Приложения. Развитие международных отношений ведет к их расширению и интенсификации

Развитие международных отношений ведет к их расширению и интенсификации. Это порождает потребность во все более четком и своевременном регулировании. Одним из средств решения проблемы служат приложения. Этим объясняется рост числа и объема различного рода приложений к международным договорам.

В договор включаются основные положения, а дополнительные, конкретизирующие, детальные постановления включаются в приложения. Это дает возможность не обременять основной текст деталями. В результате облегчается понимание основного содержания договора.

Бывают и другие причины. Иногда приложения используются для сокрытия реального содержания договора. Основной текст наполняется широковещательными общими положениями. Реальное содержание вкладывается в них с помощью конкретных постановлений, содержащихся в приложениях. Главное содержание переносится из основного текста в приложения.

Известны случаи, правда, весьма редкие, когда договор содержит в основном протокольные постановления, а основное содержание излагается в приложении, например Международная конвенция по поиску и спасению на море 1979 г.

В большинстве случаев приложения обладают обязательной силой договора. Но решается этот вопрос не автоматически, а в силу ясно выраженного намерения сторон. В приложении или основном тексте указывается, что приложение составляет неотъемлемую часть договора, что содержащиеся в приложении постановления имеют силу самого договора. В Договоре по открытому небу 1992 г. говорится: "Каждое из Приложений и связанные с ними Добавления являются неотъемлемой частью настоящего Договора". Без такого рода постановлений приложения не могут обладать юридической силой.

Эти положения не раз подтверждались в практике нашего государства. В ноте НКИД РСФСР посланнику Финляндии в РСФСР от 4 июля 1923 г. указывалось: "Российское Правительство должно напомнить, что выражение "приложенные к договору" имеет совершенно определенный формальный и юридический смысл и что нет и не может быть документов, приложенных к договору, если об этом не упоминается в самом тексте этого акта. Практика международных договорных отношений не знает ни одного исключения из этого незыблемого правила" *(1755).

Практика свидетельствует, что положение о том, что приложение является частью договора, может содержаться не в основном тексте, а в приложении. А.Н. Талалаев обоснованно отмечал: "....Приложение составляет часть международного договора только в том случае, если об этом прямо указывается в договоре или в приложении" *(1756).

Существуют различные мнения относительно того, какой характер должны носить постановления договора о приложениях. Согласно одному из них приложения имеют силу лишь в том случае, если договор содержит прямое указание на это. Такое мнение было изложено, например, в Дипломатическом словаре 1950 г. *(1757) Согласно другому мнению, достаточно простой ссылки на приложение в тексте договора.

Дипломатическая практика придерживается следующих правил. Если приложение, рассматриваемое как часть договора, содержит существенные постановления, то в текст самого договора включается примерно следующая формулировка: "Приложение составляет неотъемлемую часть настоящего Договора". Такого рода приложения обычно подписываются. Если договор содержит постановление о ратификации приложения, то это равносильно признанию его полноправной частью договора.

Когда приложениями являются географические карты, схемы, образцы документов, то договор содержит лишь ссылку на прилагаемые документы. Этого достаточно, чтобы такие приложения считались частью договора. Обычно они не подписываются.

При рассмотрении дела "Амбатиелос" Международный Суд определил, что если принятое при подписании договора заявление не упоминается в его тексте, но указывается в актах о ратификации, то это свидетельствует о намерении сторон считать его частью договора. По мнению Суда, совместное заявление, учитывая его содержание и обстоятельства заключения, носит характер интерпретационного положения, "и в этом качестве его следует рассматривать как составную часть Договора, даже если это прямо не оговорено" *(1758).

Даже в случае признания приложения частью договора было бы неправильно полностью игнорировать некоторые различия. В основном тексте излагаются наиболее важные и общие постановления, а в приложениях - дополняющие, разъясняющие, конкретизирующие. В случае расхождения преимущественную силу имеют постановления договора. Как известно, даже в основном тексте частные постановления не должны противоречить более важным общим постановлениям. Иное положение должно быть специально оговорено как исключение (lex specialis).

Следует также учитывать различный политический авторитет постановлений договора и приложений. Нередко приходится встречаться с разногласиями государств относительно помещения того или иного постановления в договор или приложение. С этим явлением советская дипломатия столкнулась в первый же период своей деятельности. При подготовке политического договора с Польшей в 1927 г. та настаивала, чтобы ссылка на Лигу Наций содержалась в самом договоре. Для СССР, не признававшего Лигу, это было неприемлемо. В качестве компромисса он предложил, чтобы соответствующее положение было включено в протокол, приложенный к договору *(1759).

По тому, где содержится то или иное постановление, можно судить о значении, придаваемом ему участниками. Разумеется, при этом нельзя забывать и упоминавшуюся практику, когда важнейшие положения договора скрывают от общественности в приложениях.

Виды приложений многообразны: дополнительное соглашение, протокол, протокол подписания, дополнительные статьи, обмен нотами, географические карты, описание границ, схемы, определения, списки, образцы личных удостоверений должностных лиц и др. Приложениями могут быть и неправовые акты, декларации, заявления, которые имеют определенное значение при толковании договора *(1760). Известны и иного рода случаи, когда международное соглашение выступает в качестве приложения к совместному коммюнике, например Советско-английское коммюнике от 3 марта 1959 г. и приложение к нему - Соглашение об обмене в области культуры.

В некоторых случаях в договор включается целый комплекс отдельных соглашений. Их едва ли можно назвать приложениями. Они образуют единое целое с договором. Договор об обычных вооруженных силах в Европе 1990 г. содержит постановление: "Настоящий Договор включает Протокол о существующих типах обычных вооружений и техники, ниже именуемый протоколом о существующих типах, с приложением к нему..." Далее перечисляется целый ряд других относящихся к договору протоколов. А в заключении говорится: "Каждый из этих документов является неотъемлемой частью настоящего Договора" (п. 3 ст. 1). Так целый цикл самостоятельно оформленных договорных актов, включая приложения к ним, объединяется в единый комплекс.

Следует особо отметить значение такого приложения, как географическая карта, определяющая линию прохождения границы между договаривающимися сторонами. Связанные с этим вопросы не раз возникали в международной практике. В решении по делу о споре относительно границы между Буркина-Фасо и Республикой Мали 1986 г. Международный Суд определил, что карта может обрести юридическую силу лишь в случае соответствующего волеизъявления заинтересованных государств. "Это имеет место, например, когда карты приложены к официальному тексту, составной частью которого они являются" *(1761). Это положение было подтверждено Судом и в решении 1999 г. по делу об острове Касикили/Седуду.

В случае расхождения между постановлениями договора о линии прохождения границы и прилагаемой к нему картой преимущественной силой обладают постановления договора. Это положение специально оговаривалось в договорной практике Советского государства. Например, Мирный договор между Россией и Польшей 1920 г. содержал примечание 3: "Описанная в сей статье граница нанесена красной линией на приложенной при сем карте. В случае несоответствия между картой и текстом решающее значение имеет текст" *(1762). Аналогичное положение содержало и Соглашение с Финляндией о мероприятиях, обеспечивающих неприкосновенность границы, 1922 г.

Замечу, что вопрос о юридическом значении приложенной к договору карты нередко весьма остро стоял в ходе дипломатических переговоров. В связи с вооруженным инцидентом на границе с Манчжоу-Го в 1938 г. японская сторона оспаривала юридическое значение карты, приложенной к Хунчунскому соглашению. Советская сторона доказывала решающее значение карты для определения линии прохождения границы *(1763).

Географическая карта может быть приложением к договору в качестве акта его последующего толкования. В таком случае она обладает преимущественной силой. При рассмотрении спора между Индией и Пакистаном о храме Преах Вихеар Международный Суд относительно принятой сторонами в 1908 г. карты в качестве приложения к договору 1904 г. пришел к следующему выводу: "....Стороны в то время приняли толкование договорного урегулирования, которое определило линию на карте; в той мере, в какой она может отклоняться от линии водораздела, она преобладает над соответствующими положениями договора" *(1764).

Приложения могут относиться как к договору в целом, так и к его отдельным статьям. Действие приложений обычно регулируется заключительными постановлениями договора и следует его судьбе. Нередко, однако, приложения имеют собственные заключительные постановления, обычно ограниченные, например, о необходимости их подписания и ратификации. Как правило, они не расходятся с соответствующими постановлениями договора.

Подписание приложения не является обязательным, если оно не предусмотрено. Тем не менее наличие подписей следует признать желательным. Необязательно, чтобы это были подписи тех же лиц, которые подписали сам договор. Подписи на приложениях не принято удостоверять печатями.

***

Анализ вопросов, связанных с формой международных договоров, показывает, насколько непростыми они являются. Они имеют серьезное как политическое, так и юридическое значение. Растут требования, предъявляемые к форме договоров. Чем более сложная система отношений является объектом регулирования, тем выше требования не только к содержанию, но и к форме нормативных актов. Международные отношения в этом смысле не имеют себе равных. Следует также учитывать, что международные договоры нацелены на решение все более сложных и ответственных задач.

В результате разработка договорного текста становится все более сложным и наукоемким процессом, требующим обширных знаний и высокого профессионализма. Тем, кто занят в этом процессе, необходимо учитывать многие факторы и особенно тенденции развития международной жизни, а также соответствующие изменения в международно-правовом регулировании.

В наше время каждый международный договор действует во взаимосвязи с другими договорами и обычными нормами международного права. Значительное внимание приходится уделять обеспечению соответствия постановлений договора, включая терминологию, актам и нормам, с которыми он взаимодействует.

Несмотря на все изменения, многие основные правила, касающиеся формы договора, сохраняют свое значение. Это относится, в частности, к требованию того, чтобы постановления договора формулировались как можно более четко, точно определяя права и обязанности сторон.

Вместе с тем в определенных условиях и это правило оказывается относительным. Анализ современной договорной практики показывает, что в определенных случаях, когда число потенциальных участников велико, а их интересы существенно расходятся, достижение четких соглашений оказывается невозможным. В таких случаях используются самые общие договорные постановления. Они возлагают на государства минимальные обязательства, определяя в основном лишь общие цели.

Эластичные формулировки общего характера позволяют сделать первые шаги в направлении сближения серьезно расходящихся позиций, создают условия для регулярного обсуждения соответствующих вопросов и тем самым - для утверждения общих подходов, формирования общих взглядов. Вовлечение в процесс обсуждения и координации своей деятельности создает государствам условия для конкретизации общих постановлений. В результате постепенно формируется соответствующий правовой режим в определенной области. Иными словами, указанные постановления общего характера рассчитаны на перспективу.

Довольно часто договоры разрабатываются на основе неправовых актов, актов "мягкого права", которые подготавливают почву для четких международно-правовых обязательств. Как известно, Стокгольмская декларация и Всемирная хартия природы сыграли роль катализаторов в процессе создания целого ряда международных договоров в области защиты окружающей среды.

Природоохранное право, решающее задачи исключительной сложности и большого значения, пожалуй, наиболее показательно в обсуждаемом плане. Вместе с тем и оно показывает, что нельзя во всех случаях придерживаться одного подхода. Анализ реализации заключенных в данной области договоров свидетельствует, что ряд договоров с "мягкими" постановлениями оказались менее результативными, чем "твердые" договоры. Иначе говоря, все зависит от конкретных условий.

Международные договоры в наше время стали важным инструментом совершенствования внутреннего права государств и его интернационализации. Это обстоятельство предъявляет дополнительные требования к разработчикам договорных текстов. Договорные постановления должны формулироваться таким образом, чтобы при их имплементации в разные правовые системы возникало как можно меньше неясностей.

Часть 10. Толкование договоров *(1765)

Обычно толкование рассматривается лишь применительно к стадии осуществления права. Большинство ученых рассматривают толкование как стадию применения нормы. Между тем оно необходимый элемент и процесса создания нормы, в ходе которого участники должны выяснить содержание будущей нормы, ее цели, а также последствия ее создания и будущего применения. На этой стадии особенно ощутимы элементы прогнозирования, которые, правда, в определенной мере присущи и толкованию на стадии применения нормы, поскольку необходимо учитывать последствия ее применения.

Недооценка этих моментов - нередкое явление при подготовке текста договоров, что не раз порождало серьезные трудности в процессе их осуществления. Б.Р. Тузмухамедов пишет о том, что в процессе подготовки даже договоров о разоружении между СССР и США "очень немногие представители и иные специалисты... проявляли большую заботу о нюансах" *(1766). Результаты подобного отношения не замедлили сказаться при исполнении договоров.

В Венских конвенциях о праве договоров раздел "Толкование договоров" помещен в части III "Соблюдение, применение и толкование договоров". Действительно, толкование имеет непосредственное значение именно для этого раздела. Юридические проблемы толкования возникают при применении договора. Вместе с тем толкование имеет существенное значение и при подготовке договора, когда необходимо определить его содержание. Учитывая связь толкования с формой договора, было решено поместить соответствующий раздел вслед за частью "Форма договоров".

Подготовка и применение норм зависит от правильного понимания их содержания и целей. Достигается это с помощью толкования. Толкование занимает центральное положение в функционировании права. По мере усложнения права и решаемых им задач усложняется и процесс толкования. Чем более сложной является правовая система, чем крупнее решаемые ею проблемы, тем более трудные задачи стоят перед толкованием. Вполне понятно, что особенно трудным делом является толкование норм такой сверхсложной макросистемы, какую представляет собой современное международное право.

По мере роста роли международного права к толкованию применяются все более высокие требования. Японский профессор Ясуаки Онума пишет: "По мере возрастания взаимозависимости государств растет значение международных договоров, призванных поддержать и облегчить эту взаимозависимость.... Для того чтобы они могли функционировать должным образом, необходимо, чтобы договоры толковались и применялись на основе обобщенной теории и практики международного права" *(1767).

Толкование - это наука и искусство. Наряду с объективными элементами в этом процессе велик удельный вес субъективных моментов. Толкование осуществляется людьми, которые руководствуются присущим им политическим, моральным, правовым сознанием. Все это не может не сказываться на результатах. Особое влияние на толкование оказывает политика субъекта толкования, будь то государство или международная организация.

Существенны были расхождения между социалистическими и капиталистическими странами в толковании содержания даже основных принципов международного права. Этот момент нередко подчеркивался американскими дипломатами и юристами в значительной мере для того, чтобы обосновать специфически американское понимание международных норм, включая нормы Устава ООН. Касаясь этого вопроса, американский профессор Л. Генкин писал: "Как каждая страна, Соединенные Штаты временами склонны толковать Устав в соответствии с собственными интересами, как они их понимают". Констатировав этот факт, Л. Генкин вместе с тем заметил, что "толкование, которое не соответствует тексту, целям, замыслу, истории и иным принципам конструирования договоров, никого не убедит и не достигнет цели" *(1768).

Представляется, что Л. Генкин правильно указал на то, что существующие принципы толкования ставят определенную преграду произвольному политическому толкованию и что подобное толкование не может рассчитывать на успех. Опыт подтверждает, что даже в годы холодной войны, идеологического противостояния в понимании принципов и норм было много общего, что делало возможным международно-правовое регулирование отношений между государствами с различными общественно-политическими системами.

Военные действия США против Ирака подтвердили, что неверное толкование Устава ООН и принципов международного права вызвало широкое недовольство даже у их союзников по НАТО.

Нередко толкование международных актов становится предметом острых дипломатических дискуссий. Порой проблемы толкования договоров занимают важное место и во внутренней политике государства. Весьма показательна в этом плане история толкования Договора по ограничению систем противоракетной обороны 1972 г. В 1985 г. администрация Р. Рейгана решила в одностороннем порядке изменить Договор с помощью "либерального, менее ограничительного толкования". Это решение вызвало активный протест со стороны СССР, а также ощутимую отрицательную реакцию в США.

Комитет Сената по иностранным делам в мае 1987 г. принял резолюцию, подтверждающую Договор по ПРО в его "узком" толковании, и выразил мнение, что он не может быть переистолкован Президентом без согласия на то СССР и одобрения Сената. В дальнейшем Сенат вновь подтверждал свою позицию *(1769). В 1993 г. администрация У. Клинтона заявила, что "узкое" или "традиционное" толкование Договора по ПРО является правильным толкованием. Однако в дальнейшем американская администрация вновь вернулась к идее переистолкования Договора по ПРО. Думается, что в значительной мере это стимулировалось внутриполитическими соображениями. В избирательной кампании по выборам президента 2000 г. вопрос относительно Договора был одной из основных тем. Все это не случайно. Толкование норм международного права имеет существенное значение для защиты национальных интересов государства.

Усложнение системы международного права, распространение его действия на все новые области отношений ставит перед толкованием новые задачи. Совершенно особое значение приобрела проблема толкования норм международного права как части права внутригосударственного.

Рост значения толкования привлекает к связанным с ним проблемам внимание как теории, так и практики. Для их решения используются новые методы и средства, кибернетика, контент-анализ, теория принятия решений и др. Толкованию уделил значительное внимание Институт международного права *(1770). Количество посвященной толкованию норм международного права зарубежной литературы весьма значительно *(1771). К сожалению, внимание отечественной науки проблема толкования норм международного права не привлекла. Имеются лишь одна книга И.С. Перетерского "Толкование международных договоров" (М., 1959) и небольшое количество статей *(1772). Не все учебники по международному праву имеют разделы о толковании. Исключением является учебник Н.А. Ушакова, в котором толкованию посвящена отдельная глава *(1773).

Сложившееся в отечественной науке положение с изучением вопросов толкования международного права особенно остро ощущается в процессе применения международных норм как части правовой системы страны. Констатировав наличие серьезных вопросов в арбитражных судах России, возникающих в процессе толкования международных договоров, арбитр Высшего Арбитражного Суда Т.Н. Нешатаева заключает: "Остается только посетовать на то обстоятельство, что в международно-правовой литературе вопросам толкования международных норм уделяется явно недостаточное внимание" *(1774).

Международное право все шире распространяет свое действие на специальные области сотрудничества. Поэтому при толковании соответствующих норм необходимы специальные знания в области финансов, торговли, науки, техники и др. В результате юристы нуждаются в помощи соответствующих специалистов. И все же главная роль при толковании принадлежит юристам. Все ранее сказанное свидетельствует о большом значении толкования норм международного права и о сложности этого процесса. Юристам следует уделить особое внимание проблемам толкования.

Несмотря на большое значение толкования, специально посвященные ему нормы практически отсутствовали в международном праве. Процесс регулировался общими принципами права, заимствованными у государственно-правовых систем. При этом нельзя упускать из виду, что толкование международного права при всем общем имеет весьма существенную специфику по сравнению с толкованием внутреннего права государств. Эти различия особенно ощутимы, когда речь идет о применении норм международного права как части права страны. Этот момент не раз отмечался в практике судов государств *(1775).

Важным этапом в создании международно-правовых основ толкования явились Венские конвенции о праве международных договоров 1969, 1986 гг. Обе конвенции содержат раздел 3 "Толкование договоров" с принципиально одинаковым содержанием.

Содержащиеся в конвенциях нормы обладают существенной особенностью. В этих конвенциях специально оговаривается, что они применяются только к договорам, заключенным после их вступления в силу для соответствующих участников ( ст. 4). Иначе говоря, в конвенциях подтвержден общий принцип права, согласно которому вновь созданные нормы не имеют обратной силы. Несмотря на это, по мнению Международного Суда ООН, нормы о толковании применимы и к ранее заключенным договорам. В решении по делу об острове Касикили/Седуду от 13 декабря 1999 г. говорится: "Суд определил, что будет продолжать толкование положений Договора 1890 года, применяя правила толкования, установленные Венской конвенцией 1969 года..." *(1776)

Суд обосновал свою позицию тем, что "общие нормы международного права, регулирующие толкование договоров, отраженные в статьях 31 и 32 Венской конвенции о праве договоров, во многих отношениях могут рассматриваться как кодификация существующих обычных норм международного права по этому вопросу" *(1777).

Толкование Судом норм международного права по своим результатам приближается к правотворчеству. Заместитель директора правового департамента МИД РФ К.Г. Геворгян полагает, что "решение Международного Суда фактически уже стало одним из источников международного права. Можно предположить, что эта сторона деятельности Суда в будущем будет выходить на первый план" *(1778).

В конвенциях оговаривается, что положение об отсутствии обратной силы у устанавливаемых ими норм не касается норм, под действие которых подпадали бы договоры в силу международного права, независимо от конвенций. Имеются в виду в основном нормы обычного права договоров. Однако, по широкому признанию, установленные конвенциями нормы о толковании являются в значительной мере новыми.

Конвенции установили принципы и правила толкования договоров. Однако в значительной мере они представляют общие правила, применимые и к толкованию обычных норм. С учетом этого в дальнейшем изложении основное внимание будет уделено принципам и правилам толкования договоров.