Сутність та зміст програмування національної економіки

Практично в усіх країнах з ринковою економікою здійснюється розробка державних програм. Програмування національної економіки з'явилося у світовій практиці в 30-ті р. XX ст. Першими на цей шлях стали: США - Програма освоєння ресурсів річки Теннессі, Канада - Програма освоєння районів Півночі, Японія - Програма "Технополіс" і план реконструкції Японських островів.

Рівень державного програмування в різних країнах неоднаковий. Виходячи з досвіду розробки цільових і надзвичайних програм, у кінці 1960-х років у ряді країн перейшли до загальнонаціонального середньострокового програмування, яке охопило всі найважливіші показники розвитку економіки. Піонерами в цій галузі стали Франція, Японія, Нідерланди, Скандинавські країни, Південна Корея. Загальне економічне середньострокове програмування отримало розвиток також у Німеччині, Австрії, Іспанії, Фінляндії та інших країнах. У США загальнонаціональне програмування відсутнє, але широко використовуються цільові та надзвичайні програми. Різниця в ступені розвитку програмування в окремих країнах залежить від характеру й масштабів завдань, які ставить держава при здійсненні економічного та соціального розвитку національної економіки.

За сучасних умов держава виступає ініціатором і організатором стратегічного науково-технічного програмування, розробки та втілення середньострокових і довгострокових програм розвитку галузей, що визначають науково-технічний прогрес, упровадження нових технологій.

Державна національна програма, розроблена на основі довгострокових економічних прогнозів, охоплює найважливіші макроекономічні пропорції. Вона має інформаційно-орієнтований характер, даючи змогу підприємствам нормально функціонувати в системі народногосподарських пріоритетів у виробництві продукції, технічному розвитку, структурній перебудові господарства.

У Державній програмі відображаються:

• аналіз сучасного стану національної економіки;

• цілі та завдання розвитку;

• макроекономічні показники та пропорції, яких бажано досягти;

• заходи, пов'язані з удосконаленням фінансово-грошової системи, банківської діяльності;

• основні напрями розвитку галузей економіки та її структурної перебудови;

• науково-технічна діяльність, соціальний розвиток, доходи населення та

рівень життя, який має встановитися в результаті виконання наміченої програми;

• загальні риси кон'юнктури внутрішнього та зовнішнього ринків;

• заходи щодо поліпшення зовнішньоекономічної діяльності, реформування відносин власності;

• заходи щодо охорони навколишнього середовища;

• основні напрями розвитку регіонів;

• форми й засоби державного регулювання економіки.

Для реалізації стратегічного напрямку розвитку національної економіки слід розробляти та здійснювати комплексні програми, більш динамічно розвивати галузі, що визначають науково-технічний прогрес, забезпечують значний економічний ефект і розв'язання соціальних завдань,

Програма - це інструкція, принцип, орієнтир руху, а не операційна розкладка діяльності економічних агентів.

Економічна програма - це система взаємопов'язаних і узгоджених заходів, план дій, спрямовані на досягнення єдиної мети, розв'язання однієї проблеми.

Державні цільові програми є обов'язковими як для звичайних агентів ринку, так і для державних органів управління.

Загалом програми поділяються на:

• національні;

• державні (міждержавні) (розробляються на довгострокову перспективу (10-15 років); середньострокову перспективу від 3 до 5 років; та на наступний рік);

• галузеві (міжгалузеві);

• регіональні (відображають основні показники розвитку економіки регіону, враховують показники роботи підприємств, розташованих на відповідній території незалежно від форм власності);

• цільові комплексні програми;

• надзвичайні (розробляються в критичних ситуаціях - стихійного лиха, в умовах кризи, масового безробіття, загрозливої інфляції. Вони, як правило, є короткостроковими, при їх реалізації вагоме місце займають засоби адміністративного регулювання).

За характером дії програми поділяються на:

• спеціальні програми розвитку окремих галузей, секторів або районів (Державна програма розвитку вугільної промисловості України, Програма розвитку транспортного комплексу України, Державна національна програма "Освіта, Україна XXI ст.);

• програми, що стосуються загальнонаціональних проблем (Державна програма зайнятості населення, Державна програма захисту населення);

• програми діяльності державних економічних органів (Державна програма приватизації, Програма дій Уряду, Державна програма підтримки підприємництва, Державна програма приватизації тощо);

• програми досягнення економічної рівноваги - програми стабілізації (Програма надзвичайних заходів стабілізації економіки України та виходу її з кризового стану);

• фінансові програми (Програма боротьби з інфляцією);

• регіональні програми, що передбачають освоєння нових районів,

природних багатств, перетворення економіки вже сформованих районів

(Програма розвитку Карпатського регіону на 1994-2000 та ін).

За рівнем порушуваних проблем розрізняють такі програми:

• широкомасштабні комплексні програми (Комплексна програма НТП в національній економіці, програма вирішення найважливіших соціальних потреб);

• програми соціально-економічного розвитку (житлова програма);

• вузькі науково-технічні програми.

Вивчення конкретних програм свідчить, що є суттєві відмінності у формах виконання їх втілення. Ці відмінності залежать від масштабу і сфери дії програм, ступеня залучення державного і приватного секторів, характеру економічних та адміністративно-правових зв'язків.

Щодо економічних програм України, то їх основними структурними елементами є докорінна перебудова відносин економічної власності, створення стабільних та ефективних стимулів до праці, структурна перебудова народного господарства, аграрна реформа і створення ефективного продовольчого комплексу з метою забезпечення продовольчої безпеки, зовнішньоекономічна діяльність, соціальна політика та ін.

Істотним недоліком практики державного програмування в Україні була надмірна кількість програм за недостатнього їх фінансування.

Програмування може бути успішним лише за умов дотримання централізованого підходу до розробки, управління та реалізації масштабних народногосподарських програм.

Головним завданням програмування є підтримка економічної рівноваги, вплив на якісне перетворення економіки, стимулювання її розвитку.

Мета державного програмування - досягнення прийнятного для держави варіанта розвитку національної економіки.

Програмування як форма впливу на економіку має деякі особливості порівняно з іншими формами і видами впливу на економіку:

• воно є способом втручання держави в економіку (але втручання держави в економіку не ліквідує стихійності ринкових перетворень, а лише коректує цей процес);

• виступає елементом сучасної ринкової організації економіки (держава орієнтує агентів ринку у поведінці, та забезпечує їхню самостійність);

• в основі програмування - структурне динамічне регулювання;

• програмування як форма впливу на економіку є системним і комплексним явищем.

Особливе місце в системі державних програм посідають цільові комплексні програми.

На відміну від інших державних програм, цільова комплексна програма - це директивний, адресний документ, в якому визначено за ресурсами, виконавцями й термінами здійснення комплекс економічних, техніко- економічних, науково-дослідних, техніко-виробничих, організаційно- господарських заходів. В ній беруть участь міністерства, господарські органи та регіони, що дає змогу спільними зусиллями розв'язувати народногосподарські проблеми.

В колишньому СРСР першими загальнонаціональними програмами були:

Комплексна програма ГОЕЛРО (1920 р.), Комплексна програма науково- технічного прогресу, Продовольча програма та ін.

Терміни реалізації цільових комплексних програм, як правило, не збігаються з плановими періодами, мета програми - виявити стан об'єкта, якого необхідно досягти в результаті її реалізації.

Для реалізації цільових комплексних програм можуть бути залучені кошти державного бюджету, власні кошти підприємств та ін.

За змістом комплексні цільові програми поділяються на:

• соціально-економічні, спрямовані на вирішення проблем розвитку й удосконалення способу життя, підвищення матеріального і культурного рівня життя населення, поліпшення соціальних умов праці та відпочинку;

• виробничі, спрямовані на збільшення обсягу виробництва певних видів продукції (послуг), розвиток нових видів виробництва, підвищення якісних характеристик продукції, зростання ефективності використання ресурсів;

• науково-технічні, спрямовані на розвиток наукових досліджень, вирішення проблем розробки і впровадження в практику нових видів техніки і технологій;

• екологічні, спрямовані на виконання природоохоронних і природо- перетворювальних проектів;

• інституційні, спрямовані на удосконалення організації управління господарськими системами;

• регіональні, спрямовані на господарське освоєння нових районів, реструктуризацію економіки розвинутих районів України, формування територіально-виробничих комплексів.

За структурою цільова комплексна програма має такі головні елементи

(блоки):

• цільовий, де з'ясовані головна ціль і відділи програми, бажана послідовність їхньої реалізації;

• структурний, формування якого дає змогу визначити набір та контури цілереалізаційних систем, тобто об'єктів національної економіки та їхніх елементів, які об'єднані за ознакою цільового призначення;

• блок техніко-економічного обгрунтування;

• ресурсний, який характеризує обсяг і структуру розподілу ресурсів, потрібних для виконання програми;

• організаційний, в якому за всіма елементами програми передбачені відповідальні виконавці, джерела і строки виділення ресурсів, а також терміни вжиття заходів.

За періодами реалізації цільові комплексні програми поділяються на довгострокові, середньострокові й короткострокові.

Показники цільових комплексних програм відображаються в індикативних планах (Державній програмі економічного і соціального розвитку). До таких показників належать:

• виробництво найважливіших видів продукції для потреб програми;

• ліміти капітальних вкладень і обсяги будівельно-монтажних робіт на її реалізацію;

• державні замовлення на виробництво (поставку) продукції, робіт, послуг, потрібних для виконання програми;

• державні замовлення на введення в дію виробничих потужностей і основних фондів;

• перелік найважливіших забудов;

• витрати з державного бюджету на реалізацію цільових програм;

• затрати валютних ресурсів і найважливіші заходи у сфері зовнішньоекономічних зв'язків.

Організаційними передумовами формування цільових комплексних програм виступають:

• своєчасне визначення переліку проблем, для вирішення яких необхідно створювати такі програми;

• формування колективу розробників з виділенням головної організації;

• попередня орієнтація на визначення потреби в ресурсах;

• визначення головних методичних принципів формування програм. Порядок складання і розробка цільових комплексних програм такий:

• аналіз тенденцій економічного розвитку в сфері програмної діяльності;

• прогнозування і визначення потреб коректування цих тенденцій;

• дослідження і розробка альтернативних варіантів програм;

• оцінка і вибір найефективніших варіантів програм;

• формування розгорнутого проекту програм;

• формування єдиної стратегії вирішення проблем.

Для розробки й обґрунтування різних варіантів цільових комплексних програм доцільно використовувати такі методи, як: економічний та структурний аналіз, балансові методи, обгрунтування рівня розвитку виробництва й основних показників за факторами впливу.

Цільові комплексні науково-технічні програми розробляють для масштабної реалізації значних науково-технічних досягнень: створення нових видів конкурентоспроможної техніки, принципово нових технологічних процесів і нововведень та доведення їх до практичної реалізації, а також розвитку наукових досліджень і технічних розробок за найбільш перспективними напрямками науки й техніки. Реалізація науково-технічних програм характеризується обсягом і термінами їх виконання в цілому та виконанням окремих їх етапів (завдань); вартістю виконаних робіт; очікуваним економічним ефектом від завершення робіт і фактичним ефектом від упроваджених результатів.

Етапи формування цільових наукових і науково-технічних програм наступні:

• вибір і оцінка наукових та науково-технічних проблем для програмного вирішення;

• формування комплексу цілей наукових і науково-технічних програм;

• розробка попереднього проекту програми;

• розробка розгорнутого проекту програми;

• вироблення організаційно-економічного механізму;

• управління реалізацією наукових і науково-технічних програм. Відбір завдань або проектів пріоритетних напрямів науково-технічного прогресу базується на експертних оцінках відповідних напрацювань і закінчених науково-дослідних і дослідно-конструкторських робіт. Вимоги до відбору науково-технічних програм конкретизують у відповідному переліку питань, на

які необхідно дати відповідь при обґрунтуванні доцільності їх виконання.

Пріоритетні напрями, які потребують програмного вирішення, схвалює Верховна Рада України. Для цього Національна академія наук за участю Міністерства освіти України, міністерств, науково-дослідних інститутів методом експертних оцінок визначає перелік таких програм, після чого їх розглядає Кабінет Міністрів і подає до Верховної Ради. На підставі затвердженого переліку оголошують конкурс щодо розробки конкретних цільових наукових програм.

Підставою для програмно-цільового фінансування державних науково- технічних програм є затверджені Постановою Верховної Ради України № 2705- XII від 16.10.92 р. та уточнені Постановою Кабінету міністрів України № 429 від 22.06.1994 р. вітчизняні пріоритетні напрями розвитку науки і техніки. До них відносяться:

• здоров'я людини;

• охорона навколишнього середовища;

• виробництво, переробка та збереження сільськогосподарської продукції;

• екологічна енергетика та ресурсозберігаючі технології;

• перспективні інформаційні технології, прилади комплексної автоматизації, системи зв'язку;

• нові речовини та матеріали;

• наукові проблеми розбудови державності України.

Однією з визначальних умов досягнення програмних цілей є створення ефективного організаційно-економічного механізму управління формуванням та реалізацією програми. Органи управління програми створюють на стадії, яка передує її розробці. Вони виконують повний управлінський цикл. Економічний механізм включає методи визначення та використання економічних важелів, виділення фінансових та матеріально-технічних ресурсів і розпорядження ними, оцінку й стимулювання діяльності виконавців.

Програма економічного й соціального розвитку - це адресний документ, у якому передбачається комплекс взаємопов'язаних з ресурсами, виконавцями й термінами здійснення заходів щодо найефективнішого вирішення найважливіших завдань розвитку науки і техніки, впровадження досягнень науково-технічної революції у виробництво за пріоритетними напрямками.

Реалізація запланованих заходів необхідна для вирішення важливих соціально-економічних і науково-технічних проблем національної економіки, широкого застосування досягнень науки і техніки з метою забезпечення концентрації ресурсів на пріоритетних напрямках соціально-економічного розвитку країни.

Ці програми охоплюють організаційні, управлінські, правові, політичні, соціальні, культурні, ідеологічні та інші заходи і розробляються на довгострокову, середньострокову перспективу, на наступний рік та для регіонів.

Державна програма економічного і соціального розвитку України на довгострокову перспективу розробляється на період, який дорівнює 10-15 рокам, з коригуваннями, а також продовженням горизонту її дії кожні п'ять років. У такій програмі визначаються можливі цілі економічного й соціального розвитку національної економіки, шляхи та засоби їх досягнення,

встановлюються державні пріоритети.

Програми економічного й соціального розвитку України на довгострокову перспективу є базою для розробки програм на середньострокову перспективу.

Державна програма економічного й соціального розвитку України на середньострокову перспективу розробляється на період від 3 до 5 раків і щороку коригується. Вона містить визначення й обгрунтування стратегічних цілей і пріоритетів соціально-економічної політики держави, напрями їх реалізації, найважливіші завдання, які мають бути вирішені на державному рівні.

У програмі економічного й соціального розвитку України на середньострокову перспективу відображаються:

• оцінка економічного й соціального розвитку України за попередній період та економічна кон'юнктура, що очікується на початок періоду, на який розробляється програма;

• концепція економічного й соціального розвитку України на середньострокову перспективу;

• макроекономічна та соціальна політика;

• інституційні перетворення;

• інвестиційна, інноваційна, структурна, науково-технічна та аграрна політика;

• зовнішньоекономічна політика;

• регіональна економічна та екологічна політика.

Державні програми економічного й соціального розвитку України на наступний рік розробляються з визначенням у них цілей і пріоритетів відповідно до щорічних фінансових можливостей держави.

Розробка Державної програми економічного й соціального розвитку

України на наступний рік здійснюється в такій послідовності:

• аналіз стану економіки та прогноз очікуваного виконання Державної програми та бюджету за попередній період (щоквартально, з прогнозом до кінця року);

• моделювання макроекономічних пропорцій, попередні розрахунки можливого вироблення валового внутрішнього продукту, його розподілу та кінцевого використання, показників кінцевого споживання матеріальних благ і послуг, основних статей доходів і витрат Державного бюджету;

• підготовка цілей уряду щодо мінімально необхідних для суспільства обсягів виробництва найважливіших видів промислової та сільськогосподарської продукції, збалансованих з фінансовими ресурсами попередніх обсягів державного замовлення. Інформування всіх ланок державної виконавчої влади про наміри уряду;

• підготовка проектів планових виробничих контрактів з державними підприємствами. Розробка підприємствами бізнес-планів;

• розробка проектів програм розвитку міністерств, програм регіонів, взаємоузгоджених з можливостями підприємств;

• розробка проекту Державної програми економічного і соціального розвитку України на наступний рік на основі опрацювання та взаємоузгодження індикативних планів міністерств, регіонів з намірами уряду;

• розрахунки проектних показників валового внутрішнього продукту і валового національного продукту, темпів і макроекономічних пропорцій розвитку економіки, національних балансів;

• одночасна розробка та взаємоузгодження показників бюджету;

• внесення програми та бюджету на розгляд Кабінету Міністрів України. Складовою частиною річних програм є державний контракт, через який

здійснюється задоволення найважливіших потреб держави в промисловій і сільськогосподарській продукції, продовольстві, товарах народного споживання, роботах і послугах.

Умови, склад, порядок формування та внесення змін до державного замовлення, відповідальність сторін за його виконання визначаються окремими законодавчими актами. При цьому слід зауважити, що за останні роки практика держзамовлень скоротилася, хоча в зарубіжних країнах вона має значну питому вагу.

Розробка державних програм економічного й соціального розвитку регіонів. Проекти таких державних програм мають свою структуру. Вони розробляються в такій послідовності:

• аналіз стану розвитку продуктивних сил регіону, виявлення найгостріших проблем і диспропорцій, розробка заходів для їх поліпшення;

• обгрунтування цілей і пріоритетів економічного й соціального розвитку на близьку перспективу, визначення засобів вирішення проблем і розробка основних показників за напрямами розвитку господарського комплексу регіону з урахуванням екологічного стану, відповідно до існуючих технологій ефективного використання природно-ресурсного, виробничо-технічного та наукового потенціалу;

• узгодження основних показників розвитку господарського комплексу регіону з пропозиціями міністерств, а також окремих показників проектів планів підприємств і організацій з відповідними виконкомами місцевих рад з метою вирішення поставлених державою завдань;

• складання проектів програм.

У програмі відображаються основні показники розвитку економіки відповідного регіону, що характеризують найважливіші відтворювальні процеси, зокрема використання трудових, фінансових і природних ресурсів, виробничих фондів, споживання населенням матеріальних благ і послуг, будівництво об'єктів соціальної інфраструктури та природоохоронного призначення, розвиток ринкових структур тощо.

Під час розробки проекту програми враховуються показники роботи підприємств і організацій, розташованих на відповідній території незалежно від форм власності.

Окремими підсистемами програм економічного розвитку є науково- технічна, інноваційна програми, програма створення ефективних і стабільних стимулів до праці, програма структурних реформ, удосконалення або перебудови відносин власності, господарського механізму, аграрна, регіональна, зовнішньоекономічна, соціально-економічна.

Програми економічного розвитку у межах окремої країни можуть прийматися на загальнонаціональному, регіональному та міжрегіональному рівнях.

Міжнародні програми. Програма охорони навколишнього середовища ООН - ЮНЕП - міжнародна міжурядова програма, метою якої є розв'язання найгостріших проблем сучасної планетарної екологічної кризи та її регіональних проявів. Завдання ЮНЕП - ініціювання та координація діяльності зацікавлених міжнародних організацій в охороні навколишнього середовища під егідою ООН. Програма започаткована за ініціативою Стокгольмської конференції ООН з навколишнього середовища (1972 р.), що стала етапною в розвитку міжнародних програм за участю майже всіх держав світу.

За результатами конференції у грудні 1972 р. Генеральна асамблея ООН заснувала Програму охорони навколишнього середовища та розвитку (ЮНЕП) зі штаб-квартирою у столиці Кенії Найробі. Значним внеском в охорону довкілля стала XIV сесія Ради керуючих ЮНЕП (Найробі, 1987 р.), у якій взяли участь делегації 54 країн-членів Ради керуючих ЮНЕП, а також спостерігачі від 43 країн, представники організацій і спеціалізованих закладів ООН. На сесії було підведені підсумки 15-річного періоду реалізації Програми ООН з навколишнього середовища, наголошено, що у результаті плідної діяльності ЮНЕП за цей період було створено ефективний механізм глобального співробітництва країн і народів для розв'язання назрілих екологічних проблем.

Учасники кенійського форуму представили Генеральній Асамблеї ООН

програмний документ «Перспективи у галузі навколишнього середовища до

2000 року і на наступний період», в якому було визначено основні цілі, завдання і напрямками спільної діяльності держав, національних і міжнародних організацій в інтересах збереження довкілля.

ЮНЕП взяла активну участь у всесвітній конференції з охорони довкілля у 1992 р в Ріо-де-Жанейро (Бразилія), на якій цій організації було рекомендовано залучити щонайбільше країн до інформаційних систем і баз даних Міжнародного центру обміну інформацією з питань екологічного чистого виробництва.

Програма ТАСІС- програма, розроблена Європейським Союзом для колишніх пострадянських держав, за винятком країн Балтії і Монголії, з метою сприяння гармонійного і сталому розвитку економічного й політичного співробітництва з ЄС. Реалізується з 1991 р. Досягнення цієї мети здійснюється наданням субсидій для передання ноу-хау, підтримання процесу переходу до соціальної ринкової економіки і демократичного суспільства.

Ноу-хау передається у вигляді консультативного сприяння в питаннях відповідного управління, направлення груп експертів, проведення експертних досліджень і професійної підготовки через формування і реформування правової та нормативної бази, створення інститутів та організацій, встановлення партнерських відносин, розвиток міжнародних мережевих структур.

Основними пріоритетними сферами, які фінансуються ТАСІС, є: реорганізація державних підприємств і розвиток приватного сектора; створення ефективної системи виробництва; розвиток інфраструктур енергетики, транспорту та зв'язку; забезпечення ядерної безпеки; охорона довкілля; реформа державного управління.

Програмою ТАСІС керує Європейська комісія від імені ЄС. Вона має своїх представників в Україні, Росії, Казахстані та Грузії.

ТАСІС фінансується з бюджету ЄС і здійснюється за його правилами, її щорічний бюджет затверджується Європейським Парламентом і Радою ЄС за участю вітчизняних підприємств та органів державної влади.