязь и регулирующих их договоров.

Значение этого положения отмечалось советской дипломатией. Выступая на сессии Совета Лиги Наций в мае 1938 г., М.М. Литвинов заметил: "При оценке двусторонних договоров приходится обращать внимание не только на их отражение во взаимоотношениях между сторонами, но и на то, как соглашение отразится на отношениях этих сторон с другими государствами" *(737)

Это положение отмечалось и юристами. У. Коплин писал: "Поскольку способность государства А достичь своей цели в конфликте с другим государством зависит в определенной мере от его способности убедить другие государства системы в том, что его цели не ставят под угрозу их цели, постольку международный переговорный процесс никогда не бывает чисто двусторонним делом. Всегда существует третьесторонняя вовлеченность того или иного вида" *(738).

Б. Грефрат считает, что "трудно представить любую практику в отношениях двух государств, которая не могла затронуть другие государства, и даже двусторонний договор может оказать влияние на какое-либо иное государство или на все государства" *(739).

Такого рода влияние носит в основном политический, а не юридический характер. Тем не менее недооценивать это явление было бы неправильно. Оно имеет и юридические аспекты. Договор с ограниченным числом участников не только регулирует их взаимоотношения, но и является важной разновидностью международно-правовой практики. Устойчивая двусторонняя договорная практика может вести к становлению соответствующих обычных норм общего международного права. Она способна содействовать упрочению или, наоборот, ослаблению авторитета общих норм.

Эти моменты и их значение отмечались юристами. Ограничусь мнением А. Д'Амато, который считает, что в литературе по международному праву недостаточно признан "вторичный, но значительный эффект договоров. Они не только создают право для прямых участников, но также оказывают серьезное влияние на общее обычное международное право и тем самым на неучаствующих" *(740). Как видим, речь идет о явлении, имеющем весьма существенное не только научное, но и практическое значение.