Второй мировой войны

Государственное управление строилось и функционировало со второй половины 30-х гг. на новой конституционной основе. VII съезд Советов СССР (28 января — 6 февраля 1935 г.) поста­новил изменить Конституцию, внести изменения в направлении дальнейшей демократизации избирательной системы и уточне­ния социально-экономической основы Конституции, приведения ее в соответствие с новым состоянием общества[379].

Принятие Чрезвычайным VIII съездом Советов (5 декабря 1936 г.) нового Основного закона мотивировалось окончанием антикапиталистического переходного периода, построением основ социализма, единоукладной плановой экономики, утверждени­ем общественной собственности на средства производства, без­раздельной власти трудящихся при руководящей роли рабочего класса во главе с ВКП(б), ликвидацией эксплуатации человека человеком, людей труда — частным капиталом, безработицы, без­грамотности, беспризорности, нищеты и др.

Существенно изменились социальная структура общества, со­циальный характер и состав рабочего класса, крестьянства, интел­лигенции, национально-государственное строительство, система государственного управления, идеология и состав аппарата управления, правящего слоя и его элитной верхушки.

Конституционные основы управления развивали прежние, опирались на зафиксированные в Конституции СССР 1936 г. фундаментальные качественно новые устои: собственность на орудия и средства производства, система хозяйства, государ­ство рабочих и крестьян, народная власть в лице Советов депу­татов трудящихся снизу доверху, распределение продукции по принципу «от каждого по его способности, каждому по его тру­ду», гарантированная обеспеченность права на труд, который является обязанностью и делом чести. Базовыми основами уп­равления в сфере государственного устройства являлись добро­вольность объединения в союз равноправных республик, чет­кость распределения предметов ведения и полномочий союзных и республиканских органов власти и управления, суверенность союзных республик.

Конституция определила четко статус, полномочия, функ­ции, структуру союзных и республиканских, а также местных органов государственного управления, права и обязанности, по­рядок взаимоотношений союзного и республиканских прави­тельств, наркоматов, местных исполкомов, призванных управ­лять конкретной отраслью; порядок формирования органов уп­равления Советами депутатов трудящиеся, избираемыми впер­вые в отечественной истории путем всеобщих, равных, прямых выборов при тайном голосовании в одномандатных округах[380]. Предусмотрены были права общественных организаций, обществ трудящихся выставлять кандидатов, обязанность депутатов от­читываться перед избирателями о своей работе в органах власти и управления, законный порядок отзыва депутатов.

Участие трудящихся в органах власти и управления обеспе­чивалось гарантированными и равными правами на труд, отдых, материальную обеспеченность в старости и в случае болезни, потери трудоспособности; бесплатное образование от дошколь­ного до вузовского и медицинскую помощь. Основной закон га­рантировал свободу слова, печати, собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, объединения в различные обществен­ные организации.

Законодательно закреплена была и такая конституционная ос­нова власти и управления, как роль ВКП (б), которая, согласно ст. 126-й, представляла собой руководящее ядро всех обществен­ных и государственных организаций трудящихся. Сложившаяся реально, фактически эта основа породила своеобразную систему партийно-государственной власти и управления с приоритетной, диктаторской на практике ролью партии.

Зафиксированные в Конституции широкие права, свободы трудящихся, демократизация избирательной системы имели четкую социальную направленность, должны были обеспечить подлинно демократический характер формирования и деятельности органов государственного управления на благо народа, повышение его жизненного, культурного уровня. Объявлялись врагами народа (ст. 131) лица, покушающиеся на конституционные социальные устои, на общественную собственность — священную и неприкосновен­ную основу строя, источник его богатства и могущества[381].

Объявленные суверенными в конституционных пределах, со­юзные республики разработали по образцу и в соответствии с союзной свои конституции, отразившие как общие, так и особен­ные черты республиканского управления. Автономные респуб­лики приняли свои конституции[382]. На основе новых конституций перестраивалась система государственной власти и управления, что происходило в рамках официально объявленного курса де­мократизации.

Прежде всего были избраны Верховные советы СССР (12 де­кабря 1937 г.), союзных и автономных республик (июнь 1938 г.), краевые, областные, окружные, районные, городские, поселко­вые, сельские советы депутатов трудящихся — высшие и мест­ные законодательные органы власти. Впервые не было ограниче­ний избирательного права, разных норм представительства от го­родского и сельского населения, открытого голосования и спис­ками. Реализовано конституционное право всеобщих, равных, прямых выборов при тайном голосовании; по два месяца продол­жались избирательные кампании, выдвигались и обсуждались кан­дидаты в депутаты по территориальным избирательным окру­гам. Все они представляли блок коммунистов и беспартийных.

Выборы прошли празднично, отличались высокой активнос­тью избирателей[383]. Среди 1143 депутатов Верховного Совета СССР было 870 членов и кандидатов в члены партии, 460 рабочих (42%), 337 крестьян (29,5%), 326 служащих и интеллигенции (28,5%), 180 женщин, представители более 50 народностей страны. Среди 1281008 депутатов местных советов было 878 тыс. беспартий­ных, 402 тыс. членов и кандидатов в члены партии, 422279 жен­щин. На первых сессиях были сформированы президиумы союз­ного, республиканских верховных советов, советы народных ко­миссаров, исполнительные комитеты, созданы структурные под­разделения, обновлены все органы государственного управления, что означало демократическую реформу всей политической сис­темы. Внимание органов власти и. у правления сосредоточено на выполнении заданий третьего пятилетнего плана развития народ­ного хозяйства (1938—1942 гг.).

В соответствии с новой Конституцией СССР изменилось пра­вовое обеспечение государственного управления. Усовершенство­вано гражданское, семейное, трудовое, уголовное право. Новое колхозное и земельное право учитывало Примерный устав сельскохозяйственной артели, принятый II Всесоюзным съездом кол­хозников-ударников в феврале 1935 г., считавшийся многие годы своеобразной колхозной конституцией.

Непрерывно увеличивались масштабы, объемы государствен­ного управления, конкретизировались функции его органов, со­здавались новые звенья в связи с усложнившейся социально-эко­номической и культурной сферами жизни, совершенствовалось отраслевое управление, прежде всего в промышленности, строи­тельстве, культуре, народном образовании, военном комплексе.

Из Наркомтяжпрома выделились наркоматы оборонной промышленности (декабрь 1936 г.), машиностроения (август 1937 г.), из Наркомата электростанций и электропромышленности — Нар­комат электропромышленности (апрель 1939 г.), создан наркомат по строительству (май 1939 г.), который возглавил управление огромным строительным производственным комплексом за счет внутригосударственных капитальных вложений без каких-либо иностранных инвестиций. Возникновению, развитию и специали­зации новых базовых отраслей способствовало образование нарко­матов нефтяной и угольной промышленности на базе Наркомата топливной промышленности. Возникновение двух десятков промышленных наркоматов усилило государственное управление бур­но развивающейся индустриализацией страны; механизацию, ма­шинизацию процессов в различных секторах экономики. Обеспе­чено управление новыми машиностроительными отраслями (авто-, авиа-, тракторо-, комбайно-, станкостроение и др.), что способ­ствовало созданию новой структуры промышленности, отвечаю­щей потребностям индустриальной цивилизации.

В организации управления усиливались общесоюзные нача­ла, централизация, бюрократизация, роль административно-штат­ного персонала, укрепилась дисциплина исполнения, повышалась ответственность за реализацию «директив партии и правитель­ства». Огосударствление управления охватило сферы науки и ис­кусства[384].

Резко возросли объем, параметры государственного управления, роль его союзных органов и исполнительного, раздробленного по ведомствам контрольного аппарата, численно рос управленческий аппарат, который становился все более громоздким, многоступен­чатым («многозвенным»), увлекавшимся отчетами, запретами, ука­заниями, циркулярами и другими формами чиновного бюрократического творчества. Исполнительный аппарат становился главным звеном управления, послушным инструментом правящей верхуш­ки, действовал директивно, жестко, преследовал зачастую свои ап­паратные интересы в ущерб управляемым объектам.

В сфере военного управления штаб РККА был преобразован в Генеральный штаб (1935 г.), создан Наркомат Военно-Морского Флота (1937 г.), учреждены главные Военные советы РККА и ВМФ (1938г.), увеличено число военных округов и окружных военных советов, восстановлен институт военных комиссаров, вве­дены персональные военные звания для командиров, принята лич­ным составом 23 февраля 1939 г. присяга по новому тексту, на­чал действовать Закон о всеобщей воинской обязанности (1 сен­тября 1939 г.). Усилилось партийное руководство, созданы отде­лы по военной работе в республиканских, краевых, областных, окружных, городских и районных комитетах ВКП(б).

Комплексно укреплялась во всех отраслях управления трудо­вая дисциплина, установлены административные взыскания за опоздания на работу и прогулы (28 декабря 1938 г.), введены еди­ные трудовые книжки (январь 1939 г.), проведена всесоюзная пе­репись населения (январь 1939 г.), что способствовало учету тру­довых ресурсов.

Перестроены судебная система, прокуратура. Органом судеб­ного управления стал новый Наркомат юстиции, который прово­дил и кодификацию законодательства. Правоохранительная сис­тема призвана была обеспечить соблюдение новой Конституции, законов всеми организациями, учреждениями, должностными ли­цами, гражданами; карать преступников, исправлять и перевос­питывать их, предотвращать преступления во всех сферах обще­ства, в том числе и в управлении.

На основе ст. 126 Конституции СССР[385] утвердилась офици­ально практика совместных решений государственных и партий­ных органов на всех этажах управления. И ранее существовала такая практика, но теперь партия консолидировала властные и управленческие структуры. Все больше и больше государствен­ных решений принималось совместно с партийными органами, а «партийные решения приобретали фактически характер нормативных актов»[386], воспринимались государственными органами как обязательные для них.

Своеобразно применялся общемировой принцип назначения на ответственные должности доверенных лиц. В истории российского государственного управления он трансформировался в но­менклатурный принцип партийного руководства всеми структу­рами государственного управления. Обусловлено было это мно­гими факторами, в том числе преобладанием долгое время в го­сударственном аппарате специалистов, чиновников досоветского прошлого, нехваткой новых управленцев, стремлением правящей партии организовать четкую работу государственного аппарата управления, усилить его ответственность и эффективность. Партийные инстанции в соответствии с принципом «Кадры ре­шают все» активно и целенаправленно формировали персональ­ный состав органов власти и управления. С их согласия назнача­лись партийные и беспартийные кадры на государственные и об­щественные посты. Составлялись списки номенклатурных долж­ностей. Номенклатурный принцип обеспечил партийное управ­ление страной. К концу 30-х гг. он охватил выборные органы власти, всю систему государственного и общественного управле­ния, хозяйственные должности. При этом он порождал должно­стную чехарду, партийную деспотию, безответственность кадров перед государственными органами, трудящимися[387]. Вследствие этого Советы были властью для трудящихся через партийно-го­сударственную администрацию, в руках которой все больше и больше концентрировались власть и управление, что противоре­чило демократической природе Советов и системы управления, отраженных в Конституции СССР. Участие широких масс тру­дящихся в управлении становилось формальностью, прикрывав­шей диктат партийно-государственной бюрократии. От аппарата управления в первую очередь стала зависеть во многом судьба рядового человека — труженика. Аппаратная бюрократия охваты­вала все более тотально основные сферы жизни, повсеместно утверждался аппаратно-бюрократический централизм. В стране, где Советы возникли, утвердились как высшая форма демокра­тии, сформировалась диктатура властной корпорации, одного лица, ставших над народом, государством, партией.

Демократические основы государственного управления, за­ложенные в Основном законе страны[388], были реализованы не пол­ностью и с извращениями, что произошло в конкретной международной[389] и внутренней исторической ситуации, было обуслов­лено многими факторами объективного и субъективного харак­тера.

* * *

Функционировавшая между двумя мировыми войнами в 20— 30-е гг. советская система государственного управления пережи­вала процесс становления, перманентной реконструкции, обу­словленной послевоенным и послеинтервенционистским кризи­сом, нэповским реформированием, образованием СССР, приня­тием двух конституций СССР и двух новых конституций РСФСР. Она отразила экстремальность, напряженность исторически ко­роткой межвоенной паузы, форсированность антикапиталисти­ческой реконструкции общества при фронтальном противодей­ствии развитых индустриальных стран, отсутствии сколько-нибудь заметных внешних инвестиций, необходимости срочно ликвидировать экономическую и культурную отсталость России. Система государственной власти и управления новой России ока­залась под прессом жесткого политического и социально-эконо­мического давления западных стран.

Об эффективности строившейся системы государственного управления свидетельствует исторический скачок, совершенный страной за два десятилетия, вступление в индустриальную циви­лизацию, превращение по объему и структуре производства в первую в Европе и вторую в мире промышленную державу, пере­ход к качественно новому обществу, которое на уровне самооценки объявлено социалистическим[390]. Соответственно социалистической объявлена система власти и управления.

Курс на социализм, на демократизацию общества, власти, управления воплощен в масштабных достижениях цивилизационного характера, которые вошли в мировую историю XX в., определяли во многом характер развития мировой цивилизации[391]. Государственное управление было приспособлено к по­требностям гигантской модернизации, которая создала за 20 лет могучий потенциал, бастион цивилизации, достаточный для разгрома фашистской Германии, вознамерившейся унич­тожить Россию (СССР) как препятствие на пути к мировому господству.

В советском государственном управлении 20—30-х гг. про­явились характерные для него основные черты, в том числе рес­публиканская сущность, федерализм в сочетании с унитаризмом; конституционность основ управления; представительство снизу доверху трудящихся — главный источник власти и управления; единство власти и управления, законодательной и исполнитель­ной вертикалей, подотчетность и подконтрольность последней первой; сочетание государственных и общественных начал, связь органов государственного управления с профсоюзными, моло­дежными, кооперативными и другими общественными органи­зациями и массовыми добровольными обществами; определяю­щая роль правящей коммунистической партии, статус которой закреплен конституционно в качестве руководящего ядра обще­ственных и государственных организаций, что обусловило партий­но-государственную природу управления; новаторство и дина­мизм, постоянное развитие на основе творческих поисков, учете отечественного и мирового опыта, научной организации труда и управления; плановость с учета текущей ситуации, ресурсов, бли­жайших задач и долговременных перспектив; сочетание плано­во-административных и планово-экономических методов управ­ления, его централизация и бюрократизация[392].

В 30-е гг. деформировались принципы советского управле­ния. Сказались низкий уровень общей, политической, управленческой культуры, идеологический и партийный монополизм, культ личности, авторитарность партийно-государственной элиты, оторванность ее от народа, отчуждение его от власти и уп­равления. Утвердилась в управлении воля высшего должностно­го лица, власть административно-исполнительного, чиновно-бюрократического аппарата, предельная концентрация полномочий в руках узкого круга должностных лиц, всевластной партий­но-государственной верхушки, тотальное подчинение интересов личности своеобразно толкуемым интересам государства. Все это повлияло отрицательно на качество государственного управле­ния. Ограничивалась советская демократия, нарушалась закон­ность, принижалась роль суда, прокуратуры, имели место право­вой, судебный и внесудебный произвол, массовые репрессии, отчего пострадали многие невинные люди, в том числе и члены ВКП(б), работники государственного, общественного управления, специалисты народного хозяйства, культуры, науки, искусства и др., что стало трагической страницей истории управления.

Вопросы для самопроверки

1. Какие факторы повлияли на становление советского государственного управления после иностранной военной интервенции и граждан­ской войны?

2. Нэповская демократизация, перестройка системы чрезвычайного уп­равления в условиях послевоенного кризиса.

3. Становление союзного государственного управления при образовании СССР.

4. Значение Конституции СССР 1924 г. и новой Конституции РСФСР для совершенствования государственного управления.

5. Изменение государственного управления на основе новой Конституции СССР 1936 г. в преддверии второй мировой войны.

6. Основные черты советского государственного управления 20—30-х гг.

7. Фундаментальные итоги и уроки деятельности государственного уп­равления к концу 30-х гг.

Рекомендуемая литература

Декларация об образовании СССР. Договор об образовании СССР. 30 декабря 1922 г. // Съезды советов в документах. 1917—1936: В 3 т. Т. III. M., 1960.

Игнатов В.Г., Понеделков А.В., Старостин A.M., Черноус В.В. Тео­рия и история административно-политических элит России. Ростов н/Д, 1996.

Конституция (Основной закон) СССР. 5 декабря 1936 г. //Съезды советов в документах. 1917—1936. T. III. М., 1960.

Коржихина Т.П., Сенин А. С. История российской государственнос­ти. М., 1995; Курицын В.М. История государства и права России 1929—1940. М., 1998.

Основной закон (Конституция) СССР 1924 г. // Съезды советов в документах. 1917—1936. Т. III. M., 1960.

Политическая борьба за выбор модели социализма. Сталинская «революция сверху» // Политическая история России / Отв. ред. В.В. Журавлев. М., 1998.