Уважение договоров третьими сторонами

В силу суверенного права государств решать путем взаимного соглашения дела, относящиеся к их компетенции, третьи государства, для которых такое соглашение является res inter alios acta, не вправе вмешиваться в процесс его заключения и осуществления при условии, что такое соглашение не нарушает их прав и законных интересов. Дж. Фицморис говорил о "принципе уважения правомерных, действительных или законных международных актов". В соответствии с этим принципом третье государство не должно препятствовать осуществлению договора или вмешиваться в процесс его реализации. Оно обязано считаться с возможными негативными для него последствиями, косвенно порождаемыми договором, а также пользоваться вытекающими из него выгодами *(741).

Приведенные положения находили подтверждение в практике Советского государства. Советское правительство неоднократно протестовало против вмешательства других держав в его договорные отношения. В связи с попытками западных держав вмешаться в решение вопроса о КВЖД было заявлено, что вопрос "исключительно касается только СССР и Китая". В заявлении говорилось: "Мы имеем дело еще с одним империалистическим выступлением Франции и Америки, а возможно, и других держав, находящихся за кулисами и полагающих, что им принадлежит весь мир и что они имеют право располагать судьбой других наций" *(742).

Российское правительство протестовало против действий третьих государств, которые могли бы привести к нарушению им существующего договора. В июне 1918 г. стало известно о намерении правительства Великобритании направить вооруженную экспедицию к Мурманскому берегу. В ноте НКИД от 6 июня 1918 г. была выражена надежда, что "со стороны Великобритании не будут принимаемы меры, влекущие за собой недопустимое для Русского Правительства нарушение взятых им на себя обязательств, вытекающих из Брестского договора" *(743).

В апреле 1940 г. правительство Великобритании предложило начать торговые переговоры и выдвинуло ряд условий. В ответе Советского правительства говорилось, что оно не считает допустимым делать его торговое соглашение с Германией "предметом переговоров с третьими странами: Советское правительство согласно восстановить торговые отношения с Англией на началах взаимности и поскольку такое соглашение не будет требовать нарушения торговых обязательств каждой из сторон в отношении других стран" *(744).

Обязанность уважать договоры других государств вытекает не из самих договоров, а из соответствующих принципов и норм общего международного права, прежде всего из принципов суверенного равенства и невмешательства. Особое значение имеет принцип добросовестности. Значение этого принципа не раз отмечалось Международным Судом, который исходит из того, что сам принцип "pacta sunt servanda в праве договоров основан на добросовестности" *(745). Суд подчеркивает, что "доверие присуще международному сотрудничеству, особенно в век, когда сотрудничество во многих областях становится все более важным" *(746).

Сегодня есть основания констатировать существование самостоятельной нормы, требующей уважения договоров третьих государств. Существование этой нормы и ее значение отмечаются доктриной. Британский юрист К. Холлоувей писала об общей обязанности государств "уважать и признавать правомерные международные акты, заключенные между другими государствами, если они не нарушают прав третьих государств" *(747). Это правило, квалифицированное как принцип, было весьма обстоятельно исследовано Р. Гейгером *(748). По мнению А.Н. Талалаева, "сам факт существования действительного международного договора создает для неучаствующих государств обязанность уважать такой договор" *(749).

Правило об уважении договоров третьих государств нашло отражение и в практике Международного Суда, например, при рассмотрении пограничного спора между Буркина-Фасо и Мали *(750).

Правительство России исходило из того, что государства должны уважать договорные обязательства третьих стран, если они не затрагивают их прав и законных интересов. Ссылаясь на Версальский мирный договор, правительства Антанты в 1920 г. выдвинули ряд требований, касающихся отношений между Россией и Германией. В ноте советского представителя в Берлине МИД Германии от 14 сентября 1920 г. говорилось, что, по мнению Российского правительства, "для него Версальский договор юридически не существует: Во всяком случае, мы должны подчеркнуть, что права, которые присваивают себе на основании этого договора представители союзных и дружественных держав, ни в коей степени не должны затрагивать правовых отношений между Германией и Россией" *(751).

Вместе с тем Советское государство считало, что правило об уважении договоров между третьими странами не распространяется на неравноправные договоры, договоры, нарушающие суверенные права одной из сторон. Обращение НКИД РСФСР от 30 августа 1919 г. напомнило, что в отношении Персии Россия расторгла все тайные договоры с другими державами, "нарушающие ее права как независимого государства". В отношении нового англо-персидского договора 1919 г. было заявлено, что Российская Республика не признает этот договор, осуществляющий порабощение. Советское правительство смотрит на него "как на клочок бумаги, за которым оно никогда не признает законной силы" *(752).

По заключенному в Нейи в 1919 г. союзными державами договору Болгария была лишена части своей территории - Западной Фракии, которая в дальнейшем была передана Греции. Передача была оформлена Севрским договором 1920 г. После Второй мировой войны Греция ссылалась на эти договоры, обосновывая свои права на Фракию. При обсуждении вопроса на Парижской мирной конференции в сентябре 1946 г. советский представитель заявил: "Советский Союз не участвовал в мирной конференции в Нейи в 1919 г., так же, как и в последующих конференциях, которые приняли несправедливые решения об отторжении от Болгарии Западной Фракии. Советский Союз никогда не одобрял этих решений и не присоединялся к ним, в силу чего Советское правительство не может считать себя связанным этими решениями, которые оно считает несправедливыми в отношении Болгарии" *(753). Как видим, отказ СССР в уважении принятых без него соглашений обосновывается не только чисто юридическими моментами, но и тем, что эти соглашения являются несправедливыми.

Советское правительство подчеркивало общее принципиальное положение о том, что международное право предписывает "государствам действовать в международных делах с обязательным учетом законных интересов всех других государств" *(754). В связи с ведущимися переговорами с США Советское правительство заявило, что "Советский Союз, следуя неизменным принципам своей внешней политики, будет исходить при этом из уважения неотъемлемых прав и законных интересов других государств - как больших, так и малых" *(755).

В случае переговоров о заключении договора, затрагивающего существенные интересы третьего государства, последнее вправе заявить протест и изложить свою позицию. В декабре 1953 г. Пакистану была направлена нота в связи с его переговорами с США о заключении соглашения, затрагивающего интересы безопасности СССР *(756). Советская нота правительству Греции предупреждала об ответственности, которую оно берет на себя, подписав военный договор с США *(757). В связи с переговорами между США и Турцией о заключении нового военного соглашения Советское правительство в декабре 1958 г. просило правительство Турции дать разъяснения по ряду поставленных вопросов, касающихся интересов безопасности СССР *(758).

В связи с американо-японскими переговорами 1958 г. о пересмотре пакта безопасности Советское правительство изложило по этому поводу свою позицию *(759). Аналогичный шаг предприняло и правительство КНР *(760). Японское правительство квалифицировало эти действия как "вмешательство во внешнюю политику Японии" *(761). Таким же образом оно квалифицировало и обращение к нему Советского правительства в связи с японо-американским военным договором.

Советское правительство не согласилось с этим мнением, считая, что, поскольку затрагиваются интересы безопасности третьих государств, как сам договор, так и переговоры о нем не могут считаться внутренним делом участников *(762). Эта позиция отстаивалась и с других случаях. В ноте Советского правительства правительству Италии (июнь 1959 г.) говорилось, что соглашение о предоставлении территории для создания иностранных ракетных баз не является внутренним делом предоставляющего свою территорию государства *(763).

В связи с подписанием в ноябре 1965 г. соглашения между США и ФРГ о создании на американской территории военной школы для обучения германского персонала обращению с американскими ракетами представителю США в Москве было сделано заявление. В заявлении говорилось, что действия США являются "нарушением Потсдамского и других четырехсторонних соглашений по Германии" *(764).

Во всех случаях такого рода указывалось на ответственность соответствующих правительств за последствия заключения договоров, затрагивающих интересы третьих государств, противоречащих интересам мира и безопасности *(765).

Обоснованность такого подхода подтверждалась и отечественной доктриной. Г.И. Тункин писал: "Понятие "внутренние дела" не является территориальным понятием, и оно совсем не означает, что любые мероприятия, предпринимаемые государством на своей территории, относятся к его "внутренним делам". Еще меньше основания квалифицировать как "внутренние дела" агрессивные военные соглашения, заключаемые государством с другими государствами. Действия государства, затрагивающие международный мир и безопасность, в настоящее время не относятся всецело к внутренней компетенции государства" *(766). В данном случае заслуживает внимания и то, что такое положение существует именно "в настоящее время" в отличие от прошлого.

Известны случаи, когда Советское правительство обращало внимание стран, участвующих в заключении договора, на то, что такой договор не только затрагивает интересы неучаствующего государства, но и затруднит решение более общей проблемы. В связи с обсуждением японским парламентом в конце 1965 г. вопроса о ратификации соглашений с Южной Кореей ТАСС опубликовал заявление. В нем говорилось, что упомянутые соглашения "представляют собой попытку решить вопросы, касающиеся всей Кореи, всего корейского народа, путем сепаратного сговора". Обращалось внимание на то, что соглашения "могут лишь помешать урегулированию отношений между Японией и Кореей в будущем". В заключение было сказано: "В руководящих советских кругах выражают надежду, что правительство Японии отнесется с должным пониманием к изложенной выше позиции Советского Союза в отношении соглашений между Японией и Южной Кореей" *(767).

Правило уважения к договорам третьих государств требует воздерживаться от его одностороннего толкования. В связи с Договором между СССР и США о баллистических ракетах британский Форрин офис в марте 1988 г. сформулировал общее правило следующим образом: "Мы придаем большое значение строгому соблюдению всеми государствами их договорных обязательств, но, не будучи стороной в договоре, мы не вправе их толковать" *(768).

В ответ на критику подобной позиции в определенных политических кругах страны британское правительств заявило, что оно остается убежденным в том, что его "политика в отношении толкования Договора по ПРО является правильной. Поэтому оно не намерено отступать от своей политики относительно отказа от толкования Договора, которое является делом сторон. Тем не менее Правительство остается весьма заинтересованным во мнениях обеих сторон относительно толкования Договора по ПРО в силу его политического и стратегического значения и будет продолжать поощрять их к достижению соглашения между ними по спорным или нерешенным вопросам" *(769).

Положение о том, что договор может толковаться лишь сторонами, подтверждается и практикой национальных судов. В подтверждение можно сослаться на решение Кассационного суда Франции 1958 г. по делу Корнели, в котором говорилось, что "международные соглашения могут толковаться только сторонами-участниками". Представляет интерес положение, согласно которому в том, что касается Франции как стороны в договорах, то их толкование "входит в компетенцию французского правительства, которое только одно имеет право устанавливать смысл и сферу действия дипломатического документа" *(770).

Как видим, третьи государства должны воздерживаться от толкования договора, исходя опять-таки из правила уважения договоров других стран. Это касается даже тех случаев, когда третье государство обладает определенной политической заинтересованностью в осуществлении договора. С согласия сторон в договоре оно может содействовать достижению между ними соглашения по спорным или нерешенным вопросам.

Сказанное, разумеется, не означает отрицания права третьих государств высказываться по поводу договора, давать ему оценку, если он затрагивает их политические интересы. Необоснованная критика договора между третьими государствами зачастую вызывает протест и расценивается как вмешательство в их дела. В связи с высказываниями представителя госдепартамента США, пытавшегося в ложном свете представить Соглашение о торговом судоходстве между СССР и Мальтой 1981 г., МИД Мальты направил США ноту протеста. Такого рода высказывания были квалифицированы как вмешательство во внутренние дела *(771). Правда, провести достаточно четкую грань между дозволенной и недозволенной критикой договоров третьих государств практически весьма сложно.

В последнее время вопрос о третьих государствах приобрел новый аспект в связи с интеграционными процессами, прежде всего в Европе. При принятии в члены Европейского Союза новых государств соглашения с ними предусматривают, что некоторые полномочия по заключенным этими государствами с третьими державами договорам будут осуществляться ЕС, другие договоры будут пересмотрены или прекращены. При этом полностью игнорируются права этих третьих держав.

В результате без их согласия происходят коренные изменения в договорных отношениях с новыми членами ЕС. Есть все основания полагать, что соответствующие изменения должны произойти по соглашению с другими сторонами. Об этом следует прямо сказать в соглашении о присоединении.

Кроме того, некоторые государства, включая Россию и Украину, заключили соглашения о партнерстве и сотрудничестве с ЕС и их государствами-членами. Присоединение новых государств к ЕС вносит изменения в эти соглашения без согласия другой стороны. Соответственно должны заключаться соглашения об изменениях в соглашениях о партнерстве и сотрудничестве и о расширении их действия на новых членов.