Реформирование системы партийно-политического и народнохозяйствен­ного управления СССР

5марта 1953 г. умер И. В. Сталин. Смерть этого человека потрясла не только страну, но и весь мир. Как выразился У. Чер­чилль, Сталин принял Россию с сохой и оставил с ядерным ору­жием. Но вместе с мощной победоносной армией и атомной про­мышленностью Сталин оставил жестокую карательно-репрессив­ную систему, которая полностью расходилась с социалистичес­кими идеалами широкого народовластия и самоуправления. Это понимали практически все советские управленцы, по крайней мере те, кто изучал наследие классиков марксизма, и поэтому, естественно, сразу после смерти вождя начался давно назревший про­цесс постепенного ослабления тоталитарного сталинского режи­ма. Было принято решение о разграничении полномочий выс­ших партийных и государственных органов, о нецелесообразнос­ти совмещения функций Председателя Совета Министров и секретаря ЦК КПСС. При этом значение аппарата управления Сове­та Министров было выше, чем партийного. Реформирование сверхцентрализованной системы государственной власти и управ­ления, подсистем страха и принуждения, идеологического стимулирования внеэкономического энтузиазма, перманентной клас­совой борьбы, преследования инакомыслящих растянулось еще на долгие годы и десятилетия, но так и не завершилось создани­ем подлинно социалистической системы народовластия.

Первоначально этот процесс шел в форме внутриэлитной политической борьбы. Практически весь 1953 г. шло междоусоб­ное противоборство внутриэлитных групп Г. М. Маленкова, Н.С. Хрущева и Л.П. Берия, пытавшихся обрести всю полноту власти и обеспечить свою безопасность. Все они в той или иной степени разыгрывали антисталинскую карту, так как было очевидно, что сталинский режим себя изжил. Парадоксальным образом самый радикальный антисталинский вариант предложил бывший началь­ник охранных спецслужб маршал Л.П. Берия, пытавшийся тем самым отмыться от тех потоков крови, которые пролил он лично и возглавляемые им ведомства. Нельзя не отметить справедли­вости ради, что этот деятель имел определенные заслуги перед государством в деле организации производства и испытаний ядер­ной бомбы, руководства внешней разведкой и др. Он предложил в июне 1953 г., ликвидировать сложившуюся гулаговскую систе­му массового принудительного труда ввиду экономической не­эффективности и бесперспективности и даже пересмотреть сис­тему колхозов. Более того, Берия проявил инициативу в прове­дении всеобщей амнистии заключенных, срок изоляции которых не превышал пяти лет. Он признал ошибочными последние по­литико-уголовные дела, в том числе преследование «врачей-вре­дителей», и ряд других сталинских репрессивных акций после­днего времени. В области внешней политики Берия выступил за одностороннее прекращение «холодной войны», восстановление отношений с Югославией, объединение Германии с учетом инте­ресов Западной Европы. В известных пределах программа Берия весьма напоминала политику, которая спустя 35 лет получила название «политики нового мышления».

Председатель Совета Министров Г.М. Маленков предложил более умеренный вариант десталинизации. В основе его плат­формы было заложено технократическое стремление ослабить жесткий бюрократический централизм и на этой базе повысить эффективность управления, разбудить инициативность управлен­ческого аппарата. Радикальных мер по обновлению внешней и внутренней политики государства он не формулировал, но при этом на практике осуществлял скорректированный социально-экономический курс. Г. В. Маленков, проводил политику поощрения легкой промышленности и снижения цен на товары широ­кого потребления.

В партийном руководстве была также группа известных со­ратников Сталина, в которую входили В.М. Молотов, Л.М. Ка­ганович, К.Е. Ворошилов и многие другие консервативные дея­тели «сталинской закалки», не помышлявшие ни о каких серьез­ных реформах и стремившиеся к сохранению ставшей традици­онной тоталитарной системы управления с ограничением произ­вола высшей власти в отношении своей же номенклатуры. Кос­ность и инертность этих деятелей были очевидны даже И. В. Ста­лину, который незадолго до своей смерти планировал их смеще­ние с высших постов и замену молодыми выдвиженцами (в чис­ле которых был Л.И. Брежнев). По мнению ряда историков, Ста­лин планировал осуществить еще одну ротацию кадров и обнов­ление политической элиты апробированными методами 1937 г. Хотя все соратники знали степень опасности, реально угрожав­шей им в последние годы жизни Сталина, они по-прежнему ос­тавались сталинистами и вплоть до 1957 г. отстаивали сталинизм как основу политики СССР.

Победу во внутриполитической борьбе одержал Н.С. Хрущев, принявший решение о ликвидации политического режима стали­низма и возрождении так называемых «ленинских норм партий­ной жизни». Хрущев не обладал ни полноценным образованием, ни солидной теоретической подготовкой, ни собственной програм­мой действий, ни сколько-нибудь законченным представлением о политике десталинизации и ее пределах. Но как политический руководитель сталинской школы он обладал решительностью, энергичностью, целеустремленностью, склонностью к авторита­ризму, определенным коварством. Он был, бесспорно, умен и сообразителен, хотя его интеллект не был отточен и отшлифован культурой и воспитанием. Политическая и управленческая фило­софия этого деятеля полностью укладывалась в известный афо­ризм сталинских времен «Кадры решают все».

В июне 1953 г. в высшей партийно-государственной элите про­изошел своеобразный переворот, когда Н.С. Хрущеву удалось путем заговора отстранить Л. П. Берия от власти. Постановка органов безопасности под контроль монопольной, но все-таки гражданской партии, позволила объективно заложить основу для демократизации политического режима и десталинизации обще­ства. Любопытно, что в акции по захвату Берия принял участие будущий преемник Хрущева — Леонид Брежнев.

Возглавив партийную, а позднее и государственную испол­нительную власть, Н.С. Хрущев реализовывал на практике ста­линский авторитарно-командный стиль управления, что впослед­ствии было справедливо названо волюнтаризмом. Первоначаль­но Н.С. Хрущев заступался за аппаратных работников в противо­вес Г.М. Маленкову, требовавшему реорганизации госаппарата, но после отстранения последнего в феврале 1955 г. с поста Предсе­дателя Совета Министров подверг их еще более резкой критике и сокращению. Такая позиция была связана с тем, что часть коммунистической номенклатуры приветствовала разоблачение куль­та личности Сталина только в определенных пределах — в рам­ках высшего эшелона власти, так как нуждалась в личной безо­пасности. Ломать политическую систему в целом в масштабе всей страны номенклатура не желала. Однако Н.С. Хрущев, обладая всеми рычагами власти и не боясь за свое положение, принял решение демократизировать советскую систему.

В 1953—1964 гг. наблюдалась либерализация всей системы управления сверху донизу. Начав с ликвидации определения ру­ководящей секретарской должности — «Генеральный», вновь из­бранный Первый секретарь ЦК КПСС постарался установить кол­легиальную форму партийно-номенклатурной власти, ослабить ее военизированный характер, внедрить в политическую жизнь идею сменяемости кадров высшего руководства.

Место генерального «вождя» с окружением из специально подобранных кадров занял коллегиальный партийный орган — Президиум (Политбюро) ЦК КПСС (11 человек). В его состав стали входить лица, подобранные более или менее по принципу представительства важнейших подсистем и занимавшие ключе­вые посты в государстве: Первый секретарь (председатель), сек­ретари ЦК КПСС, секретари ЦК союзных республик, Москвы и Ленинграда, председатели Верховного Совета СССР, Совета Министров, КГБ, министр обороны, руководитель госбезопас­ности и др.

Важнейшим руководящим органом оставался Секретариат ЦК (10—12 секретарей), опиравшийся на аппарат ЦК КПСС. Специ­ализированные отделы (партийно-организационный, идеологи­ческий, оборонный, промышленный, сельскохозяйственный, ми­рового коммунистического движения и др.) курировали и направ­ляли, контролировали государственные министерства и ведом­ства, подчас дублируя и подменяя их на практике.

Оба партийных органа возглавлял Первый секретарь ЦК, ко­торый через Политбюро и Секретариат давал политические ука­зания законодательным, исполнительным и судебным учреждениям. Однако наличие двух инстанций одновременно ограничивало каждую из них относительно другой, что создавало некоторые возможности избежать клановости и кампанейщины в руковод­стве.

Регулярно созываемые съезды КПСС и избранный ими ЦК КПСС, состоящий из 225 членов и кандидатов, являлись, с од­ной стороны, высшими органами в партии, с другой — выполня­ли на практике в основном функцию передаточного звена в ис­полнительной партийной и государственной вертикали. Таким образом, Президиум (Политбюро) и Секретариат ЦК КПСС были высшими политическими органами власти и управления, в отли­чие от правительства, выполнявшего распорядительную функ­цию. Они опирались на широкую сеть краевых, областных, рай­онных и городских комитетов партии, которые осуществляли контроль и распорядительные функции в отношении советских и хозяйственных учреждений. Секретари обкомов (крайкомов) КПСС на местах фактически отвечали за регион перед ЦК КПСС. Эта система в публицистике получила название «партократия», что означает абсолютную власть партии.

С 1953 г. началась радикальная реорганизация системы кара­тельных органов. Сталинский ГУЛАГ (Главное управление лаге­рей) был ликвидирован. Вслед за этим были уничтожены особые совещания, «тройки», и началась реабилитация заключенных. Силовые министерства, кратковременно объединенные в 1953 г. под началом Берия, были вновь разъединены на министерство внутренних дел, занимавшееся охраной общественного порядка, и органы госбезопасности, которые образовали в марте 1954 г. Комитет ГБ при Совете Министров СССР. Приниженная до уров­ня второстепенного ведомства — «комитета при», эта структура была юридически подконтрольна Генеральному прокурору СССР, а фактически — ЦК КПСС и его Политбюро. С этого времени КГБ стал подконтрольным орудием коммунистической элиты и не имел права осуществлять профессиональный мониторинг по отношению к ее представителям.

Процессы перестройки деятельности силовых структур сопровождались нарастающей реабилитацией жертв массовых репрес­сий и осуждением около двух тысяч сотрудников МГБ за развя­зывание незаконных репрессий. Даже один из руководящих дея­телей партии и государства Г.В. Маленков был обвинен в сотруд­ничестве с Л.П. Берия в организации в 1949 г. «ленинградского дела». Но одновременно ему в вину были поставлены призывы — увеличению финансирования легкой промышленности и сокра­щения расходов на военно-промышленные отрасли производства, а также его утверждения о недопустимости термоядерной вой­ны, которая не может привести к победе СССР, а только уничто­жит цивилизацию. Такой противоречивый комплекс обвинений с точки зрения начала XXI в. вызывает недоумение, однако он от­ражал сложную противоречивую действительность, в частности тот факт, что соратник Сталина Маленков, участвовавший в раз­вертывании репрессий, был одновременно достаточно здравомыс­лящим управленцем.

Решающим событием, сделавшим необратимым процесс десталинизации общества, всей административно-командной сис­темы управления, стал XX съезд КПСС, на котором Н.С. Хру­щев сделал свой знаменитый доклад «О культе личности Стали­на». Как управленческая акция, имевшая всесоюзное значение, этот шаг был очень плохо подготовлен и осуществлен, не были просчитаны все последствия. Уже при подготовке доклада Хру­щев нарушил традицию партии и не утвердил текст доклада на Политбюро. Причем сам текст дописывался буквально за несколь­ко часов до произнесения. Стенографирование доклада на съезде было запрещено. В самом тексте было много конъюнктурных преувеличений, например сюжет о сталинском руководстве сра­жениями по глобусу, о том, что на момент смерти Сталина в гулаговских лагерях сидело 10 млн., вместо реальных 1,5 млн., об ответственности Сталина за харьковскую катастрофу 1942 г., в которой виноват был в не меньшей степени сам Хрущев вместе с Тимошенко и Баграмяном, и т.п.

Специально отредактированный, считавшийся секретным доклад был официально доведен до всех низовых парторганиза­ций многомиллионной партии, и, следовательно, стал известен всему советскому обществу. Позднее текст доклада был разос­лан всем руководителям зарубежных компартий, благодаря чему в КПСС и в мировом коммунистическом движении сформирова­лась новая общественная атмосфера. С одной стороны, в стране и партии наступило буквально шоковое состояние. Среди ком­мунистов возникли общее смятение, депрессивные настроения. Офицерский корпус армии и других силовых структур высказы­вал крайнее беспокойство и недоумение. Апогеем этого движе­ния стали произошедшие в марте 1956 г. кровавые события в Тбилиси, где были силой подавлены волнения масс, не приняв­ших разоблачение Сталина. С другой стороны, студенческая мо­лодежь восприняла десталинизацию партии как начало самой широкой демократизации всего общества, чего Хрущев, конеч­но, не задумывал. ЦК КПСС был завален заявлениями и пред­ложениями о реабилитации жертв сталинского произвола, включая таких одиозных деятелей, как Троцкий, Зиновьев, Каменев, Бухарин и др. Но на такой шаг лидеры компартии не могли пой­ти ни при каких условиях, так как это могло подорвать основы господствующей политической идеологии.

Опасаясь, что доклад Хрущева слишком радикален и может вызвать непредсказуемые последствия, ЦК КПСС принимает постановление от 30 июня 1956 г. «О преодолении культа лично­сти и его последствий». В нем утверждалось, что культ личности являлся следствием борьбы отживших классов с политикой со­ветской власти, сложной международной обстановки и острой фракционной борьбы внутри партии. Главная задача постановления — не допустить у населения никаких аллюзий с современностью, с политической системой и социальным строем. Наконец в 1956 г. ЦК распространил закрытое письмо «Об усилении поли­тической работы партийных организаций в массах и пресечении вылазок антисоветских элементов», в котором говорилось, что «диктатура пролетариата по отношению к антисоветским элемен­там должна быть беспощадной».

Однако сам состоявшийся факт развенчания культа личности Сталина способствовал разрушению легитимности коммунисти­ческого государства и дискредитации коммунистического движе­ния во всем мире, одним из лидеров которого был этот вождь. Под влиянием кампании разоблачения сталинизма в странах Во­сточной Европы начались волнения, мятежи в Польше и Венг­рии. Население этих стран требовало демократии и либеральных реформ, видя все зло в коммунизме. Исходя из реальной опасно­сти разрушения военного блока Варшавского Договора и ущем­ления других геополитических интересов СССР, его руководство ввело войска в Венгрию и силой подавило восставших, часть из которых развязала в Будапеште настоящий белый террор.

В результате всех этих событий СССР лишился поддержки либеральной и левоцентристской интеллигенции во всем мире. Этот же процесс начался спустя небольшое время и в самом СССР. Главным следствием разоблачения сталинизма внутри страны стала определенная десакрализация советского государства, на­чавшаяся дискредитация смыслообразующих коммунистических и советских знаковых символов и идеалов. Идеократическая ос­нова партии-государства сокращалась словно шагреневая кожа. Испугавшись таких последствий курса Хрущева, группа консер­ваторов в составе В. Молотова, Г. Маленкова, Л, Кагановича, Д. Шепилова выступила с требованием ликвидации поста Перво­го секретаря ЦК КПСС, что фактически означало снижение пол­номочий авторитарного лидера, каким уже становился Хрущев.

Несмотря на то, что у заговорщиков было большинство в Полит­бюро, Хрущеву удалось набрать большинство в составе ЦК КПСС и, опираясь на поддержку маршала Г.К. Жукова, осудить деятель­ность «антипартийной группы». На пленуме ЦК была выявлена их руководящая роль в деле организации массовых репрессий. Однако разоблачение этой части организаторов массовых репрес­сий бумерангом ударило по всему советскому строю, несмотря на то, что правовая система подвергалась модернизации.

Высшим судебным органом оставался Верховный суд СССР. В 1957 г. он был лишен права неограниченного контроля в делах республиканских судов. Вся судебная система стала, за некото­рым исключением, открытой и была приведена в соответствие с территориально-административным делением государства. Участ­ковые суды были ликвидированы, личный состав районных, го­родских и прочих судов — народные заседатели и судьи — стал назначаться исполкомом соответствующего местного совета. В декабре 1958 г. были приняты «Основы уголовного законодатель­ства», которые были усовершенствованы в соответствии с требо­ваниями нового политического режима. Были ликвидированы многие принципы, понятия и нормы террористического режима Сталина (например, «враг народа» и т.п.), введены нормы обяза­тельного присутствия обвиняемого в суде, полное ознакомление с уголовным делом с помощью адвоката, запрещено прибегать к угрозам и насилию в процессе дознания. Хотя судебная система оставалась подконтрольной власти, она стала значительно более приближенной к мировым образцам юриспруденции.

Важнейшим направлением реформ стало совершенствование системы хозяйственного управления. В 1957 г. был осуществлен переход от управления экономикой через отраслевые министер­ства к руководству через региональные центры — Советы народ­ного хозяйства (Совнархозы). Для обоснования этой акции ис­пользовался опыт деятельности ВСНХ в первые годы Советской власти при Ленине. В центре было ликвидировано 141 общесо­юзное и республиканское министерство, и на их месте были сформированы небольшие государственные отраслевые комитеты, призванные координировать научно-техническую политику. Об­разованные 105 совнархозов должны были стать региональными коллегиальными административными органами, в состав кото­рых вошли, помимо главных руководителей, также и руководи­тели крупнейших предприятий. Для решения проблемных воп­росов в совнархозах также создавались технико-экономические советы из научных, инженерных работников и администраторов. Созданные совнархозы подчинялись правительству своей республики и были в значительной степени автономны в руководстве трестами, предприятиями, стройками и учреждениями регионов.

Во второй половине 1950-х гг. происходило расширение конституционных прав союзных и автономных республик. Респуб­лики получили большие административно-хозяйственные полно­мочия, в частности, в ведение республик было передано из союз­ного подчинения более 11 000 предприятий, судебное законода­тельство и органы внутренних дел. За верховными советскими органами СССР сохранялось только право установления основ в решении вопросов административно-территориального устройства союзных республик. На основе этих изменений были проведены значительные преобразования в территориальных и националь­но-территориальных образованиях. В 1954 г. из состава РСФСР по указанию Хрущева была выведена Крымская область и пере­дана Украине. В ходе реабилитации репрессированных сталиниз­мом народов были восстановлены в составе РСФСР Чечено-Ин­гушская АССР, Кабардино-Балкарская АССР, Карачаево-Черкес­ская автономная область и образована Калмыцкая автономная об­ласть. В то же время Хрущев не решился восстановить Республи­ку немцев Поволжья и разрешить вернуться на родные места крымским татарам.

Параллельно с децентрализацией управления экономикой Хрущев принял решение приблизить партийные комитеты и со­веты к конкретному управлению производством. С этой целью парткомы и советы были разделены на промышленные (город­ские) и сельские. Все комитеты должны были специализировать­ся на конкретном руководстве определенными отраслями эконо­мики.

Предпринятые меры на первых порах способствовали развя­зыванию инициативы специалистов и местных органов, повыше­нию уровня специализации регионов и их определенной коопера­ции, развитию местного производства, улучшению снабжения населения товарами широкого потребления. Объем производства в 1957—1960 гг. увеличился в 1,5 раза, однако властям не уда­лось найти правильное сочетание централизованного государствен­ного руководства и местной самостоятельности. Возникли затруднения в управлении предприятиями отраслей крупной промышленности общегосударственного значения, развивался мест­ный бюрократизм и корпоративизм, нарушение пропорций раз­вития регионов и их внутренних связей друг с другом в рамках всего народнохозяйственного комплекса. Резко ослабло исполь­зование достижений научно-технического прогресса, так как ме­стные совнархозы не испытывали потребности внедрения новых дорогостоящих технологий. Стремясь преодолеть эти недостат­ки, хрущевское правительство попыталось усилить централиза­цию в планировании и сократило число местных совнархозов до 43, одновременно создав в начале 1960-х гг. республиканские сов­нархозы и Высший совет народного хозяйства СССР. Существо­вание этих органов наряду с правительством и госкомитетами привело к многоступенчатости управленческой системы и пере­сечению функций ее отдельных звеньев.

В это же время в сельском хозяйстве проходило укрупнение колхозов, совхозов, управляемых через территориально-произ­водственные органы. Развитие сельского хозяйства было приори­тетным в системе первоочередных мер Хрущева начиная с его утверждения на посту Первого секретаря ЦК КПСС. Еще на сен­тябрьском 1953 г. Пленуме ЦК КПСС Хрущев продемонстриро­вал иное понимание значения колхозно-кооперативной собствен­ности, нежели завещанная Сталиным концепция, согласно кото­рой колхозная собственность начинает тормозить развитие про­изводительных сил страны и поэтому должна быть превращена в общенародную. В постановлении Пленума было указано, что ар­тельная форма колхозов является ведущей формой коллективно­го хозяйства на весь период строительства социализма. В тече­ние трех лет по настоянию Хрущева были приняты постановле­ния ЦК КПСС и Совмина СССР об отмене излишней централи­зации планирования, праве колхозов дополнять и даже изменять положения Устава сельхозартели с учетом местных условий. Все это способствовало развитию инициативы и самостоятельности коллективных производителей сельскохозяйственной продукции, Однако, не могло сразу сказаться на снабжении населения продо­вольственными товарами.

В этот период остро встала зерновая проблема, которая была объявлена на XIX съезде КПСС в 1952 г. решенной окончательно и бесповоротно. Чтобы продемонстрировать стране и народу свою политическую компетентность и перспективность, Хрущев пред­принимает в феврале 1954 г. одну из самых крупных своих ак­ций — подъем целинных и залежных земель. На Восток страны направляются по комсомольским путевкам свыше 300 тыс. доб­ровольцев. В результате распахиваются гигантские пространства в Казахстане, и на Юге Западной Сибири — свыше 13 млн. га, а всего по стране — 60 млн. га.

Вклад высшего руководства во главе с Хрущевым в решение зерновой проблемы несомненен. Активное участие в организа­ции освоения целины принял Л. И. Брежнев, который становит­ся первым секретарем ЦК Компартии Казахстана, заменив П.К. Пономаренко. Энергичный и в то же время уравновешенный, спокойный, не высказывающий особых претензий и амби­ций, Брежнев перемещается после XX съезда КПСС на работу в секретариат ЦК, где становится ответственным за развитие ракетной техники и космонавтики. ЦК КПСС сделал для организа­ции прорыва в космос все возможное и невозможное, так как ставка была чрезвычайно высока — престиж СССР как сверхдер­жавы. Считалось, что от ответа на вопрос: будет ли первый чело­век в комическом пространстве русским коммунистом или аме­риканским либералом, зависит само будущее коммунистической системы. И действительно, полет первого космонавта планеты Юрия Гагарина стал на какое-то время триумфом не только на­уки, но всей советской социально-политической системы, вклю­чая административно-командную систему управления, которая до определенного времени, безусловно, отвечала национальным интересам страны.

В своей основе партийно-советская управленческая система, бесспорно, несла черты сталинского тоталитарного режима, но с заметными демократическими подвижками, связанными преж­де всего с резким сокращением карательно-репрессивной функ­ции, усилением коллегиальных форм руководства. Сняв с наи­менования должности титул «генеральный», Хрущев теперь име­новался как «Первый секретарь» ЦК КПСС в ряду других секре­тарей, что также не было чисто формальной акцией. Н.С. Хрущев в первый период своего правления попытался внедрить в практику идею сменяемости кадров высшего руководства и уст­ранить милитаризованный характер власти. Политбюро ЦК КПСС стало более представительным органом и включало в себя, по­мимо ведущих секретарей ЦК КПСС, также руководителей ком­партий союзных республик, Москвы и Ленинграда, Председате­ля Президиума Верховного Совета СССР, Председателя Совета Министров, Председателя ВЦСПС, Председателя КГБ, министров обороны, иностранных дел и др. Однако наряду с Политбюро сохранился Секретариат ЦК КПСС, возглавлявший аппарат ЦК КПСС. Значение этого органа определялось тем, что секретари ЦК руководили специализированными отделами, которые во многом дублировали соответствующие министерства и ведомства и осуществляли политическое руководство ими. Через Секрета­риат ЦК лидер партии фактически контролировал деятельность всего государственного аппарата и определял руководящий со­став всех законодательных и исполнительных органов. В систе­ме партийно-государственной власти по-прежнему сохранял свое значение Центральный Комитет КПСС, состоящий из 225 членов и кандидатов, избираемых на съездах КПСС. Это на всех этапах Советской власти, особенно в 20-х гг., был своего рода парламент не только партии, но всей страны. В период правле­ния Н. С. Хрущева значение этого органа значительно возросло по сравнению со сталинским периодом, когда он выполнял в ос­новном функцию передаточного звена исполнительной партий­ной вертикали. В эту систему входили нижестоящие краевые, областные, районные, городские комитеты партии, осуществляв­шие плохо скрываемые фактически распорядительные функции в отношении советских и хозяйственных учреждений. В конце 50-х — начале 60-х гг. пленумы ЦК поднимались иной раз над всей партийной иерархией и в ходе дискуссий принимали прин­ципиальные решения. Так, именно благодаря ЦК Хрущеву уда­лось в 1957 г. справиться с большинством членов Политбюро, требовавшим его отставки. Члены ЦК не только выступили про­тив большинства членов Политбюро, нарушив сталинскую тра­дицию дисциплинированного подчинения этому органу, но даже заклеймили его позором как антипартийную группу. Маленков, Молотов, Каганович были выведены из состава ЦК и правитель­ства и отправлены подальше от Москвы на периферию. Проще­ных маршалов Ворошилова и Булганина также скоро убрали из партийного руководства. Однако коллегиальность ЦК имела свои пределы, определенные неписаными правилами партийного ап­парата. Никто не собирался возрождать порядки 1920-х гг., ког­да объединенный пленум ЦК — ЦК ВКП(б) был фактически партийным парламентом со своими фракциями, ведшими дис­куссию и настоящую внутрипартийную борьбу

В этот период в определенной степени возродилась комму­нистическая элита, которая влачила ущербное существование, будучи ограниченной сталинской диктатурой. Теперь номенкла­турная элита заняла ведущие позиции. Поскольку общество ба­зировалось на принципах эгалитаризма и предполагало принци­пиальное отрицание элитарности руководства, коммунистичес­кая верхушка стремилась создавать впечатление сменяемости кадров и регулярного обновления своего состава, сохраняя в ос­новном в своих руках все рычаги власти. Усилились технократизация управленческого аппарата, прагматизация хозяйственной политики и в целом слияние управленческих обязанностей поли­тических и хозяйственных руководителей. Однако наряду с этим процессом в начале 60-х гг. стала прослеживаться противополож­ная тенденция разрушения основ функционирования элиты. Н.С. Хрущев стал нарушать сложившееся привычное взаимодействие основных уровней власти: высшего, среднего или центрального, регионального или местного. Первый секретарь стал зачастую выходить на местный уровень, минуя центральное руководство, с целью получения обратной связи и усиления личного авторите­та как демократического лидера, действующего в «ленинском сти­ле» руководства. Одновременно стали пропагандироваться совер­шенно утопические прожекты строительства коммунизма к 1980 г., закрепленные XXII съездом КПСС в III Программе КПСС. Вместе с тем, исходя из положения Программы о повышении уровня общественного, демократического коммунистического са­моуправления, Хрущев нанес удар по номенклатурной партийно-государственной элите — в Устав КПСС было внесено положе­ние о регулярном обновлении кадров аппарата. Был объявлен запрет избираться в одни и те же органы более трех сроков с исключением для кандидатов, которых поддерживало не менее 75% голосов. Одновременно учреждались различные обществен­ные комиссии для повышения уровня гласности и качества при­нимаемых органами власти решений. Все эти радикальные ре­формы отвечали требованиям провозглашенного курса движения к коммунистическому народовластию.

К началу 1960-х гг. СССР вступил в новую качественную ста­дию своего развития, которая характеризовалась завершением формирования индустриального общества в советском варианте. Именно это обстоятельство побудило правившую компартию, с одной стороны, провозгласить завершение строительства социа­лизма, с другой — начать преобразования в политической систе­ме управления, которая сложилась в 1940-е гг. и носила во мно­гом экстремальный характер. В условиях, когда СССР стал мощ­ной сверхдержавой, уже не было острой необходимости ограни­чивать население страны как политически, так и экономически во имя мобилизации сил и средств на решение стратегических задач индустриальной модернизации. На XXI съезде КПСС в 1961 г. было заявлено, что социализм построен полностью и окон­чательно и что пора приступать к строительству коммунизма. Руководство партии и страны во главе с Н.С. Хрущевым приня­ло решение разработать новую конституцию страны, о чем впер­вые было сказано на XXII съезде КПСС, на котором была приня­та утопическая программа строительства коммунизма. Все эти решения и программы принимались в период, когда, с одной сто­роны, определились высокие темпы прироста промышленного производства, с другой стороны — возникли проблемы с продо­вольственным снабжением населения. Желая поднять свой пре­стиж в обществе, Хрущев вновь возвратился к теме борьбы со сталинизмом. Описав на съезде ряд преступлений сталинизма, Хрущев организовал принятие постановлений о вынесении тела Сталина из мавзолея и переименовании Сталинграда в Волго­град.

В соответствии с постановлением Верховного Совета СССР была образована Конституционная комиссия, которая осуществила подготовку проекта новой Конституции в течение двух лет. Ос­новные положения проекта новой Конституции сводились к сле­дующему. Один из ключевых тезисов был посвящен обоснова­нию перерастания государства диктатуры пролетариата в обще­народное государство и соответственно формированию советов народных депутатов. Новые советы должны были быть не толь­ко органами власти, но и общественными организациями, так как главная задача заключалась в развертывании общенародной демократии и передаче ряда государственных функций обществен­ным организациям. Подчеркивалось, что руководящим принци­пом госстроительства являлся принцип демократического цент­рализма и коллективного руководства. Особо ставился вопрос о развитии новых демократических общественно-политических институтов, в частности вводились всенародные обсуждения за­конопроектов, отчетность избранных руководителей органов уп­равления перед населением, отраслевые совещания трудящихся, органы народного контроля. Отдельно было сказано о возмож­ности референдумов, причем первый должен был пройти по по­воду принятия данной конституции. Требования программы КПСС о ротации выборных партийных кадров распространялись на депутатский корпус. Право законодательной инициативы по­лучали профсоюзы и комсомол. Комиссии советов получали права контроля над деятельностью министерств и ведомств. Впервые в советской истории предполагалось сделать постоянным состав таких комиссий и перевести часть депутатов на профессиональ­ную деятельность с отрывом от основного производства. Вводи­лись в изменения в деятельность суда и прокуратуры. В частно­сти, санкцию на арест давал только суд, а прокуратура должна была осуществлять надзор, а не административное право.

Большие инновации были включены и текст статей о полно­мочиях республик, которые значительно расширялись. Союзные республики помимо права выхода из СССР получали право осу­ществлять дипломатические и экономические сношения с зару­бежными странами, иметь свои республиканские армии и по воп­росам, не оговоренным в конституции, осуществлять свой суве­ренитет. Выборы республиканских органов власти — правитель­ственных советов предполагалось проводить тайным голосова­нием. В экономическом разделе текста предполагалось включение тезиса о возможности личной собственности и частном мел­ком хозяйстве, кроме государственной и кооперативной.

Итоговый проект Конституции был обсужден на заседании комиссии 16 июля 1964 г. К этому времени под влиянием крити­ки ЦК КПСС он был значительно скорректирован. Под нажи­мом подкомиссии Брежнева в проект были включены идеологи­ческие штампы и декларации, которые значительно ухудшили проект. Были сняты положения о ротации депутатского корпуса, о новых полномочиях республик и др. По мнению исследовате­лей, эти изменения были произведены под сверхбдительным контролем той части ЦК, которая в это время активно готови­лось к смещению Хрущева и не желала изменений в политичес­кой системе. В целом даже в урезанном виде проект новой кон­ституции, бесспорно, представлял значительный шаг вперед и отражал назревшие потребности демократизации общественной системы. Опасения консервативной части КПСС о размывании политической системы и эрозии коммунистической власти име­ли право на существование, но в условиях общего поступательного развития экономики это не имело бы катастрофических последствий. В то же вовремя принятие демократической Консти­туции дало бы серьезный стимул для развития общества, расши­рило бы социальную базу КПСС, привлекло бы симпатии к власти большой части интеллигенции. Но этот исторический шанс КПСС был бездарно упущен.

В ноябре 1962 г. Пленум ЦК КПСС принял постановление «О развитии экономики СССР и перестройке партийного руко­водства народным хозяйством», которое предполагало разде­ление партийных организаций по производственному принци­пу. Парторганизации от областных и ниже делились на про­мышленные и сельские. Советы также разделялись на сельские и промышленные. Сельские райкомы партии ликвидиро­вались, а управление сельским хозяйством передавалось тер­риториальным производственным управлениям. Эти измене­ния коснулись всех общественных организаций, профсоюзов и даже силовых структур. Количество совнархозов сокращалось до 47, из их ведения была выведена строительная отрасль. Промышленные обкомы партии были вынуждены подчинять­ся совнархозам, которые включали в своей состав по 2—3 области. Главным результатом всех этих преобразований стало резкое возрастание управленческих структур и кадрового кор­пуса управленцев в 2—3 раза. Эффективность управления рез­ко снизилась, а количество недоброжелателей Хрущева увели­чилось, особенно в среде секретарей обкомов — самой влиятельной и многочисленной части партийно-государственной номенклатуры.

Недовольство управленческой деятельностью Хрущева стало быстро распространятся среди личного состава органов МВД, КГБ, армии, где проводились массовые чистки и сокращения. После освобождения от должностей сталинско-бериевских руководящих кадров в органы госбезопасности пришли выходцы из партий­но-комсомольской среды, т. е. это были политические деятели, которые имели идеологические ценности. Обладая теоретичес­кой подготовкой, самостоятельностью и инициативностью, они были обеспокоены не только снижением уровня материального довольствия сотрудников своей системы, но и в первую очередь ростом оппозиционных настроений в стране. (Только в первом полугодии 1962 г. в стране было изъято более 7700 листовок и анонимных писем, выявлено 60 локальных антисоветских групп.) По их требованию были изолированы от общества бывшие не­мецкие каратели, а также много церковников и сектантов, кото­рые придавали недовольству масс «контрреволюционный харак­тер».

Хрущевскому руководству пришлось столкнуться с фактами взяточничества, коррупции и массовых приписок. Партийную номенклатуру потрясло дело рязанского секретаря А.И. Ларионо­ва, который сначала получил Золотую Звезду Героя Социалисти­ческого Труда, а затем после обнаружения очковтирательства был вынужден застрелиться.

В январе 1962 г. было принято решение об обновлении систе­мы государственного контроля. Вопреки мнению Микояна и Ко­сыгина было подготовлено решение Президиума ЦК КПСС «Воп­росы госконтроля и партконтроля». Но только в ноябре, после разделения парторганов по производственному принципу, было принято постановление «Об образовании Комитета партий­но-государственного контроля ЦК КПСС и Совета Министров СССР». Новый орган не просто дублировал функции партийных и государственных управленческих органов, но создавал новую надстроечную управленческо-контрольную бюрократическую си­стему. Руководитель этой системы А.Н. Шелепин приобретал де-­факто почти такие же полномочия, какими обладал сам Хрущев. С другой стороны, система КПК становилась дополнительным стимулом для номенклатуры в ее противодействии неудержному реформаторству Хрущева.

К середине 1960-х гг. выяснилось, что все демократичес­кие, прогрессивные преобразования Хрущева не вызвали энту­зиазма в обществе, так как сопровождались ухудшением социально-экономической ситуации. Неурожай 1963 г. и целый ряд внешнеполитических авантюр, непродуманных рывков под ло­зунгом «Догнать и перегнать Америку по уровню потребления молока и мясопродуктов» привели к повышенной нагрузке на экономику страны. Пытаясь выйти из кризисного положения, правительство заморозило заработную плату, задержало объяв­ленную отмену подоходного налога, повысило нормы выработ­ки на единицу оплаты труда, провело кампанию слишком жес­токого преследования спекулянтов, повысило цены на продук­ты питания. В результате в ряде населенных пунктов пришлось вводить карточки на продовольствие. Своеобразная либерали­зация цен в условиях социалистического государства, обязанно­го по определению обеспечить права трудящихся на принципах равенства, вызвала немедленный протест трудового населения. Все это привело к несанкционированным забастовкам и демон­страциям в ряде городов, в том числе к трагическим событиям в Новочеркасске, где была расстреляна демонстрация рабочих. И хотя в этих событиях оказались замешаны уголовные эле­менты и различные провокаторы, главная вина за неадекватную реакцию армии в этом городе несло руководство КПСС.

Сокращение размеров приусадебных участков у крестьян не могло радовать сельских тружеников. Сельскохозяйственная политика Хрущева нашла свое олицетворение не только в насаждении повсеместно кукурузы, но и в волюнтаристическом вмешательстве в агротехнику.

Грубые публичные нападки Н.С. Хрущева на творчество молодых представителей раскрепощенной интеллигенции, стремившихся к самовыражению, например, на художников-абстракцио­нистов, «формалистов» и других писателей и поэтов, придержи­вавшихся нетрадиционных направлений в искусстве, вызвали протест этой части общества. Демонстративная поддержка ан­тисталинских произведений А.Т. Твардовского, Е. Евтушенко, А.И. Солженицына не меняла сущности авторитарной политики Хрущева в отношении творческой интеллигенции. Для власти имела значение только поддержка интеллигенцией партийного курса, а не свобода творчества в целом.

Непродуманные кадровые сокращения в Вооруженных Силах, особенно странная отставка министра обороны маршала Г. К. Жу­кова, спасшего самого Хрущева в 1957 г., предопределили рост недовольства в офицерской среде. Внешняя политика СССР, осу­ществлявшаяся в соответствии с требованиями авторитарного лидера, также носила налет авантюризма, в результате чего СССР оказался втянутым в венгерский, берлинский, карибский и дру­гие кризисы.

В этих условиях произошло определенное отторжение поли­тики Хрущева не только политической элитой, но и большин­ством населения — рабочими, крестьянами, армейскими кадра­ми. Это был безусловный крах Хрущева как политика, взявшего на себя весь груз ответственности назревших реформ, но не су­мевшего обеспечить их проведение в рамках научной обоснован­ности и здравого смысла. Для партийной элиты малоуправляе­мый и бездумный реформатор Хрущев стал обременительным, неудобным, лишним и даже опасным. Его хамство и грубость, вульгарная речь в обращении даже с ближайшими соратниками вызывали отчуждение и у сторонников реформ. Политическая смерть Хрущева была во многом закономерной, хотя и не обяза­тельной. Летом 1964 г. Хрущев, верный своему стилю управле­ния, приступил к новым реформам, объявив о намерении зак­рыть академии наук (общую и сельскохозяйственную), отменить доплату за ученые степени ученым, ликвидировать парткомы сельхозуправлений, провести формирование управленских структур других отраслей народного хозяйства. Наконец, он заявил о не­обходимости введения уже не семилетнего, а восьмилетнего на­роднохозяйственного планирования. Для партийной элиты стало ясно, что остановить поток бесконечных пертурбаций, которые обессмысливали сами реформы и не давали возможности систе­матически и планомерно управлять страной, можно только пу­тем отстранения зарвавшегося псевдореформатора. Партийные ме­ханизмы позволяли это сделать при определенной предваритель­ной подготовке.

Проведя большой цикл тайных совещаний и добившись оп­ределенного консенсуса, высшая номенклатурная элита добилась на октябрьском Пленуме 1964 г. ЦК КПСС смещения Хрущева с занимаемых постов. Следует подчеркнуть, что отстранение Хру­щева было результатом вполне нормального политического акта, организованного в рамках существовавшей законности и систе­мы партийно-государственного управления. Более того, сам Н.С. Хрущев видел в осуществившейся возможности бескровной легитимной смены лидера именно свою заслугу как реформато­ра. Новым руководителем партии стал один из наиболее типич­ных представителей номенклатурной коммунистической элиты — Л.И. Брежнев, занимавший пост второго секретаря ЦК КПСС.

На первых порах он не посмел свернуть реформы, задуман­ные Хрущевым и подготовленные А.Н. Косыгиным, что не по­зволяет однозначно зафиксировать октябрьский пленум ЦК КПСС 1964 г.как рубеж этапа реформ в истории государственного уп­равления. Тем более, что реформы в той или иной степени осу­ществлялись и постепенно свертывались в течение всей второй половины 1960-х гг. Этот процесс выхода страны из полосы преоб­разований, безусловно, связан с отказом консервативного руко­водства во главе с Брежневым от ориентации на совершенствова­ние системы управления и формирование новых механизмов ры­ночного регулирования экономики. Конечно, повод для такого подхода был — перегибы и перехлесты реформаторства Хрущева отбили всякое стремление к инновационному развитию. С дру­гой стороны, правящая элита была чрезмерно уверена в потенци­але советского строя и не собиралась более его либерализировать, ограничившись частичной десталинизацией. В скором вре­мени реформы 60-х гг. по повышению самостоятельности предприятий и усилению рыночных механизмов были дезавуирова­ны, несмотря на то, что они дали хорошие результаты.

Немедленно после снятия Хрущева было ликвидировано раз­деление Советов на промышленные и сельские, улучшена регла­ментация деятельности единых советов, к их работе были при­влечены различные самодеятельные организации граждан. В уп­равленческих преобразованиях особое место занимали решения мартовского 1965 г. Пленума ЦК КПСС, положившего начало более или менее научной аграрной политике. Хотя решения гото­вились еще при Хрущеве, они при Брежневе парадоксально получили дополнительный импульс как якобы исключительно антихрущевские меры. Как бы то ни было, но крестьяне получили отрезанные ранее у них приусадебные участки, колхозники полу­чили право на пенсию и гарантированную минимальную зарпла­ту в колхозах, увеличились закупки сельхозпродуктов по более высоким ценам, снизилась норма обязательных поставок. Куку­рузной эпопее был положен конец, а псевдоученый В. Д. Лысен­ко наконец был снят с руководящих научных постов сельхозакадемии. В целом можно считать, что была предпринята инте­ресная и продуктивная попытка применить на практике идею ленинского продналога к колхозно-совхозному производству.

В ноябре 1965 г. состоялся второй знаменитый пленум ЦК КПСС, на котором А.Н. Косыгин сделал доклад с обоснованием экономической реформы в промышленности. Эта реформа так­же готовилась при Хрущеве на основе идей экономистов В. Нем­чинова, В. Новожилова, Л. Канторовича, Е. Либермана. Вдох­новленный положительными результатами эксперимента на за­воде «Маяк» в Горьком и на фабрике «Большевичка» в Москве, А.Н. Косыгин предложил новые меры по совершенствованию управления, к числу которых относилось резкое снижение коли­чества плановых заданий, ограничение централизованного пла­нирования.

VIII пятилетка (1966—1970гг.), по общему мнению, оказа­лась последней выполненной и перевыполненной по большин­ству показателей. В этом, безусловно, сказался импульс управ­ленческих реформ. Однако уже к концу пятилетки — в конце 60-х гг. — началось явное замедление в реализации намеченных преобразований, т.е. латентное свертывание реформ. Период от­носительно радикального реформирования и модернизации сис­темы управления заканчивался, и наступил очередной этап фун­кционирования советской обновленной централизованно-бюрократической системы управления.

Вопросы для самопроверки

1. Какое значение имело разоблачение культа личности Сталина для развития системы управления в СССР?

2. В чем заключалось основное содержание новой управленческой докт­рины КПСС?

3. Почему разоблачение культа Сталина не привело к широкой демократизации политической системы?

4. Какие управленческие реформы Н. С. Хрущева можно считать более перспективными или успешными и почему?

5. Какие преобразования Н. С. Хрущева дестабилизировали общества и способствовали созданию условий для отстранения его от власти?

Рекомендуемая литература

Власть и оппозиция. Российский политический процесс XX столе­тия. М., 1995.

XX съезд КПСС и его исторические реальности. М., 1991.

Денисов Ю.П. Аграрная политика Хрущева. Итоги и уроки // Общественные науки и современность. 1996. № 1.

Неизвестная Россия. XX век. Вып. 1. М., 1992.

Н.С. Хрущев. Материалы к биографии. М., 1989.

Павлов В. Поражение. Почему захлебнулась «косыгинская реформа» //Родина. 1995. № 11.

Прибытков В. Аппарат. СПб, 1995.

Глава 17

Эволюция и стагнация системы

государственного управления в СССР

(конец 60-х — начало 80-х гг.)