Глава 1. Органы, представляющие государство при заключении договоров

Заключение договоров осуществляется от имени государства его соответствующими органами *(1109). При отсутствии органов, способных представлять страну в международных отношениях, брать и осуществлять от имени государства международные обязательства, реализация международной правосубъектности невозможна. Как известно, наличие власти является одной из характерных черт государства как субъекта международного права *(1110).

Каждое государство обладает суверенным правом определять систему органов власти и порядок своего представительства при заключении договоров *(1111). Значение этого положения издавна подчеркивалось в практике государств. В инструкции государственного секретаря США Джефферсона американскому посланнику в Париже от 12 марта 1793 г. говорилось: "Мы, безусловно, не можем отрицать за любой нацией то право, на котором основано наше собственное правительство, - что каждая нация: может вести свои сношения с иностранными государствами через посредство любого органа, который она считает подходящим, будет ли то король, конвент, ассамблея, комитет, президент или что-либо другое, что она может выбрать" *(1112).

На действительность договора не влияют характер, организация, наименование государственных органов, наделенных правом заключать их, не влияют также формы правления и государственного устройства. Еще Й. Блюнчли констатировал, что "действительность трактатов не зависит ни от формы правления договаривающихся государств, ни от религии их населения или представителей" *(1113).

В литературе существуют две основные точки зрения относительно того, какое право определяют органы, представляющие государство. Согласно первой - главная роль в этом принадлежит международному праву *(1114). Согласно второй - вопрос решается внутригосударственным, конституционным правом. Большинство авторов, в том числе весьма авторитетных, издавна принадлежат к сторонникам второй, конституционной теории *(1115). Показательно, что первоначально и Комиссия международного права приняла статью, отражающую конституционную теорию *(1116). Выступая в Комиссии, М.О. Хадсон утверждал, что предоставление государством тому или иному из своих органов права заключать договоры - целиком внутреннее дело *(1117). В целях установления единообразия Комиссия в дальнейшем отказалась от этой теории и определила нормы международного права, указывающие органы, полномочные заключать договоры.

Однако и после принятия Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. есть авторы, отстаивающие конституционную теорию. Один из них - А.Н. Талалаев, который был членом советской делегации на Венской конференции 1968-1969 гг. По его мнению: "Порядок представительства государства при заключении договоров, определение соответствующих органов и их компетенции является внутренним делом государства и регулируется внутригосударственным правом...." *(1118) С этим трудно спорить, но вместе с тем нельзя не учитывать и роли международного права в определении лиц, представляющих государство при заключении договоров.

Вопросы представительства регулируются как внутренним, так и международным правом. Анализ права и практики государств свидетельствует, что едва ли в каком-либо из них соответствующие вопросы решены достаточно четко. Зачастую даже между органами одного и того же государства существуют разногласия. Достаточно вспомнить о постоянных спорах по этому вопросу в США. Тем более нереально полагать, что иностранные государства способны определиться в этой области. Поэтому во имя стабильности договорных отношений необходимы общепринятые нормы, определяющие представительство государств.

Отмеченные точки зрения проявились и в ходе Венской конференции. Делегации ФРГ, Ирана и Мали предложили поправки к проекту статьи о полномочиях, которые предусматривали ссылку на внутреннее право. Однако большинство делегаций высказались против. При этом отмечалось, что предложенный Комиссией проект соответствует практике подавляющего большинства государств и точно отражает международное обычное право. Подчеркивалась необходимость создать единые правила для всех государств с тем, чтобы избежать неопределенности в договорных отношениях *(1119). В конечном счете статья была принята практически единогласно. Голосов против не было. Воздержались три делегации.

Таким образом, при решении вопроса о праве того или иного органа представлять государство при заключении договора определяющее значение имеет международное право. Согласно Венской конвенции участник не вправе ссылаться на то, что его согласие на обязательность для него договора выражено в нарушение положений внутреннего права, касающихся компетенции заключать договоры. Однако это не означает игнорирования конституционного права. Государство может ссылаться на положения своего внутреннего права относительно компетенции заключать договоры, если нарушение было явным и касалось нормы внутреннего права особо важного значения. "Нарушение является явным, если оно будет объективно очевидным для любого государства, действующего в этом вопросе добросовестно и в соответствии с обычной практикой" (ст. 46 Венской конвенции).

С международно-правовой точки зрения не имеет значения, заключен договор главой государства или правительством. И в том, и в другом случае договаривающейся стороной является государство, а не его орган. И в том, и в другом случае договор обладает равной юридической силой, хотя политическое значение может быть разным.

При заключении договора государства должны быть представлены органами равного уровня. Известны сравнительно редкие исключения из этого правила, которые объясняются чрезвычайными условиями.

Венская конвенция 1969 г. следующим образом определяет круг лиц, которые в силу их функций считаются представляющими государства без необходимости предъявления полномочий:

"а) главы государств, главы правительств и министры иностранных дел - в целях совершения всех актов, относящихся к заключению договора;

b) главы дипломатических представительств - в целях принятия текста договора между аккредитующим государством и государством, при котором оно аккредитовано;

с) представители, уполномоченные государствами представлять их на международной конференции или в международной организации или в одном из ее органов, - в целях принятия текста договора на такой конференции, в такой организации или в таком органе" (ст. 7 "Полномочия").

Из этого следует, что глава государства, глава правительства и министр иностранных дел считаются представляющими государство "в целях совершения всех актов, относящихся к заключению договора". Иными словами, они могут даже выражать согласие на обязательность договора. Как уже отмечалось, независимо от органа, заключающего договор, стороной в нем является государство. Однако практике известны случаи, когда по тем или иным политическим причинам соглашения рассматриваются как обязательства только правительств.