Государственное регулирование качества и безопасности продовольственных товаров

Государственное регулирование условий и порядка формиро­вания федерального и региональных продовольственных фондов для государственных нужд, создания и деятельности оптовых про­довольственных рынков, проведения закупочных и товарных ин­тервенций неразрывно связано с проблемами правового обеспече­ния качества и безопасности пищевых продуктов.

Однако эти проблемы выходят далеко за пределы указанных сфер рыночного обращения продукции сельского хозяйства, охва­тывают весь потребительский рынок и прежде всего розничную торговлю. Переход к частному предпринимательству, развитие ин­дивидуального сектора сельского хозяйства привели к ослаблению государственного контроля за качеством и безопасностью товаров и услуг и, как следствие, к увеличению риска реализации на по­требительском рынке пищевых продуктов, не соответствующих требованиям, установленным в нормативно-технических доку­ментах.

Согласно Конституции РФ (ст. 41) государство обязано при­нимать меры по охране жизни и здоровья людей. Обеспечение на­селения качественным и безопасным продовольствием и в связи с этим предотвращение поступления на потребительский рынок недоброкачественной продукции обретает значение стратегиче­ской задачи.

Федеральный закон от 2 января 2000 г. № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» призван урегулировать от­ношения в области обеспечения качества пищевых продуктов и их безопасности для здоровья человека. Закон устанавливает основа­ния для лишения оборотоспособности пищевых продуктов, мате­риалов и изделий (В Законе имеются в виду материалы и изделия, контактирующие с пи­щевыми продуктами, т. е. применяемые для изготовления упаковки, хранения,перевозок, реализации и использования пищевых продуктов, в том числе обо­рудование, приборы и устройства, тара, посуда, столовые принадлежности.) (далее — пищевые продукты), если они:

а) не соответствуют требованиям нормативных документов;

б) имеют явные признаки недоброкачественности;

в) не имеют удостоверений качества и безопасности (Закон определяет «качество пищевых продуктов» как совокупность ха­рактеристик пищевых продуктов, способных удовлетворить потребности че­ловека в пище при обычных условиях их использования, а «безопасность пи­щевых продуктов» как состояние обоснованной уверенности в том, что пище­ вые продукты при обычных условиях использования не являются вредными и не представляют опасности для здоровья нынешнего и будущих поколений. В Федеральном законе от 27 декабря 2002 г. «О техническом регулировании» дается несколько иное определение безопасности продукции и процессов про­изводства (и др.) - это состояние, при котором отсутствует недопустимый риск, связанный с причинением вреда жизни и здоровью граждан.), докумен­тов изготовителя, поставщика;

г) не соответствуют представленной информации;

д) не имеют установленных сроков годности или сроки годно­сти которых истекли;

е) не имеют маркировки.

Такие пищевые продукты признаются некачественными и опас­ными, не подлежат реализации, утилизируются или уничтожаются.

Для обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, материалов и изделий Закон обязывает:

- государство — применять меры государственного регулирова­ния в данной сфере отношений и меры по пресечению нарушений законодательства, в том числе требований соответствующих нор­мативных документов, а также мер гражданско-правовой, админи­стративной и уголовной ответственности к лицам, виновным в со­вершении указанных нарушений;

- граждан (в том числе индивидуальных предпринимателей) и юридических лиц, осуществляющих деятельность по изготовле­нию и обороту пищевых продуктов проводить: а) организацион­ные, агрохимические, технологические, инженерно-технические, санитарно-противоэпидемические и фитосанитарные мероприятия по выполнению требований нормативных документов к пищевым продуктам; б) производственный контроль за качеством и безопас­ностью пищевых продуктов, условиями их изготовления, хранения и реализации, внедрением систем управления качеством пищевых продуктов (далее — системы качества).

Кроме того, указанные индивидуальные предприниматели и юридические лица обязаны предоставлять покупателям или по­требителям, а также органам государственного надзора и контро­ля полную и достоверную информацию о качестве и безопасности пищевых продуктов, соблюдении требований нормативных доку­ментов при изготовлении и обороте пищевых продуктов.

В настоящее время в систему органов исполнительной власти по государственному надзору и контролю входят Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россель-хознадзор), Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии. Эти органы ис­полнительной власти в свою очередь обязаны обеспечивать орга­ны государственной власти, граждан (в том числе индивидуальных предпринимателей) и юридических лиц соответствующей инфор­мацией относительно:

- качества и безопасности пищевых продуктов;

- соблюдения требований к ним нормативных документов;

- государственной регистрации пищевых продуктов;

- подтверждения их соответствия требованиям нормативных до­кументов;

- нормативных документов и мер по предотвращению реали­зации некачественных и опасных пищевых продуктов (порядок предоставления гражданам и пользователям (потребителям) неза­висимо от их правовой формы информации, в том числе о качестве и безопасности пищевых продуктов, утвержден приказом Мин­здрава России от 2 декабря 1999 г. № 429).

Для исполнения данных обязанностей названные органы госу­дарственного надзора и контроля должны создавать федеральные информационные центры.

Закон закрепляет основные направления государственного ре­гулирования в области обеспечения качества и безопасности пище­вых продуктов:

а) государственное нормирование;

б) государственная регистрация пищевых продуктов;

в) оценка и подтверждение соответствия требованиям норма­тивных документов пищевых продуктов, а также систем качества;

г) государственный надзор и контроль;

д) мониторинг качества и безопасности пищевых продуктов и здоровья населения.

Требования по качеству и безопасности пищевых продук­тов определяются государственными стандартами, санитарными и ветеринарными правилами, которые утверждаются органами государственного надзора и контроля и являются обязательными для граждан (в том числе индивидуальных предпринимателей) и юридических лиц, осуществляющих деятельность по изготовле­нию и обороту пищевых продуктов.

Новые пищевые продукты, изготовленные в России либо впер­вые ввезенные на ее территорию, а также импортные пищевые про­дукты до их ввоза на территорию РФ и внесения в Государствен­ный реестр подлежат обязательной регистрации в федеральных службах по государственному санитарно-эпидемиологическому надзору и Россельхознадзора.

Соответствие требованиям нормативных документов качества пищевых продуктов, а также систем качества подтверждаются их изготовителями посредством декларации о соответствии в по­рядке, установленном законодательством Российской Федерации. Перечень пищевых продуктов, а также Порядок принятия деклара­ции о соответствии и ее регистрации утверждены постановлением Правительства РФ от 7 июля 1999 г. № 766.

Виды пищевых продуктов, перечень которых утверждается Правительством РФ, а также системы качества подлежат оценке и подтверждению соответствия требованиям нормативных доку­ментов посредством обязательной сертификации. Перечень пищевых продуктов и других товаров, подлежащих обязательной серти­фикации, утвержден постановлением Правительства РФ от 13 ав­густа 1997 г. № 1013.

Организация и проведение обязательной сертификации видов пищевых продуктов и систем качества осуществляются уполно­моченными Правительством РФ федеральными органами испол­нительной власти на основании утвержденного Правительством РФ Положения о проведении обязательной сертификации таких пищевых продуктов и систем качества.

В отношении пищевых продуктов, не подлежащих обязательной сертификации и подтверждению соответствия посредством пода­чи декларации о соответствии, индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие деятельность по изготовле­нию и обороту таких товаров, вправе проводить их добровольную сертификацию в порядке, установленном законодательством.

Если изготовитель сертифицированных пищевых продуктов (или изготовитель, имеющий сертификат соответствия системы качества) нарушает установленные нормативными документами требования, орган, выдавший соответствующий сертификат, обя­зан приостановить изготовление и (или) реализацию пищевых продуктов, действие сертификата на период устранения наруше­ний или, если устранить нарушения не представляется возможным, отменить действие сертификата.

В случае, когда такие нарушения допускаются изготовите­лем, подавшим декларацию о соответствии, он обязан немедленно приостановить изготовление, прекратить действие декларации по­средством ее отзыва и сообщить о прекращении декларации в за­регистрировавший ее орган государственного надзора и контроля по месту своего расположения.

В Федеральном законе «О качестве и безопасности пищевых продуктов» (ст. 13) установлен перечень федеральных органов, осуществляющих государственный надзор и контроль в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов (уточ­ненный перечень назван выше), а также ведомственный контроль в данной области (федеральные органы исполнительной власти в области обороны, внутренних дел и др.).

Постановлением Правительства РФ от 22 ноября 2000 г. № 883 утверждено положение о мониторинге качества, безопасности пи­щевых продуктов и здоровья населения.

Законом (ст. 16-20) установлены требования к обеспечению качества и безопасности пищевых продуктов на каждой из стадий их движения к потребителю, начиная с постановки на производ­ство и кончая реализацией, а также при ввозе их на территорию России.

В рамках аграрного права представляют особый интерес ст. 17 («Требования к обеспечению качества и безопасности пищевых продуктов при их изготовлении») и 22 («Требования к органи­зации и проведению производственного контроля за качеством и безопасностью пищевых продуктов»). Статья 17 Закона обязы­вает разрабатывать и внедрять системы качества в соответствии с требованиями государственных стандартов. При этом для из­готовления пищевых продуктов должно применяться продоволь­ственное сырье, качество и безопасность которого соответствуют требованиям нормативных документов. Допускается использо­вание при изготовлении продовольственного сырья кормовых добавок, стимуляторов роста животных (в том числе гормональ­ных препаратов), лекарственных средств, пестицидов, агрохимикатов, прошедших санитарно эпидемиологическую экспертизу и государственную регистрацию без каких-либо оговорок об их вредности при определенных условиях применения. Однако су­ществует мнение о не совсем безопасных свойствах стимулято­ров роста, кормовых добавок, о вредности продуктов, содержа­щих сверх норм нитраты и нитриты. Неполную их безопасность для здоровья человека подтверждает и сам Закон, запрещая (той же статьей) использовать весь указанный перечень веществ при изготовлении продуктов детского питания.

Продовольственное сырье животного происхождения допускает­ся при изготовлении пищевых продуктов только после ветеринарно-санитарной экспертизы и получения изготовителем заключения государственной ветеринарной службы, удостоверяющего соответ­ствие требованиям ветеринарных правил и норм.

На индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, осуществляющих изготовление и оборот пищевых продуктов, воз­ложен производственный контроль за качеством и безопасностью их в соответствии с программой контроля, разрабатываемой ими же в соответствии с ГОСТом и техническими документами.

Статья 23 Закона закрепила правило обязательного прохожде­ния при поступлении на работу и периодического медицинского осмотра работников, непосредственно контактирующих с пищевы­ми продуктами, а также гигиеническое их обучение; запрет допу­ска к таким работам лиц, больных инфекционными заболеваниями или являющихся носителями их возбудителей.

Установлены требования к изъятию из оборота некачествен­ных и опасных пищевых продуктов, к проведению их экспертизы, утилизации и уничтожению (ст. 23-24).

В ст. 27 Закона говорится об уголовной ответственности за его нарушение, приведшее к случаю возникновения заболевания, от­равления или смерти человека в результате употребления некаче­ственных и (или) опасных пищевых продуктов со ссылкой на за­конодательство. Согласно ст. 238 УК РФ:

производство, хранение или перевозка в целях сбыта либо сбыт товаров и продукции, выполнение работ или оказание услуг, не от­вечающих требованиям безопасности жизни или здоровья потре­бителей, а равно неправомерная выдача или использование офи­циального документа, удостоверяющего соответствие указанных товаров, услуг требованиям безопасности, — наказываются штра­фом в размере до 300 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до двух лет, либо ограничени­ем свободы на срок до двух лет, либо лишением свободы на срок до двух лет; те же деяния, если они совершены: а) группой лиц по предвари­тельному сговору или ограниченной группой; б) в отношении това­ров, работ и услуг, предназначенных для детей в возрасте до шести лет; в) повлекли по неосторожности причинение тяжкого вреда здоровью либо смерть человека — наказываются штрафом в разме­ре от 100 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного до­хода осужденного за период от одного до трех лет, либо ограниче­нием свободы на срок до трех лет, либо лишением свободы на срок до шести лет со штрафом в размере до 500 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до трех лет либо без такового.

Деяния, предусмотренные частями первой и второй настоящей статьи, повлекшие по неосторожности смерть двух и более лиц, — наказываются лишением свободы на срок от четырех до десяти лет.

Гражданско-правовая ответственность индивидуальных пред­принимателей и юридических лиц, осуществляющих деятельность по обороту пищевых продуктов, за вред, причиненный жизни, здо­ровью или имуществу гражданина либо имуществу юридического лица, установлена ст. 28 Закона.

Степень реализации положений Федерального закона от 2 янва­ря 2000 г. «О качестве и безопасности пищевых продуктов» в пред­стоящие годы будет зависеть от того, в какой мере исполнятся обя­зательные требования Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и ути­лизации, которые содержатся только в технических регламентах, принимаемых специальными федеральными законами. Требования, не включенные в технический регламент, не имеют обязательного характера. С момента вступления в силу данного Закона не явля­ются обязательными стандарты, хотя стандартизация будет продол­жаться и стандарты будут применяться добровольно.

Законом установлен 7-летний срок принятия технических ре­гламентов (т. е. до второй половины 2010 г.), по истечении которо­го обязательные требования к продукции, процессам производства (как и к иным объектам), в отношении которых в указанный срок технические регламенты не были приняты, прекращают действие. Закон «О техническом регулировании» не называет Закон «О качестве и безопасности пищевых продуктов» в числе законов, утративших силу. Однако Федеральный закон от 12 июня 2008 г. № 88-ФЗ «Технический регламент на молоко и молочную про­дукцию», вступивший в силу с 1 декабря 2008 г., не допускает его применения в части оценки и подтверждения соответствия про­дукции, обязательных требований, связанных с ее производством и последующих стадий ее движения. Учитывая объемность и слож­ность разработки технических регламентов по всей номенклатуре сельскохозяйственной продовольственной продукции, имеются предпосылки для дальнейшего действия Закона «О качестве и без­опасности пищевых продуктов», поскольку он устанавливает обя­зательные требования не только к продукции, но и к ее производ­ству и соответственно к производственному контролю. Между тем государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов в отношении продукции (в том числе сельскохозяйственной) осуществляется исключительно на стадии обращения. Поэтому в Техническом регламенте на молоко и мо­лочную продукцию отсутствует обязательная сертификация систе­мы управления качеством (системы качества), предусмотренная в Законе «О качестве и безопасности пищевых продуктов».

Во исполнение данного Закона постановлением Правительства РФ от 21 декабря 2000 г. № 987 утверждено Положение о госу­дарственном надзоре и контроле в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, которым установлены направ­ления государственного надзора и контроля, порядок его проведе­ния, права и обязанности соответствующих федеральных органов. Продолжает действовать Федеральный закон от 5 декабря 1998 г. № 183-ФЗ «О государственном надзоре за качеством и безопасно­стью зерна и продуктов его переработки».

Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) согласно положению о ней, утверж­денному постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 327 (в ред. от 11 июня 2008 г.), осуществляет государственный контроль за качеством и безопасностью зерна, крупы, комбикормов и компонентов для их производства, а также побочных продуктов переработки зерна при их закупках для государственных нужд, при поставке (закупке) зерна в государственный резерв, при его хране­нии в составе государственного резерва и транспортировке, а также при их ввозе (вывозе) на территорию России.

Кроме того, Россельхознадзор осуществляет аккредитацию ис­пытательных лабораторий (центров) в области подтверждения со­ответствия качества и безопасности перечисленных продуктов.

В системе Минсельхоза России по состоянию на начало 2000 г. имелось 170 аккредитованных органов по сертификации продо­вольственного сырья и пищевой продукции, 560 аккредитованных испытательных лабораторий.

Однако, по мнению специалистов, организационно и норма­тивно вся вертикальная система контроля качества и безопасности продовольственных продуктов несовершенна. Минсельхоз России в экспериментальном порядке в отдельных субъектах Федерации проводил разработку систем качества сельскохозяйственной про­дукции.

Специалисты считают необходимым адаптировать к производ­ству продовольствия две системы управления качеством в зависи­мости от характера производства (крупномасштабная переработка или сельскохозяйственное производство и переработка на мелких и средних предприятиях): систему НАССР или схемы Декларации качества, основанные на кодексе устоявшейся практики, широ­ко применяемых в Европейском союзе. Декларации соответствия в этих странах не требуют сертификации. Система НАССР, которая означает «Анализ рисков и критические контрольные точки управ­ления», была разработана в США в 1960 г. и официально принята Всемирной торговой организацией в качестве стандартной систе­мы регулирования безопасности продовольствия. Перерабатываю­щие компании-экспортеры в рамках ЕС стран ЕС с 1998 г. обязаны проводить у себя контроль рисков на всех стадиях производства и переработки и принимать меры самоконтроля. Система НАССР, естественно, потребует реорганизации всей существующей в России системы управления качеством продовольственной (как и всей сельскохозяйственной) продукции на всех уровнях, как по верти­кали, так и по горизонтали.

В настоящее время остается неразрешенной проблема производ­ственного контроля за качеством и безопасностью продукции, созда­ния систем качества именно в производственном процессе в самих поставщиках — производителях сельскохозяйственной продук­ции — сельскохозяйственных кооперативах, хозяйственных обще­ствах и товариществах и др. Речь идет о создании в каждом из них системной, документированной организации контроля за всеми тех­нологическими процессами, обеспечивающими в конечном счете то или иное качество сельскохозяйственной продукции. Со времени вступления в силу Федерального закона «О качестве и безопаснос­ти пищевых продуктов» прошло много лет, а сдвиги в совершенст­вовании контроля качества сельскохозяйственной продукции на уровне ее производителей незаметны. Тому есть и субъективные, и объективные причины (в числе последних — частые реорганиза­ции, связанные с приватизацией, банкротством, и др.).