Понятие третьего государства

Венские конвенции о праве договоров определяют третье государство как такое, которое не является участником договора. Под участником договора понимается государство, которое согласилось на обязательность для него договора и для которого договор находится в силе. Из этого следует, что даже ратифицировавшее договор государство рассматривается как третье до вступления договора в силу.

В результате третьи государства различаются по своему отношению к договору. Они делятся на две основные категории. К первой относятся те, которые не имеют никакого отношения к договору. Ко второй - те, что принимали участие в подготовке договора, но еще не подписали его, те, что подписали, но еще не ратифицировали договор, и те, что ратифицировали, но для которых договор еще не вступил в силу. К этой категории примыкают и государства, которые не принимали участия в подготовке договора, но которые могут присоединиться в нему в соответствии с его положениями. Все эти государства могут быть определены как имеющие право стать участниками договора.

Участвовавшее в переговорах государство вправе подписать договор, не участвовавшее может в дальнейшем присоединиться к нему, если это предусмотрено договором. Депозитарий должен направлять государствам, имеющим право стать участниками договора, заверенные копии текста, уведомлять их о полученных подписях и иных документах, относящихся к договору (ст. 77).

Следующая категория - договаривающееся государство - определяется Венской конвенцией как "государство, которое согласилось на обязательность для него договора, независимо от того, вступил договор в силу или нет". Помимо перечисленных выше прав, такое государство обладает еще одним немаловажным правом. Договор прекращается с согласия всех участников по консультации с прочими договаривающимися государствами (ст. 54). В международной практике термин "договаривающееся государство" нередко используется для обозначения государства, которое является полноправным участником договора.

Общим для всех категорий третьих государств является то, что договор не является для них юридически обязательным. Вместе с тем для не имеющих никакого отношения к договору государств он действительно является res inter alios acta, чего нельзя сказать об участвовавших в переговорах и подписавших договор государствах, а также о договаривающихся государствах.

Венская конвенция проводит различие между участвовавшими в переговорах и подписавшими договор *(694). Последние, как и выразившие согласие на обязательность договора, в силу международного права несут обязанность не лишать договор его объекта и цели до вступления договора в силу (ст. 18). Как видим, подписавшее договор государство в отношении обязанности не лишать договор его объекта и цели до вступления в силу приравнивается к договаривающемуся государству.

В своей практике государства учитывают эти моменты. В мае 2002 г. администрация США направила в ООН (депозитарию Римского статута Международного уголовного суда) ноту, в которой говорилось: "Относительно Римского статута Международного уголовного суда, принятого 17 июля 1998 г., настоящим доводим до Вашего сведения, что Соединенные Штаты не намерены стать участником этого договора. Соответственно Соединенные Штаты не несут юридических обязательств, вытекавших из их подписи, совершенной 31 декабря 2000 г. Соединенные Штаты просят, чтобы их намерение не быть участником, как это следует из настоящей ноты, было отражено в списке депозитария о статусе, относящемся к этому договору" *(695).

Отношение третьего государства к договору может быть различным. Если договор касается законных интересов государства и оно не согласно с его положениями, то ему следует заявить протест. В таком случае договор будет лишен для него юридического значения. Если же такое государство не заявляет протеста, то оно считается молчаливо согласившимся с договором.

Практике США известно следующее понимание молчаливого согласия. США молчаливо согласились с положениями ст. 1 Лондонской конвенции 1841 г., закрывшими Черноморские проливы для иностранных военных кораблей, что было подтверждено рядом последующих договоров. Американские представители довольно единообразно утверждали, что поскольку они не являются стороной в этих договорах, постольку они не связаны ими, и что, следовательно, их молчаливое согласие должно рассматриваться просто как акт любезности с их стороны. В случае необходимости, как было заявлено американским правительством, может наступить время, когда США сочтут целесообразным отказать в признании праву Турции по этим договорам устранять американские военные корабли из Черноморских проливов *(696).

Признание договоров третьих государств может иметь различные степени. Ссылка на Кэмп-Дэвидские соглашения в заявлении стран ЕЭС по ближневосточной проблеме, принятом на совещании в Венеции в 1980 г., была расценена правительством Сирии как принятие соглашений во внимание и, следовательно, признание того, что содержание заявления ЕЭС в Венеции в целом не противоречит им *(697).

Известны случаи принятия к сведению договоров третьих государств. В 1954 г. Советское правительство приняло к сведению соглашение между Югославией и Италией о Свободной территории Триест *(698). Этим актом СССР, имевший право участвовать в решении вопроса о Триесте, признал правомерность решения вопроса соответствующим соглашением.

На Женевском совещании по Индо-Китаю 1954 г. участвовавшие в нем США опубликовали заявление о том, что они приняли к сведению соглашения и будут воздерживаться от угрозы силой и от применения силы с целью помешать осуществлению первых 12 пунктов заключительной декларации. Такое заявление означало, что США решили уклониться от официального принятия обязательств по уже согласованным при их участии соглашениям.

Проанализировав сложившееся положение, М. Ляхс пришел к выводу, что США несут полную солидарную ответственность "за выполнение соглашений, заключенных в результате Женевского совещания" *(699). Однако администрация США заняла иную позицию. В заявлении Президента Д. Эйзенхауэра от 21 июля 1954 г. говорилось, что "Соединенные Штаты не участвовали в принятии решений и не связаны ими" *(700). Советское правительство придерживалось иного мнения, неоднократно протестуя против нарушения США Женевских соглашений *(701). В Заявлении Верховного Совета СССР, принятом в декабре 1965 г., говорилось, что агрессия США в отношении Вьетнама является "грубым нарушением Женевских соглашений 1954 г., которые само правительство США торжественно обязалось соблюдать" *(702).

Иногда принятие к сведению закрепляется договором. В мирном договоре с Италией 1947 г. союзные державы "приняли к сведению те постановления (текст которых содержится в Приложении IV), по которым правительства Австрии и Италии достигли соглашения 5 сентября 1946 г." (п. 2 ст. 10).

В мае 1983 г. было подписано Соглашение об урегулировании отношений между Ливаном и Израилем. Под соглашением стоят подписи представителей не только сторон, но и США. Будучи третьей стороной, США участвовали во всем переговорном процессе.

Третье государство может стать неофициальным участником договора, заявив о согласии с его положениями и о своем намерении следовать им. Такие случаи имеют место, когда речь идет о важных договорах, касающихся общих интересов. В декабре 1968 г. на заседании Первого комитета Генеральной Ассамблеи ООН представитель Франции заявил, что правительство Франции не намеревалось формально присоединиться к Договору о нераспространении ядерного оружия, тем не менее оно намерено строить свою политику в соответствии с принципами этого договора *(703). В таких случаях, как видим, принято придерживаться не всех, а лишь основных положений договора, который обычно содержит и положения, не имеющие отношения к третьим странам.

После официального сообщения в июле 1974 г. о том, что СССР и США достигли договоренности, устанавливающей порог мощности испытаний ядерного оружия, британское ведомство иностранных дел заявило, что правительство Великобритании приветствует этот результат и считает его еще одним шагом на пути к всеобъемлющему запрещению испытаний. Соединенное Королевство поддержит дополнительное ограничение испытаний ядерного оружия. Это означает, что Англия будет выполнять условия соглашения, несмотря на то, что она его не подписывала *(704).

Под давлением США КНР в 1992 г. дала согласие придерживаться положений соглашения о контроле над экспортом ракетной технологии, в котором она не участвует. В августе 1993 г. американская администрация сочла, что Китай нарушил свои обязательства, передав Пакистану технологию производства ракет, и поэтому должен быть подвергнут экономическим санкциям *(705). В данном случае речь шла о нарушении дополнительного соглашения, которое не было должным образом оформлено, а не просто о договоре третьих государств.

Практике известны особые случаи прикосновенности к соглашению не участвующих в нем государств. В мае 1994 г. Председатель Исполкома ООП и премьер Израиля подписали соглашение о принципах практической реализации договора "Газа - Иерихон - сначала". Под соглашением поставили свои подписи главы внешнеполитических ведомств СССР и США как сопредседатели мирного процесса на Ближнем Востоке *(706). Такое подписание означало, надо полагать, не только признание соответствующего соглашения, но и определенное обязательство содействовать его реализации. Подтверждением тому в какой-то мере может служить Специальный закон о помощи в обеспечении международной безопасности, принятый США в 1979 г. В нем говорилось: "Политика Соединенных Штатов заключается в поддержке мирного договора между правительством Египта и правительством Израиля от 26 марта 1979 г." *(707).

Известны случаи, когда третьи государства заявляли о своей заинтересованности в соблюдении договора участниками, поскольку он имеет общее значение, порождающее широкую заинтересованность в его реализации. В ноябре 1986 г. государственный министр иностранных дел Великобритании Т. Рентон сказал: "Мы заинтересованы и повторяем это сейчас, что договор по ПРО должен соблюдаться обеими сторонами. Хотя мы и не являемся его участником, мы считаем этот договор очень важным. Мы также публично заявили о своей заинтересованности в том, чтобы обе стороны соблюдали договор ОСВ-2" *(708). Заявление о подобной заинтересованности возлагает определенные обязательства на сделавшее его государство. Оно не может принимать меры, препятствующие осуществлению соответствующего договора.

Поддержка соглашения других государств может быть выражена и в совместном политическом акте третьего государства с одной из сторон. В совместном советско-английском заявлении 1975 г. стороны "отметили важность для дела укрепления всеобщего мира достигнутых между СССР и США соглашений и договоренностей, в том числе соглашений о предотвращении ядерной войны и об ограничении существующих вооружений" *(709).

Известны также случаи, когда третьи государства заявляют о поддержке усилий по заключению определенного договора. В марте 1979 г. федеральный канцлер ФРГ заявил о необходимости завершения переговоров между СССР и США об ограничении стратегических наступательных вооружений и ратификации соглашения по этим проблемам. Обосновывая свое заявление, он сослался на то, что "соглашение ОСВ-2 в целом имеет огромное значение для развития отношений между Востоком и Западом" *(710). Едва ли можно сомневаться, что официальные заявления о подобной заинтересованности в достижении соглашения между третьими государствами вполне правомерны.

Призывы к поддержке третьими государствами соглашений, имеющих общее значение, известны и практике Генеральной Ассамблеи ООН. В резолюции от 15 ноября 1988 г. о положении в Центральной Америке, поддержав достигнутые между странами региона соглашения, Ассамблея призвала "страны, находящиеся вне региона, но имеющие с ним связи и заинтересованные в нем, содействовать имплементации достигнутых соглашений и "воздерживаться от любых действий, которые могут препятствовать такой имплементации" *(711).

Порой третье государство занимает положение, близкое к положению гаранта договора. Переговоры о мирном договоре между Египтом и Израилем 1979 г. на всем протяжении велись при участии США. Текст Договора официально засвидетельствован подписью американского Президента. В приложенном к Договору меморандуме, разъясняющем ряд статей и также засвидетельствованном Президентом США, сказано, что если стороны не придут к соглашению относительно состава вооруженных сил ООН и наблюдателей, то они примут предложения США по этому вопросу.

Ряд взаимных обязательств Египет и Израиль приняли в письмах на имя Президента США. В одном из них говорилось: "Это письмо подтверждает также наше понимание, что Правительство Соединенных Штатов будет полностью участвовать на всех стадиях переговоров". В одинаковых письмах Президента США Картера Садату и Бегину от 26 марта 1979 г. было сказано: "Хочу подтвердить Вам, что с учетом конституционной процедуры Соединенных Штатов, в случае реального нарушения или угрозы нарушения Договора о мире между Египтом и Израилем, Соединенные Штаты по требованию одной или обеих сторон будут консультироваться об этом со сторонами и предпримут такие другие меры, какие могут оказаться соответствующими и способствующими достижению соблюдения Договора" *(712). Ссылка на конституционную процедуру США дает основания полагать, что "соответствующие меры" могут включать и применение вооруженных сил.

Следует сказать, что существуют случаи, когда государство, не будучи стороной в договоре, фактически участвует в его осуществлении. На первой сессии постоянного совета Багдадского пакта в ноябре 1955 г. США заявили о своей "постоянной связи" с этим блоком. На сессии совета в апреле 1956 г. США вступили в экономическую комиссию блока, а также в комиссию по борьбе с подрывной деятельностью. В дальнейшем они вошли и в военную комиссию. При штаб-квартире блока была учреждена американская группа военной связи, которая, как было заявлено, будет "действовать в тесном контакте с лицами, разрабатывающими военные планы этой организации" *(713).

Все это свидетельствует о возможности существенных различий в положении третьих в отношении договора государств. Все они должны приниматься во внимание, поскольку имеют значение не только для политической, но нередко и юридической оценки статуса третьего государства.

В силу различного значения договора для сторон и третьих государств необходимо, чтобы статус участника был достаточно четко оформлен *(714).

Приведенные факты дают представление о том, насколько многообразными могут быть отношение третьего государства к договору и соответственно его роль в заключении и осуществлении договора. Далеко не все аспекты этого сложного феномена регулируются правом, несмотря на их политическое значение.