Поиски политической стратегии в этнонациональной сфере

В мире есть три документа, которые закрепляют права человека – “Всеобщая декларация прав и свобод человека ООН”, “Международный пакт о гражданских и политических правах”, “Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах”, принятые в 1966 г. В них есть положения о том, что, “все народы имеют право на самоопределение; все народы для достижения своих целей могут свободно распоряжаться своими естественными богатствами и ресурсами; все участвующие в настоящем Пакте государства... должны в соответствии с положениями Устава Организации объединённых наций поощрять осуществление права на самоопределение и уважать это право.” На эти положения, нашедшие закрепление в Уставе ООН, ссылаются практически все идеологи, защищающие права народов.

Определенные политики из центра не раз говорили, что принцип национального самоопределения как доктрина этнического национализма устарел. Ссылаются на авторитет известного американского конфликтолога Д. Горовица, который пишет, что “национальное самоопределение – это проблема, а не решение... Есть много доводов против акцента на национальное самоопределение и за принятие концепций взаимного компромисса” [Тишков, 1995, c. 16].

Есть и другие международные документы, которые говорят о расширении прав человека за счёт дополнительных прав этнических групп, меньшинств с “целью достижения эры демократии, мира и единства”. Это – Парижская хартия всей Европы от 21 октября 1990 г., европейская “Декларация о хартии народов и регионов”, принятая в Карлсруэ в 1996 г. и др. [Charta, p. 77–78].

Конституция России 1993 г. не могла пройти мимо этих международных документов. Но принималась она, когда её создатели в Центре находились под непосредственным впечатлением от национальных движений, распада Союза, сепаратизма в Чечне, принятия деклараций о суверенитете в республиках России. Имел тогда значение и сыгравший свою роль субъективный фактор. Руководители республик не поддержали Президента Б.Н. Ельцина в намерении принять конституцию через Конституционное совещание (летом 1993 г.), минуя парламент. В результате торг не состоялся, и тогда термины “суверенные”, “национальные” применительно к республикам и право их выхода из Федерации (оно было по Конституции СССР) из Конституции Российской Федерации были сняты. Однако положение о праве на самоопределение народов снять в силу международных документов было нельзя, и ст. 5 декларирует его. Компромиссным было и определение республик, в скобках они названы государствами – “Республики (государства) имеют право...” (ст. 5). Компромисс был достигнут, но впоследствии юристы и политики федерального центра и республик интерпретировали его по-разному. Первые считают суверенной только Российскую Федерацию, а вторые – что имеет место разделённый суверенитет, так как республики названы в скобках государствами, а государство не может быть без суверенитета. С.М. Шахрай не так давно назвал такой суверенитет распределенным [Шахрай]. По Конституции гарантируются и права человека, и есть положения, касающиеся прав народов – право на “сохранение родного языка”, права малочисленных народов (ст. 68, 69). Суверенитет РФ провозглашён от имени многонационального народа (ст. 3).

“Каждый имеет право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества” (ст. 26). “Не допускается пропаганда или агитация, возбуждающая социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду. Запрещается пропаганда социального, расового, национального или языкового превосходства” (ст. 29).

Таким образом, Конституцией закрепляется мультиэтническая модель российского общества.

Принципиальное значение для институционального пространства имело принятие Закона РФ “О национально-культурной автономии” и “Концепции государственной национальной политики Российской Федерации” (1996 г.). Принятие их означало признание, что: 1) в поле национальной политики попадают все народы, в том числе не имеющие своих административных образований, и 2) возможность “разгосударственного” самоопределения народов. Создание этнокультурных общественных объединений, центров, автономий (НКА) расширяло пространство формирования гражданского общества.

В России создана как общественное движение Ассамблея народов России с устремлением компенсировать отсутствие в парламенте палаты национальностей, бывшей в Совете Федерации до 1993 г. НКА и Ассамблея проводят свои съезды, участвуют в обсуждении готовящихся законов в сфере этнополитики.

Идёт подготовка Закона “Об уполномоченном Федерального собрания РФ по правам народов Российской Федерации”. В мире существует около 100 институтов омбудсмена, которые редко включают проблемы защиты интересов народа, чаще речь идёт о защите меньшинств. На основе социальных практик в России делается попытка создать правовые технологии мирного урегулирования процессов самоопределения народов. Ведь трудно назвать осетин в Северной Осетии-Алании или кабардинцев в Кабардино-Балкарии меньшинствами, а интересы их должны учитываться. Россия не ФРГ, где действительно речь может идти о защите меньшинств, например, турок, сербов и др.

Готовится также закон “Об основах государственной национальной политики Российской Федерации”. Этносоциологи участвуют в подготовке законов, опираясь на результаты изучения социальных и этнических проблем, обобщения опыта мировой практики.

В имеющемся правовом поле принципы государственной этнонациональной политики звучат следующим образом:

· сохранение государственной целостности и федеративного устройства России (вспомним, как говорил С. Шахрай при утверждении его в должности Министра по делам национальностей в Совете Федерации в начале 1993 г.: “Россия может быть красной, белой или зелёной, но она должна быть единой”);

· обеспечение равенства прав граждан и народов РФ на этнонациональное развитие;

· свободное определение каждым гражданином своей национальной принадлежности;

· наказания за разжигание межнациональной вражды, оскорбления чести и достоинства по национальному признаку;

· соответствие законов и иных нормативных правовых актов в сфере этнонациональной политики общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам РФ;

· взаимодействия органов государственной власти всех уровней с общественными этнокультурными объединениями, НКА.

Целями этнонациональной политики являются совершенствование государственных структур для реализации интересов граждан всех национальностей, проживающих на территории субъектов Федерации; обеспечение межнационального согласия, уважения к традициям народов, “любви к родному краю, к России”; обеспечение условий для социально-экономического и культурного развития народов и их взаимодействия; предотвращение и мирное разрешение межэтнических конфликтов.

Перед каждым мультикультурным сообществом в условиях перехода к демократии стоит непростой вопрос – как представить интересы этнических групп в политическом пространстве. Демократы реализуют мажоритарную систему: один человек – один голос. Но тогда представительные органы власти никогда не смогут учитывать интересы меньшинств. Начинаются конфликты, сепаратизм, которые, чаще всего, преодолеваются отнюдь не демократическими способами.

Есть ученые, которые вообще считают, что “этнически плюральные общества не создают питательную среду для демократии” (например, А.Рябушка и К. Шепсли [Rabushka, Shepsle, p. 186]). Но реально большинство государств, считающихся демократиями, – полиэтничны и нашли способы ответить на вызовы меньшинств. Тимоти Сиск предлагает, в частности, интегральный способ, предусматривающий рассредоточение властных полномочий, создание предвыборных коалиций между этническими общинами, полиэтнических партий, основанных на интересах, выходящих “за границы этнической принадлежности”, стимулирование межэтнического сотрудничества [Сиск, c. 57]. Пример подобной политики демонстрируют США назначениями на ключевые посты М. Олбрайт при Б. Клинтоне, К. Пауэлла и К. Райс – при Дж. Буше-младшем. В офисах культурных общин в США можно увидеть фотографии встреч лидеров общин с президентами США, и при этом вам объяснят, что не сами лидеры просят об общении, а президенты стимулируют эти встречи: “ведь мы – избиратели”.

Другой подход к проблеме участия во власти в таких обществах – консоциональная демократия (consociational). Как правило, по мысли автора данного подхода А. Лейпхарта, работа которого “Демократия в многосоставных обществах” переведена в России, этот способ используют в расколотых обществах, где межэтнические противоречия зашли уже глубоко, и специальные процедуры снятия противоречий сводятся к созданию коалиционных правительств с участием партий, представляющих основные сегменты общества (*2); максимальной автономии в решении внутренних вопросов в делах каждой из групп; взаимному праву вето или квалифицированному большинству при принятии важных решений, касающихся общностей, которое позволяет системе действовать при высоком уровне взаимного недоверия. А. Лейпхарт считает, что эта модель была обобщением политического опыта Швейцарии, Бельгии, Нидерландов, Австрии [Лейпхарт, c. 36], но применима и в других государствах, в том числе “третьего мира”. Решающую роль в достижении соглашений по данной модели играют элиты, причем лидеры должны быть относительно свободны от давления масс, иметь свободу маневра.

Критики Лейпхарта обращали внимание на неудачу использования социальной инженерии в Северной Ирландии, на Кипре, а также на то, что процедуры, предусмотренные данной моделью, будут поощрять организации на этнической основе, закрепляя оформление различий. К тому же в каждой этнической группе на уровне граждан велико различие в стремлении к внутренней консолидации.

Тем не менее, осознавая нежелательные стороны консоциональной демократии, к ней все же приходится прибегать, если иного способа представительства интересов противостоящих групп найти нельзя. Пример Дагестана, где конфликт сглаживался за счет распределения постов высшей власти между основными этническими группами республики, достаточно очевидно свидетельствовал, что это не самый лучший способ решения проблемы участия во власти (ведь какие-то общины были этого участия лишены, например, ногайцы и др.), но все же позволяющий избежать кровопролития и сецессии.

Предлагая российскому правительству внедрить полезные элементы из обсуждаемой системы, мы считали, что важно ввести в правительство символьные фигуры, на телевидении и радио надо систематически вести передачи о жизни народов, республик, возможно, какое-то время на их родном языке, включить в число дикторов людей разного антропологического облика.

Хотя в России и существует Концепция Государственной национальной политики, она не артикулирована настолько, чтобы стать общеизвестной, и не составляет стройной системы, положенной в основу практических действий. Это давало основания время от времени заявлять политикам то из центра, то из регионов, что такой политики нет. Тем не менее, в соответствии с социальными практиками, в разные периоды в этнополитике доминировали разные тенденции.

В 1991–1993 гг. в России еще сохранилась угроза сецессии, унаследованная от СССР, и этнонациональные движения. Митинги в Татарстане собирали от 3 до 50 тысяч, Чеченская республика декларировала независимость, Саха (Якутия), Татарстан, Башкортостан приняли Конституции, закрепившие приоритетное право республик на распоряжение ресурсами и приоритет республиканских законов, а Тува, к тому же еще, – право выхода из состава Федерации. Этот период был временем, которое в республиках называли “национальным возрождением”. Центр в то время проводил политику уступок и консенсусных мер, обеспечивающих сохранение целостности страны: подписание Федеративного договора 1992 г., включение значительной части его в Конституцию РФ 1993 г. Этот период завершился подписанием консенсусного Договора между правительством РФ и правительством Татарстана (*3).

С того времени опасность сецессии для России, кроме территории Чечни, не грозила, сепаратизм пошел на убыль. В 1994–1999 гг. этнонациональная политика реально стала стохастической, она приобретала характер колебательных мер от силовых акций в период военных действий в Чеченской республике до стремления продолжать политику мультиэтничности через сохранение поликультурного пространства и асимметричности федеративного устройства страны. Эти колебания прослеживались и в административных назначениях на пост министра, который должен был заниматься национальной политикой, и в названиях самого министерства. В период ориентации на силовые структуры перед началом войны в Чечне на пост министра был назначен не имеющий никакого отношения к национальным проблемам краснодарский губернатор Егоров, сменивший на этом посту С.М. Шахрая. В 1998 г., когда был взят курс на смену этнонациональной политики региональной, министром был назначен также не имевший ранее отношения к этнонациональной проблематике бывший спикер парламента Пермской области Е.С. Сапиро. Он сменил специалиста – доктора исторических наук В.А. Михайлова, а Министерство по делам национальностей и федеративных отношений было переименовано в Министерство региональной и национальной политики.

Действия министра, ориентированные на то, чтобы свести этнонациональные проблемы к местному самоуправлению и бюджетному федерализму, вызвали критику, в результате чего произошла новая замена министра – теперь на знаковую фигуру среди “националов” – Р.Г. Абдулатипова. Однако подготовка к усилению централизаторской политики и началу второй волны военных действий в Чеченской республике привели к новой замене министра: Р.Г. Абдулатипова сменил бывший посол России в Азербайджане Блохин. Однако реальную политику федерального центра, прежде всего по укреплению вертикали власти, теперь осуществляют полномочные представители Президента в 7 федеральных округах. Очевиднее всего это проявляется в кадровых назначениях, хотя и касаются они, как правило, федеральных учреждений, а не тех, что находятся в ведении республик.