Государственное регулирование внешнеэкономической деятельности в сфере агропромышленного производства. Экспорт и импорт сельскохозяйственной продукции

Федеральный закон от 14 июля 1997 г. «О государственном ре­гулировании агропромышленного производства» (утратил силу) по существу закрепил основные принципы внешнеэкономической деятельности в сфере агропромышленного производства. Экспорт и импорт сельскохозяйственной продукции, сырья и продоволь­ствия осуществляется, говорилось в нем, с учетом необходимости защиты интересов отечественных товаропроизводителей в сфере агропромышленного производства и обеспечения продовольствен­ной безопасности (ст. 17).

Правительство РФ в соответствии с общепризнанными норма­ми международного права и федеральными законами в интересах продовольственной безопасности принимает меры:

- протекционистского характера в случаях, когда насыще­ние рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продоволь­ствия может обеспечиваться за счет отечественного производства или когда импорт приводит к ухудшению состояния его отраслей, снижению доходности сельскохозяйственных товаропроизводи­телей;

- по стимулированию экспорта сельскохозяйственной продук­ции, сырья и продовольствия, если это не нарушает стабильности

- внутреннего рынка.

Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О разви­тии сельского хозяйства» не содержит правовых норм об экспорте и импорте сельскохозяйственной продукции.

Экспорт и импорт сельскохозяйственной продукции регули­руется общегосударственным таможенным законодательством. На импорт сельскохозяйственной продукции распространяется также Федеральный закон от 14 апреля 1998 г. «О мерах по защи­те экономических интересов Российской Федерации при осущест­влении внешней торговли товарами», который предусматривает системы антидемпинговых и компенсационных мер, направлен­ных на защиту той или иной отрасли экономики страны от нега­тивного влияния импорта товаров.

Всемирная торговая организация (ВТО) представляет собой организационно-правовую систему современной международной торговли, распространяющуюся на все страны. Юридически созда­ние ВТО оформлено специальным соглашением о ее учреждении. Официально ВТО функционирует с 1 января 1995 г. Это постоян­но действующая, полноправная, правосубъектная международная организация.

Учредителями являлись 104 страны — члены Генерально­го соглашения о тарифах и торговле 1994 г. (ГАТТ). Еще свыше 30 стран, включая Россию (Россия стала наблюдателем при ГАТТ в середине 1992 г., формально уна­следовав этот статус от СССР, который, в свою очередь, приобрел его в 1990 г. В 1993 г. Россия подала официальное заявление о присоединении к ГАТТ, а в декабре 1994 г. — на вступление в ВТО.) и Китайскую Народную Республику, имели статус наблюдателя и вели интенсивные переговоры о при­соединении.

Деятельность ВТО осуществляется представителями прави­тельств стран-членов или групп стран (в последнем случае их мне­ния выражает один представитель: например, Европейский союз от 15 европейских стран или АСЕАН от 9 стран-участниц). Пози­ция этих представителей при обсуждении тех или иных вопросов формируется при активном участии национальных деловых кру­гов — крупных фирм, объединений предпринимателей и ассоциа­ций потребителей, выступающих в роли консультантов националь­ных государственных экономических учреждений и лоббирующих свои интересы.

ВТО является частично преемницей ГАТТ, поскольку по срав­нению с последним она несравненно шире по членству и функциям (по сфере деятельности). Правовой базой ВТО служит комплекс нормативных документов (около 60), принятых в результате пере­говоров последнего, Уругвайского раунда. Подавляющее число этих документов обязательны для всех стран — членов ВТО. Пра­вительства стран-членов руководствуются документами ВТО при принятии и практическом применении национальных норматив­ных актов, затрагивающих развитие внешней торговли.

Лишь четыре соглашения обязательны для стран, выразивших заинтересованность участвовать в них (соглашения по правитель­ственным закупкам, авиатехнике, говядине и молочным продук­там). В перспективе под эгидой ВТО могут быть заключены новые соглашения, в частности, по вопросам морского транспорта, тор­говли и экологии, прямых иностранных инвестиций, перемещения рабочей силы и др.

Особенно важными новыми (по сравнению с ГАТТ) доку­ментами ВТО являются: Генеральное соглашение по торговле услугами (ГАТС); Соглашение по торговым аспектам прав интел­лектуальной собственности (ТРИПС); Соглашение по сельскому хозяйству и Соглашение по торговым аспектам инвестиционных мер (ТРИМС), распространившие единое многостороннее регу­лирование на соответствующие секторы международных эконо­мических отношений.

ВТО играет ключевую роль в развитии современных интегра­ционных процессов в мировой экономике, выполняя следующие основные функции:

- контролирует национальную торговую политику стран-членов и выполнение ими требований соглашений, а также исполь­зует предусмотренные меры для обеспечения соблюдения правил регулирования внешней торговли;

- организует многосторонние переговоры в целях устране­ния препятствий для роста международной торговли и ее упоря­дочения;

- роль общепризнанного международного суда, позволяющего правительствам разрешать споры, связанные с нарушением «пра­вил игры» на мировом рынке;

- тесно сотрудничает с другими международными экономиче­скими учреждениями (правительственными и неправительствен­ными), участвуя, таким образом, в формировании глобальной эко­номической политики.

ВТО заключила серию соглашений о сотрудничестве с ведущи­ми международными организациями в смежных областях с Конференцией ООН по торговле и развитию (Международным валютным фондом, Международным банком ре­конструкции и развития. В соглашениях предусматриваются обмен информацией и деловые контакты секретариатов, согласованность действий и устранение дублирования в работе.

ВТО все больше утверждается в мире как создатель универсаль­ной глобальной торговой системы, основанной на общепризнанных для всех ее участников правилах. Лишним тому подтверждением может служить деятельность по подготовке новых правовых доку­ментов в рамках ВТО.

Структуры ВТО в значительной степени базируются на струк­туре органов ГАТТ с некоторыми изменениями и дополнениями, вызванными расширением ее функций и сферы деятельности.

Высшим органом ВТО определена конференция министров, объединяющая представителей всех стран-членов.

В периоды между конференциями министров ее функции воз­ложены на Генеральный совет ВТО, открытый для участия также представителей всех стран-членов и созываемый по мере необходимости - восемь-десять раз в год. Генеральный совет решает те­кущие и процедурные вопросы.

Помимо выполнения регулярной работы от имени конферен­ции министров Генеральный совет одновременно действует в двух особых формах: является высшей инстанцией для урегулирова­ния конфликтов на почве регламентации торговли в соответствии с правилами ВТО (выступает в качестве органа, контролирующего применение предусмотренных процедур разрешения споров) И ор­ганизует подготовку национальных обзоров внешнеторговой по­литики (как орган, контролирующий составление и последующее рассмотрение таких обзоров).

Для повседневного контроля за ходом выполнения требовании соглашений ВТО под руководством и наблюдением Генерального совета функционируют три вспомогательных органа, которым он делегирует свои полномочия: Совет по торговле товарами, Совет по торговле услугами и Совет по торговым аспектам прав интел­лектуальной собственности. Каждый из этих советов курирует со­ответствующие соглашения и по мере необходимости может созда­вать свои вспомогательные органы — комитеты и рабочие группы.

В структуре ВТО имеется около 20 комитетов, в том числе четыре комитета созданы непосредственно Генеральным сове­том, 12 комитетов соответственно Советом по торговле товара­ми и один комитет — Советом по торговле услугами. Кроме того, есть два комитета, обслуживающие соглашения с ограниченным участием стран, — по правительственным закупкам и авиатехни­ке. Среди комитетов, созданных Генеральным советом, действу­ет Комитет по ограничениям, связанным с платежным балансом. К таким ограничениям торговли страны — члены ВТО прибегают сравнительно часто, и соответственно у ВТО периодически воз­никает потребность проверить обоснованность применения этих ограничений.

Механизм функционирования ВТО состоит из двух систем: управление многосторонними переговорами (раундами) и принятие согласованных решений; контроль за выполнением обязательств странами-членами.

Большинство решений в ВТО, как и прежде в рамках ГАТТ, принимается на основе консенсуса. Если достижание консенсу­са невозможно и-неизбежно голосование, решения, как правило, принимаются большинством голосов (каждая страна-член имеет один голос). Но если принимаются решения о толковании Согла­шения о создании ВТО и, следовательно, любого из многосторон­них торговых документов, являющихся приложением к этому Со­глашению, или о внесении в них поправок, а также о применении к члену ВТО в качестве чрезвычайной меры временного освобож­дения от обязательств, то требуется одобрение большинства в три четверти голосов. Возможность временного освобождения от обя­зательств предусмотрена специальной договоренностью в рамках ГАТТ 1994 г., но для получения права на освобождение требуется представление аргументированного обоснования и большинства в две трети голосов стран-членов. Такое большинство необходимо и при принятии новых членов в ВТО.

Бюджет ВТО формируется из взносов стран-членов пропорцио­нально доле страны в мировой торговле. Для России этот взнос после принятия в ВТО оценивается ее официальными лицами ежегодно в 1,5-2,0 млн долл. (вступительный взнос не предусмотрен).

В истории экономической теории мировой торговли существу­ют две взаимоисключающих концепции: а) свободной торговли и б) необходимой защиты внутреннего рынка. Первая концепция вытекает из так называемой теории сравнительных преимуществ, сформулированной известным английским экономистом XIX в. Д. Рикардо (1772-1823). Суть ее сводится к тому, что на Земле то­вары должны производиться там, где есть наиболее благоприятные для этого условия. Естественно, логический вывод из такой посыл­ки — свободный обмен товаров между отдельными странами, ча­стями их территорий на принципах свободной торговли. В XIX в. немецкий экономист Ф. Лист выдвинул теорию протекционизма во внешних отношениях, противоположную теории Д. Рикардо и направленную на защиту внутреннего рынка Германии, которая в отличие от Великобритании, владевшей огромными колониями с их богатыми природными и человеческими ресурсами, была эко­номически более слабой страной.

В основе деятельности ВТО лежит теория Д. Рикардо, ибо принцип свободной торговли для нее фундаментален. В специ­альном издании отдела информации и отношений со средствами массовой информации ВТО говорится, что ВТО не является ор­ганизацией свободной торговли, как некоторые иногда пытаются ее представить, хотя бы потому, что она допускает использование тарифов и при ограниченных обстоятельствах другие формы за­щиты, и далее поясняется: правильнее называть ее системой пра­вил и норм, направленных на поощрение открытой и справедливой конкуренции без каких-либо искажений.

Между тем, по мнению многих экономистов (в духе Д. Рикар­до), одна из основных задач ВТО — либерализация международ­ной торговли, поощряющая трансграничное движение товаров, услуг и капитала и позволяющая странам сконцентрировать свой экономический потенциал в тех областях, где они могут достичь наибольших результатов. Это повышает эффективность использо­вания национальных ресурсов, и вряд ли можно оспаривать важ­ное значение устранения барьеров на пути развития международ­ной торговли. Следовательно, меры по либерализации торговли, которые обеспечивают беспрепятственные потоки товаров, услуг, а также факторов производства приумножают выгоды, получаемые фирмами от выпуска продукции наивысшего качества, наилучшей конструкции и по наилучшим ценам.

Однако наибольшие конкурентные преимущества от устране­ния барьеров получают предприниматели экономически более раз­витых стран. Последнее объясняет особенно сильное стремление их правительств к максимальной либерализации международной торговли.

Насколько само событие — присоединение России к ВТО и ее членство в будущем — отвечает интересам сельского хозяйства, а стало быть, и всего населения страны, покажет следующий анализ.

В ходе переговорного процесса по поводу присоединения к ВТО Российская Федерация причислена к категории стран с раз­витой экономикой, для которых установлен шестилетний переход­ный период, в течение которого присоединившаяся страна должна выполнить требования, закрепленные в Соглашении по сельскому хозяйству (далее — Соглашение). Для развивающихся стран этот период составляет десять лет. Соглашение предусматривает три условия (требования):

- обязательства по доступности внутреннего рынка;

- снижение внутренней поддержки сельского хозяйства;

- снижение субсидирования экспорта.

Первое требование — обязательства по доступности внутрен­него рынка — состоит из трех обязательств:

- положение о тарификации и ограничительных обязательствах;

- положение о существующем и минимальном доступе;

- положение о специальных механизмах защиты, особом и диф­ференциальном подходах.

1. Положение о тарификации и ограничительных обязатель­ствах содержит следующие условия. Существующие нетарифные барьеры должны быть преобразованы в их тарифные эквиваленты, которые определяются как разность между средней внутренней це­ной на данный продукт и средней ценой мирового рынка на этот же или аналогичный продукт в базовом периоде. Тарифные экви­валенты для обработанных продуктов вычисляются на основе та­рифных эквивалентов для каждого из составляющих, умноженных на ее долю в конечном продукте.

Все тарифы должны быть связаны, т. е. не могут быть увеличены без уведомления других стран — членов ВТО или без компенсации этим странам возможных потерь, возникающих в связи с дополни­тельными ограничениями экспорта.

Существующие таможенные пошлины, а также ставки тари­фов, установленные в процессе тарификации, подлежат сокраще­нию по сравнению со ставками базового периода в среднем на 36% равными долями в течение 6 лет (развивающиеся страны — на 24% за 10 лет). Сокращение по каждой тарифной линии должно состав­лять не менее 15%.

2. Положение о существующем и минимальном доступе. Если импорт продукта, подлежащего тарификации, в базовом периоде превышал 5% от объема внутреннего потребления, страна должна поддерживать уровень доступа, существовавший в течение базово­го периода.

Если объем импорта продукта, подлежащего тарификации, в базовом периоде составлял менее 5% объема внутреннего по­требления, страна обязуется обеспечить гарантированный уро­вень доступности для импорта. Иначе говоря, в течение первого года действия Соглашения должна быть обеспечена возможность доступа на рынок на уровне 3% от объема внутреннего потребле­ния с увеличением этого показателя до 5% к концу имплементационного периода.

Для обеспечения выполнения требования о минимальном уров­не доступности импорт в пределах обязательства в отношении минимального доступа должен облагаться пошлиной по низким ставкам, а остальной объем импорта (сверх минимума) будет об­лагаться по ставкам, установленным в процессе тарификации, т. е. вводится квотированный (двухставочный) тариф.

3. Положение о специальных механизмах защиты, особом и дифференциальном подходах. Специальные механизмы защиты (дополнительные пошлины и нетарифные ограничения) приме­няются только в отношении товаров, подлежащих тарификации. Они вводятся, если объем импорта превышает некоторый порого­вый уровень или цена импортированного товара оказывается ниже порогового значения цены. При этом торговый уровень импорта устанавливается по схеме, представленной в самом Соглашении, на основании возможностей доступа на рынке, определяемых как доля импорта в объеме соответствующего внутреннего потребле­ния за три предшествующих года. Пороговое значение цены равно средней за 1986-1988 гг. справочной цене на рассматриваемый продукт. Размер специальной защиты устанавливается на основа­нии п. 4 и 5 ст. 5 Соглашения.

Особый подход позволяет странам не проводить тарификацию до конца имплементационного периода. Особый подход распро­страняется на первичную сельскохозяйственную продукцию и про­дукты переработки, в отношении которых соблюдены некоторые условия и обеспечиваются минимальные возможности доступа, представленные в приложении 5 к Соглашению. Дифференциаль­ный подход относится к развивающимся странам.

Дифференциальный подход Россия может использовать таким образом, чтобы в наибольшей степени подвергались сокращению ставки ввозных пошлин на товары, объем импорта которых неболь­шой, а в наименьшей — наиболее чувствительные группы товаров, импорт которых значительный (мясо, сахар, растительное масло и др.). К группе товаров, по которым Россия должна обеспечить минимальный доступ, относятся картофель и яйца (их импорт не превышает 5%). Для России проблемой является ограничение им­порта сахара (необходима тарифная квота) и специальные защит­ные меры против демпинговых цен на импортную продукцию.

В Соглашении установлен имплементационный период 6 лет, а базовый — с 1986 по 1988 г. В связи с тем что этот базовый пе­риод был определен в процессе Уругвайского раунда переговоров, в котором не участвовала Россия, не будучи членом ГАТТ, для нее должен быть установлен иной базовый период, что явилось самым большим затруднением в ходе переговоров. Базовые же ставки для снижения определяются в процессе переговоров.

Первоначальные предложения России на переговорах предпо­лагали средневзвешенную ставку начального уровня связывания таможенных тарифов в размере 48% и ставку конечного уровня связывания — 37%, с тем чтобы достичь сопоставимого с другими странами уровня таможенной пошлины (поскольку существую­щие пошлины более низкие, чем в других странах). Однако стра­ны — члены ВТО настаивали на действующих ставках (около 14%) и на дальнейшем их сокращении на 36% в течение шести лет.

Второе условие (требование) Соглашения — снижение внут­ренней поддержки сельского хозяйства. Соглашением устанавли­ваются критерии классификации направлений политики, которые оказывают искажающее воздействие на торговлю (меры «желтой корзины») и не оказывают (меры «зеленой корзины»). Послед­ние не являются для стран — членов ВТО предметом обязательств по сокращению.

Меры «желтой корзины» представляют собой такую политику внутренней поддержки сельского хозяйства, которая признается оказывающей воздействие на торговлю, поскольку предполагает перераспределение средств от потребителей или связана с произ­водством особых товаров. Такая политика включает в себя цено­вую поддержку, сбытовые кредиты, выплаты из расчета площади сельскохозяйственных угодий, выплаты на основании численности сельскохозяйственных животных, субсидии в отношении средств производства (семян, удобрений, ирригации и т. п.), отдельные программы субсидируемых кредитов.

В перечисленные меры «желтой корзины» вписываются поч­ти все статьи Государственной программы развития сельского хо­зяйства на 2008-2012 годы.

Меры «зеленой корзины» осуществляются посредством госу­дарственных программ, финансируемых за счет средств налогопла­тельщиков. Такие программы не предполагают перераспределение средств от потребителей и не влекут за собой оказание ценовой под­держки производителям, на них ограничительные обязательства не распространяются. Основными направлениями такой политики являются: общие услуги (расходы или упущенный доход в связи с программами предоставления услуг или благ сельскому хозяйству либо сельским жителям) следующего характера: исследовательские в области контроля за вредителями и болезнями, повышение квали­фикации лиц, занятых в сельском хозяйстве, распространение опы­та, консультативная помощь, инспектирование, маркетинг и сбыт, инфраструктурные услуги, общественное хранение запасов товаров для целей продовольственной безопасности; внутренняя продо­вольственная помощь нуждающимся слоям населения; страхование доходов и программы компенсации доходов; программы помощи производителям в неблагоприятных регионах и др.

Некоторые прямые выплаты по программам ограничения про­изводства не подпадают под ограничительные обязательства и от­носятся к мерам «голубой корзины».

Каждая страна, намеревающаяся вступить в ВТО или являю­щаяся членом этой организации, должна дать количественную оценку совокупных мер поддержки сельскохозяйственных то­варопроизводителей (в денежном выражении) за год (в среднем за базовый период) и снизить ее на 20% за шесть лет. При этом в Соглашении за базовый принят период 1986-1988 гг., который для России неприемлем по формальным причинам. Поэтому од­ним из самых острых вопросов на переговорах стало согласование базового периода, ибо за ним следует величина внутренней под­держки сельского хозяйства, которая подлежит снижению на 20%. Для России справедливо настаивать на выборе в качестве базового того периода, в котором государственная экономическая поддерж­ка была наивысшей, поскольку и такая поддержка в несколько раз ниже по сравнению со странами Европейского союза и США. Стра­ны — члены рабочей группы по переговорам о вступлении России в ВТО, наоборот, настаивали на обратном, с целью не допустить конкурентоспособности российской сельскохозяйственной про­дукции на мировом рынке.

Что касается третьего условия (требования) Соглашения — снижения уровня субсидирования экспорта на 36%, то отмечен­ные трудности переговорного процесса в равной мере касались и этих требований.

В членстве России в ВТО ведущие ученые-экономисты нахо­дят ряд положительных факторов. Однако они же прогнозируют возможные отрицательные последствия вступления страны в ВТО, обосновывая это неблагоприятными климатическими и другими условиями (более низкое плодородие почв) производства сель­скохозяйственной продукции, которые в целом объективно хуже в 2,8 раза по сравнению с США и в 2,2 раза — со странами Евро­пейского союза. К тому же слабая оснащенность отрасли сельско­го хозяйства материальными средствами требует значительных капиталовложений. Следовательно, сельское хозяйство России и впредь будет нуждаться в существенной государственной под­держке и в противном случае перспективы развития отечествен­ного сельскохозяйственного производства будут проблематичны­ми (если оно не будет защищено от засилья импорта).

В связи с функционированием Таможенного союза Российской Федерации, Республики Беларусь и Республики Казахстан с 1 ян­варя 2010 г. к ВТО будет присоединяться это формирование (Та­моженный союз в целом), а не каждая из стран-членов. Поэтому переговорный процесс возобновится вновь.