Преамбула

Преамбула представляет собой вводную часть договора. Она не является его обязательной частью. На юридическую силу договора отсутствие преамбулы не влияет. Известно немало договоров по второстепенным вопросам, в которых преамбула полностью отсутствует. Зачастую она отсутствует в дополнительных соглашениях к основному договору, так как необходимые положения изложены в преамбуле последнего.

Вместе с тем в важных, особенно политических, договорах преамбула присутствует и выполняет важные функции. Ее главное назначение состоит в закреплении официальных целей, принципов договора и мотивов его заключения. Кроме того, преамбула порой содержит ряд формально-правовых положений о сторонах, представляющих их органах, уполномоченных, полномочиях *(1731).

В дипломатической практике преамбула нередко используется для сокрытия подлинных целей договора. В результате нередко высказывается мнение, будто положения преамбулы не обладают юридической силой *(1732). Однако это мнение явно не соответствует международному праву. Об этом свидетельствует и практика Международного Суда, не раз отмечавшего юридическое значение преамбулы, в том числе и для установления юридического характера акта. В решении по делу о Юго-Западной Африке 1962 г. Суд определил: "Мандат и фактически, и юридически является международным соглашением, носящим характер договора или конвенции. Сама преамбула мандата свидетельствует о таком характере" *(1733). Особое значение Суд придавал преамбуле при толковании договора *(1734). Роль преамбулы при толковании договора подчеркивается и в литературе *(1735).

Отрицание правового значения преамбулы не соответствует и международной практике. На конференции в Сан-Франциско 1945 г. разрабатывавший первую главу Устава ООН комитет принял резолюцию, позже одобренную пленумом, где указывалось, что преамбула Устава обладает такой же юридической силой, как и сами статьи *(1736).

Венскими конвенциями о праве международных договоров также подтверждается, что договор толкуется в свете его целей. Как уже отмечалось, цели излагаются в преамбуле. Далее в Конвенциях прямо говорится, что для целей толкования принимается во внимание прежде всего текст договора, включая преамбулу ( ст. 31). Это положение порой подчеркивается и в самих договорах. В соглашении между США и Филиппинами о торговле сельскохозяйственными товарами 1979 г. говорится: "Настоящее Соглашение состоит из преамбулы...." *(1737)

Анализ практики Советского государства показывает, что оно с самого начала весьма серьезно относилось к преамбуле. Советская дипломатия добивалась приемлемого содержания преамбулы, считая, что оно должно проводиться в жизнь так же, как и другие положения договора *(1738). Неоднократно подчеркивалась необходимость строго придерживаться содержащихся в преамбуле положений *(1739). Известны случаи, когда СССР заявлял официальный протест против нарушения положений преамбулы *(1740).

О значении фиксируемых преамбулой целей свидетельствует и тот факт, что некоторые договоры, например Договор о нераспространении ядерного оружия 1969 г., предусматривают периодический созыв конференций для определения того, что изложенные в преамбуле цели осуществляются.

Сказанное относится и к установленным преамбулой принципам. Иногда этот момент подчеркивается в тексте договора. В Соглашении о Международной организации спутниковой связи (ИНТЕЛСАТ) говорится, что стороны "осуществляют свои права и выполняют свои обязательства по настоящему Соглашению в полном соответствии с принципами, сформулированными в Преамбуле...." *(1741).

Анализ практики свидетельствует, что существует два вида преамбулы: традиционная (полная) и современная (упрощенная).

Примером традиционной преамбулы может служить та, что содержится в Договоре о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между СССР и МНР 1966 г.:

"Президиум Верховного Совета Союза Советских Социалистических Республик и Президиум Великого Народного Хурала Монгольской Народной Республики,

вновь подтверждая верность советского и монгольского народов целям и принципам, закрепленным в Договоре о дружбе и взаимопомощи между Союзом Советских Социалистических Республик и Монгольской Народной Республикой и Соглашении об экономическом и культурном сотрудничестве между Правительством Союза Советских Социалистических Республик и Правительством Монгольской Народной Республики от 27 февраля 1946 года,

выражая искреннее желание народов обеих стран и впредь углублять и укреплять традиционную нерушимую дружбу, отношения всестороннего тесного сотрудничества и братской взаимопомощи между Союзом Советских Социалистических Республик и Монгольской Народной Республикой на принципах социалистического интернационализма,

твердо убежденные в том, что такое развитие отношений между обеими странами отвечает жизненным интересам советского и монгольского народов, а также интересам социалистического содружества,

преисполненные решимости всемерно способствовать сохранению и упрочению мира и безопасности народов в Азии и во всем мире,

принимая во внимание, что истекают сроки действия Договора о дружбе и взаимопомощи и Соглашения об экономическом и культурном сотрудничестве от 27 февраля 1946 года, сыгравших историческую роль в неуклонном развитии отношений вечной дружбы и братского сотрудничества между обеими странами, и что они нуждаются в обновлении с учетом богатого опыта развития политических, экономических и культурных отношений между Союзом Советских Социалистических Республик и Монгольской Народной Республикой и изменений, произошедших в Азии и во всем мире,

решили заключить настоящий Договор и с этой целью назначили своими уполномоченными:

(следуют фамилии уполномоченных),

которые после обмена полномочиями, найденными в должной форме и надлежащем порядке, договорились о нижеследующем...."

Приведенная преамбула свидетельствует о том, какое большое значение придается политическому аспекту договоров, изложению его целей и мотивов заключения.

Преамбула состоит из ряда формул. Правда, не во всех случаях они представлены полностью. Рассмотрим наиболее развернутый вариант преамбулы.

Первая формула преамбулы - наименование государств или органов, от имени которых или по поручению которых заключается договор (intitulatio). В международном праве твердо установлено, что сторонами в договорах являются государства, а не их органы. Однако в дипломатической практике используются упрощенные выражения, например "межправительственное соглашение". Это означает, что соглашение между государствами заключено на уровне правительств. Соответствующая формулировка стала постоянно использоваться в титуле договоров, например "Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Японии о поощрении и защите капиталовложений 1998 г.". Согласно преамбуле "сторонами" также являются правительства.

Если договор подписывается главами государств, то эта формула может содержать лишь наименование государств. Так, в преамбуле Договора о добрососедстве, дружбе и сотрудничестве между РФ и КНР 2001 г. содержится следующая формулировка: "Российская Федерация и Китайская Народная Республика, далее именуемые Договаривающимися Сторонами..." Получившее распространение дополнение "далее именуемые Договаривающимися Сторонами" едва ли необходимо, поскольку такое наименование общепринято и предполагается.

В прошлом в договорах на высшем уровне использовалась формула "Высокие Договаривающиеся Стороны". Формула "Договаривающиеся Стороны" использовалась в договорах на уровне правительств. Ныне наблюдается отказ от использования формулы "Высокие Договаривающиеся Стороны". Эта формула была наследием того времени, когда сторонами считались монархи. Поскольку во всех случаях сторонами являются государства, формула утратила свой смысл.

Нередко говорят просто "стороны". В некоторых случаях в тексте договора формула "Договаривающиеся Стороны" не используется. В статьях дается полное наименование участвующих государств. В качестве примера можно указать Договор о добрососедстве, партнерстве и сотрудничестве между СССР и ФРГ 1990 г.

Как и в титуле, в преамбуле принято указывать полное наименование участвующих государств и их органов. При заключении договоров на высшем уровне зачастую указываются только наименования государств. Обе стороны должны быть представлены равнозначными органами. Отступления от этого правила встречаются лишь в особых случаях, например если в одном из договаривающихся государств правительство временно выполняет функции главы государства. В преамбуле Советско-французского договора о союзе и взаимной помощи 1944 г. указаны с одной стороны - Президиум Верховного Совета СССР, с другой - Временное Правительство Французской Республики.

Первая формула является необходимой частью преамбулы. Она отсутствует лишь в случаях, когда договор лишен преамбулы.

Вторая формула - предыстория (narratio). Здесь могут излагаться обстоятельства, предшествовавшие заключению договора, обстоятельства, побудившие стороны его заключить, могут подтверждаться прежние договоры или общие цели и принципы, указывается связь данного договора с другими соглашениями сторон. В этой части могут быть указаны отменяемые, изменяемые или дополняемые данным договором иные соглашения сторон.

Такие положения могут иметь юридическое значение. Известны случаи, когда тот или иной договор формально не отменен, но практически забыт. Ссылка на него в преамбуле как бы возрождает его, подтверждает намерение сторон соблюдать его.

В рассматриваемой формуле устанавливается связь между данным договором и иными соглашениями сторон как между равными взаимодополняющими актами или определяется доминирующее значение нового договора. Эти моменты могут иметь существенное значение. Как известно, более поздний договор отменяет противоречащие ему положения ранее заключенных. Прекращение действия одного из упомянутых в преамбуле соглашений не влечет за собой прекращения других.

Соответствующие положения преамбулы российско-китайского договора 2001 г. имеют следующий вид:

"....опираясь на исторические традиции добрососедства и дружбы между народами России и Китая,

считая, что совместные российско-китайские декларации и заявления, подписанные и принятые главами двух государств в период с 1992 года по 2000 год, имеют важное значение для развития двусторонних отношений,

убежденные в том, что укрепление дружбы, добрососедства и взаимовыгодного сотрудничества между ними во всех областях отвечает коренным интересам их народов и способствует сохранению мира, безопасности и стабильности в Азии и во всем мире,

подтверждая свои обязательства по Уставу Организации Объединенных Наций и другим международным договорам, участниками которых они являются,

желая способствовать утверждению нового справедливого и рационального международного порядка, основанного на строгом соблюдении общепризнанных принципов и норм международного права,

стремясь поднять отношения между ними на качественно новый уровень,

преисполненные решимости передавать дружбу между своими народами из поколения в поколение...."

Как видим, преамбула этого основополагающего политического договора весьма подробно излагает цели и принципы сотрудничества сторон, напоминает программу действий. Подчеркивается значение политических деклараций, что имеет значение для толкования и применения договора.

В договорах европейских стран подтверждается приверженность обязательствам в рамках СБСЕ (ОБСЕ). Как известно, эти обязательства являются политическими, а не юридическими. Ссылка на них в преамбуле договора не изменяет этого положения, но вместе с тем подчеркивает их значение и решимость их соблюдать. Ссылка на принципы и нормы международного права и на Устав ООН является традиционной для политических договоров и свидетельствует о том, что стороны считают постановления договора им соответствующими.

Третья формула - мотивы заключения договора и его цели (agenda). Эта формула несет основную политическую нагрузку: она фиксирует, во имя чего заключен договор. Встречается мнение, будто побудившие стороны заключить договор мотивы лишены юридического значения. Если бы речь шла лишь о мотивах, то это мнение можно было бы принять во внимание. Однако в преамбуле мотивы и цели взаимосвязаны. Видные юристы издавна отмечают, что мотивом договора выступает желание достижения цели *(1742).

Закрепление мотивов и целей договора - важнейшая функция преамбулы. Все постановления договора должны толковаться и осуществляться в соответствии с зафиксированными мотивами и целями.

Четвертая формула - сообщение о решении заключить договор. Формула представляет собой официальное одобрение целей и принципов, изложенных в преамбуле. Обычно формула имеет следующий вид: "решили с этой целью заключить настоящий Договор".

Пятая формула - назначение уполномоченных. Она поддерживает логическую связь конструкции преамбулы и имеет определенное юридическое значение. Фиксируется решение сторон назначить своих уполномоченных; тем самым в самом договоре создается основание для реализации права уполномоченных на его подписание. Обычно формула имеет такой вид: "назначили в качестве своих уполномоченных". В заключаемых на высшем уровне договорах эта формула, естественно, отсутствует, так же как и следующая.

Шестая формула - указание уполномоченных. Формула указывает имена и фамилии уполномоченных, создавая основание для реализации права на подписание договора данными лицами. В двусторонних договорах формула состоит из двух частей. В первой содержатся наименование органа, представляющего одно из договаривающихся государств, а также имя и фамилия уполномоченного или уполномоченных. Вторая часть содержит те же данные в отношении другой стороны.

В многосторонних, а также в большинстве современных двусторонних договоров формула указания уполномоченных отсутствует. Она заменяется словом "нижеподписавшиеся". Фамилии уполномоченных указываются в заключительной части, перед их подписями.

Седьмая формула - проверка полномочий. Формула фиксирует факт состоявшейся проверки полномочий по форме и содержанию. При заключении двусторонних договоров фиксируются не только проверка, но и обмен полномочиями. Обычно формула выглядит так: уполномоченные "после обмена своими полномочиями, найденными в должной форме и надлежащем порядке:". В многосторонних договорах констатируется лишь факт проверки полномочий.

Таким путем свидетельствуется соответствие постановлений договора условиям полномочий. Как известно, нарушение полномочий дает государству право ссылаться на него как на основание недействительности выраженного уполномоченным согласия (ст. 47 Венской конвенции о праве международных договоров).

В формуле о полномочиях нет необходимости, если стороны представлены главами государств или правительств или министрами иностранных дел, которые в силу своих функций считаются представляющими государство "в целях совершения всех актов, относящихся к заключению договора" (ст. 7 Венской конвенции о праве международных договоров).

Восьмая формула - вводящая формула согласия. Она завершает преамбулу и создает переход к центральной части договора. Формула фиксирует согласие подписать договор с нижеследующим содержанием, например "согласились с нижеследующим".

Структура преамбул весьма разнообразна. В целом наблюдается тенденция к ее упрощению. На юридическую силу договора все это не влияет. Вместе с тем те или иные положения преамбулы могут иметь существенное значение при осуществлении договора. Поэтому четкость положений преамбулы желательна во всех случаях.