Кризисы в системе государственного управления: признаки, причины, последствия, этапы проявления и пути преодоления

ТЕМА 2. КРИЗИСЫ В МАКРОЭКОНОМИЧЕСКИХ СИСТЕМАХ

2.1 Кризисы в системе государственного управления: признаки, причины, последствия, этапы проявления и пути преодоления

2.2 Экономические кризисы: причины, фазы цикла и виды

Основные понятия: орган государственного управления, кризис государственного управления, политический кризис; политический конфликт, институциализация, легитимизация, редукция конфликтов; общесистемный кризис, системный кризис, реформа; экономический кризис, экономический цикл, регулярный кризис, нерегулярный кризис: промежуточный, частичный, отраслевой, структурный.

Кризисы в системе государственного управления: признаки, причины, последствия, этапы проявления и пути преодоления

Государственная власть, будучи по своей сущности социальной, публичной, общественной, прошла вместе с обществом сложный путь развития, принимая различные формы.

Институт власти как понятие означает образование: а) не естественно-природным образом, возникшее, а специально создаваемое людьми, б) в силу появления каких-либо общих, публичных потребностей, интересов и для их удовлетворения, в) на основе официальных политических (публичных) правовых решений, нормативных актов и поэтому г) имеющего возможность оказывать властно-управляющее воздействие на общество, отдельные социальные группы, отношения и процессы.[1]

Орган государственного управления – это учреждённая в установленном (официальном, юридическом) порядке структура, выполняющая от имени государства какую-либо одну или несколько его функций в соответствии со своим специальным общественным предназначением, обладающее организационным единством, собственной компетенцией (кругом вопросов, которые входят в его ведение), полномочиями (совокупностью прав и обязанностей), которые он должен реализовывать и за пределы которых не должен выходить в своей деятельности.[2]

Органом государственного управления может быть одно должностное лицо или известным образом организованная группа должностных лиц, уполномоченных государством на реализацию властно-управленческих функций.

Сущность органа государственного управления можно определить как целостную совокупность составляющих компонентов:

Ÿ политических – носит государственно-властный характер;

Ÿ социологических – решает общезначимые дела, ориентируется на потребности и интересы социума;

Ÿ юридических – принимает нормативные, правовые акты, осуществляет правоприменительную, правоохранительную деятельность;

Ÿ административно-управленческих – выполняет функции по руководству обществом.

Органы государственного управления представляют собой совокупность всех субъектов государственно-управленческой деятельности, включая субъекты государственной власти. Они создаются как рабочий механизм представительной, исполнительной и судебной властей, т.е. государственный аппарат, обеспечивающий их лучшую организацию и функционирование.

Важно подчеркнуть, что государственная власть и органы государственной власти – не одно и то же. Органы власти и должностные лица пользуются (не владеют) определенной суммой власти, пуская её как бы в обращение.

Источники и ресурсы государственной власти можно выделить в следующие группы:

1) Традиции, мифы, освящающие носителя власти (например, «царь – наместник Бога на Земле», «государь-батюшка»): традиции общественного сознания и бытия могут долгое время питать и поддерживать верховную власть (как династию Романовых в России более 300 лет). Но мифы, особенно «запущенные» сверху (скажем о незаменимости президента) оказываются, как правило, ненадежным ресурсом;

2) Авторитет, престиж, харизма (греч. charisma – божественный дар, благодать), т.е. исключительные личные качества правителя, политического лидера. Этот источник также ненадежен; может произойти отделение авторитета от государственной власти и без всякого изменения в государственном строе, при полном сохранении формальной государственной власти;

3) Сила, т.е. физическое, экономическое, военное могущество: однако сила не гарантирует процесс властвования, так как пока объект сопротивляется, он – не подвластная, а противоборствующая сторона, власть отсутствует, а есть борьба за власть;

4) Воля, т.е. действенное сознание субъектов, носителей политической воли, стремящихся овладеть реальностью, подчинить себе объективное бытие, активно формировать жизнедеятельность общества. «Волевая» трактовка является по существу дополнительной к пониманию власти как проявлению силы. Власть как сила воли. При этом важнейшим источником и ресурсом государственной власти выступает воля необходимого большинства граждан (более 50%), сделавших свой рациональный, легальный, законный выбор. Механизмом выявления воли большинства являются референдумы по важнейшим государственным проблемам, демократические выборы представительной ветви власти, государственных и политических должностных лиц;

5) Право, дающее возможность управляющего воздействия,

6) Знание и компетентность, определяющие способность лиц, облечённых властными полномочиями, принимать решения;

7) Прочие ресурсы – природные, экономические, социальные, демографические, информационные, силовые, идеологические.

По определению современного американского политолога М. Роджера, ресурсом может стать любой «атрибут, обстоятельство или благо, обладание которым повышает способность его обладателя оказывать влияние на других индивидов»[3].

Ресурсы позволяют поощрять и наказывать, стимулировать и принуждать, убеждать и использовать все приёмы, все средства для властвования.

Таким образом, государственная власть и управление как способ её реализации – это:

1) право и обязанность государственных органов воздействовать на всю совокупность социально-экономических взаимоотношений в стране;

2) система соответствующих институтов и государственных органов, принимающих властные решения;

3) деятельность лиц, облечённых соответствующими властными полномочиями.

Сущностными признаками государственной власти и системы государственного управления являются:

Ÿ легитимность, т.е. признание обществом их законности и правомерности;

Ÿ официальный характер, регламентируемый Конституцией и законами;

Ÿ структурированность аппарата власти, т.е. наличие специально созданных и взаимодействующих институтов власти;

Ÿ обязательный характер её решений;

Ÿ наличие права на легитимное принуждение и использование специальных служб;

Ÿ возможность отменять постановления и решения негосударственных политических организаций в установленном законом порядке;

Ÿ обладание исключительными правами, такими, например, как законное изъятие части доходов граждан и организаций посредством налогообложения.

Кризис государственного управления – это особое переломное состояние в развитии и функционировании политической системы общества, органов государственной власти, сопровождающаяся нестабильностью, снижением уровня управляемости социально-экономическими процессами, разбалансированностью политических институтов, обострением политических конфликтов, нарастанием противоречий в обществе.

Сущностными признаками кризиса государственного управления являются:

Ÿ резкое обострение экономических и социальных конфликтов, которые имеют в основном политический характер, так как недовольство населения в первую очередь направлено в сторону государственного управления;

Ÿ неспособность государственной власти управлять разрастающимися конфликтами, регулировать социально-экономические процессы и отношения прежними традиционными методами;

Ÿ разбалансированность структурно-функциональной системы управления и политических институтов власти (т.е. разделение властей на оппозиции), разрыв взаимодействия, конструктивных связей с окружающей средой; крах легитимности государственной власти; напряжённое состояние общества, грозящее политической катастрофой.

Этапы развития кризиса государственного управления:

1) Возникновение многочисленных конфликтов в обществе в самых различных областях общественной жизни;

2) Развитие конфликтных ситуаций в обществе до такой степени, когда они уже не могут быть разрешены путём компромиссов и отражают функциональное расстройство механизмов деятельности государственной власти, общественных институтов, несоответствие структур, форм и методов управления изменившимся социально-экономическим условиям;

3) Развитие и обострение кризиса, включающие распад существующих политических структур и ведущие к рассеянию, обесцениванию государственной власти, утрате властными органами своего сущностного качества – оказывать управляющее воздействие на общественные процессы. В этом случае речь идёт об общесистемном кризисе управления.

Известно, что конфликт является объективным элементом человеческих отношений и представляет собой «постоянно присутствующий и не поддающийся абсолютному устранению динамический тип социальных взаимоотношений, связанных с потенциально возможным или реальным столкновением субъектов на почве тех или иных противоречиво осознаваемых предпочтений, интересов или ценностей»[4].

В переходный период развития общества в качестве основной конфликтной доминанты выступает всеобъемлющий социально-политический конфликт, пронизывающий все важнейшие сферы общественной жизни.

В целом конфликт государственного управления, или политический конфликт, – это всегда противоборство по поводу организации, осуществления или перераспределения власти. Разрешение и устранение этих конфликтов, нахождение компромисса и согласия в той конкретной ситуации является «настоятельной потребностью» государственной власти.[5]

Напряжённость, дестабилизация в стране наступает не потому, что существуют конфликты (они присутствуют всегда в человеческом обществе), а из-за неумения вовремя контролировать и регулировать этот процесс, т.е. управлять им.

Последовательность тактических действий по управлению конфликтом может выглядеть следующим образом:

Ÿ институциализация – установление норм и правил разрешения конфликта;

Ÿ легитимизация – постановка институциональной процедуры в жёсткую зависимость от добровольной ответственности большинства участников конфликта соблюдать предложенные нормы и правила;

Ÿ структурирование противоборствующих групп; создание условий для проявления и организационного закрепления коллективных субъектов – носителей тех или иных интересов;

Ÿ редукция конфликта, т.е. его постепенное ослабление за счёт перевода на другой уровень.

Тогда, антикризисное управление политическим конфликтом означает придание конфликтному процессу формы, обеспечивающей минимизацию неизбежных политических, социальных, экономических и нравственных потерь. Отсюда стратегическая установка по отношению к социально-политическим конфликтам формулируется как преобразование немногих масштабных, острых и опасных конфликтов в многочисленные мелкие, неострые и неопасные конфликты.[6] Необходимо по возможности максимально исключить из жизни общества конфликты с повышенным уровнем неопределённости, а, следовательно, с низким процентом контролируемости.

Конечно, правительство не обязано всякий раз вмешиваться в любые формы конфликтов. Существуют и другие институты, способствующие разрешению конфликтов «в обход» государства.

Вмешательство государственно-административных органов в политический конфликт необходимо в следующих случаях:

1) если конфликты угрожают серьёзно задеть интересы индивидов, не являющихся их участниками,

2) если возникает угроза правовому порядку в случае совершения субъектами конфликта актов незаконного насилия,

3) если создаётся угроза национальной безопасности.

В то же время государственные органы не могут позволить себе превратиться в моносубъекты политического процесса, не рискуя противопоставить себя гражданскому обществу.

Таким образом, государственное управление должно строиться на профилактике, на предвидении и упреждении конфликтов, в противном случае государственная власть обречена бороться с симптомами конфликтов вместо причин.

Общесистемный кризис означает, что основные составляющие (компоненты) общества – технический базис, экономики, социальная сфера, право и др. – пришли в такое взаимное несоответствие, что разбалансированность системы не может быть преодолена в рамках (без кардинального изменения) существующего социально-экономического строя.[7]

Признаки проявления данного кризиса:

1) продолжительное по времени бездействие (скрытое или явное) государственной власти, полная потеря государственными структурами возможностей, потенциала управляющего воздействия, стратегической инициативы и творчества;

2) повышенная критическая (отрицательная) активность общественных масс, переход к активным действиям недовольных лиц;

3) резкое падение уровня жизни (абсолютное и относительное обнищание значительной части населения), разрушение привычного образа жизни людей, лишившихся работы, достаточного материального благополучия.

Составляющие элементы политического кризиса на этапе раскола общества по «вертикали»:

1) конституционно-правовой кризис – разрыв правового пространства, ограничение или фактическое прекращение действия Конституции;

2) правительственный кризис – потеря респектабельности и авторитета, снижение управляемости государственной системы и уменьшение государственно-административного управляющего воздействия;

3) кризис партийной системы – раскол в партиях, движениях, потеря авторитета и доверия у масс ведущими политическими силами, правящими партиями;

4) идеологический кризис – крушение принципов, устоев, нравственности, возрастание амплитуды преступности;

5) внешнеполитический кризис – падение престижа и международного влияния у государства, появление угрозы разного рода международных конфликтов и войн.