Общая характеристика основных источников права социального обеспечения

Право социального обеспечения в условиях перехода к рыноч­ным отношениям располагает довольно сложной системой юридиче­ских источников, что обусловлено характером правового регулиро­вания этой отрасли права. Указанный выше предмет данной отрас­ли включает разнообразные общественные отношения, а именно: по поводу денежных выплат; по поводу натуральных видов социально­го обеспечения; процедурного и процессуального характера.

Множество и разнообразие источников права социального обес­печения предопределяют возможность охарактеризовать только важнейшие, основополагающие акты, в которых закрепляются права граждан на те или иные виды социального обеспечения, отражаются требования и условия их предоставления, регламентируется органи­зационно-правовой порядок осуществления указанных предписаний соответствующих нормативных актов.

Первую группуисточников права социального обеспечения составляют нормы международных актов.

В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные до­говоры Российской Федерации являются составной частью ее пра­вовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются пра­вила международного договора.

Следовательно, можно сделать вывод, что нормы международ­ных договоров должны обладать высшей юридической силой по от­ношению к законам Российской Федерации. Сюда относятся нормы Всеобщей декларации прав человека 1948 г., Международного пакта об экономических, социальных и культур­ных правах человека и гражданина, который был ратифицирован Президиумом Верховного Совета СССР 18 сентября 1973 г[65], Европейской социальной хартии от 3 мая 1996 года, которая ратифицирована Федеральным законом от 3 июня 2009 года № 101-ФЗ.

К первой группе источников также относятся конвенции МОТ. Например, Конвенция № 117 «Об основных целях и нормах соци­альной политики» (1962 г.), где закрепляется важное положение, согласно которому повышение жизненного уровня рассматривается в качестве основной цели при планировании экономического разви­тия, Конвенция № 118 «О равноправии в социальном обеспечении» (1962 г.).

Важное значение в праве социального обеспечения играют рекомендации МОТ, например Рекомендация № 167 «О сохранении прав в области социального обеспечения» (1983 г.) и др.

Новыми источниками права социального обеспечения являются соглашения, заключаемые странами Содружества Независи­мых Государств (СНГ), устанавливающие условия и порядок соци­ального обеспечения граждан при переезде из одного государства СНГ в другое. Первое Соглашение «О гарантиях прав граждан госу­дарств – членов СНГ в области пенсионного обеспечения» было за­ключено 13 марта 1992 г. В соответствии с этим Соглашением госу­дарства – члены СНГ договорились о проведении политики гармо­низации законодательства о пенсионном обеспечении. Кроме того, государства закрепили основные принципы обеспечения лиц, кото­рые приобрели право на пенсию на территории бывших республик Советского Союза и реализуют это право на территории госу­дарств – участников Соглашения.

На сегодняшний день государства СНГ подписали конкретные соглашения, в том числе в области социального обеспечения.

Например, двустороннее Соглашение о гарантиях прав граждан в области пенсионного обеспечения, подписанное Правительством РФ и Правительством Республики Молдова от 10 февраля 1995 г., вступило в силу с 4 декабря 1995 г. Можно также назвать Соглаше­ние между Правительством РФ и Правительством Республики Ка­захстан о социальных гарантиях гражданам РФ и гражданам Рес­публики Казахстан, проживающим и (или) работающим на комплек­се «Байконур», утвержденное постановлением Правительства РФ от 5 сентября 1998 г.

Вторую группуисточников права социального обеспечения составляют законы Российской Федерации. Среди них особое место, как ранее было сказано, занимает Конституция РФ. В действующей Конституции закреплен правовой статус граждан в области соци­ального обеспечения. Характеризуя Конституцию РФ как основной источник права социального обеспечения, следует подробно рас­крыть содержание ст. 7, 18, 33, 38, 39, 41, 45, 46 и 53. Особо следует подчеркнуть, что Конституция РФ каждому гарантирует социаль­ное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, поте­ри кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установлен­ных законом. Устанавливаются законодателем государственные пенсии и социальные пособия.

Статья 41 Конституции РФ предоставляет каждому право на ох­рану здоровья и медицинскую помощь. Медицинская помощь в го­сударственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений.

В сфере права социального обеспечения действует большое ко­личество законов. Однако для данной отрасли характерным являет­ся то, что отсутствует единый кодифицированный источник, регу­лирующий весь комплекс общественных отношений, составляющий предмет права социального обеспечения.

Следует также знать, что к данной группе источников права социально­го обеспечения относятся также и законы субъектов Федерации. Как прави­ло, они предусматривают законодательные гарантии по социальной защите инвалидов, пожилых граждан, семей с детьми, безработных, а также малоимущих слоев населения на территории данного кон­кретного субъекта Федерации.

На сегодняшний день пра­ва граждан на тот или иной вид социального обеспечения закрепле­ны в Федеральных законах, регулирующих пенсионное обеспечение: от 15 декабря 2001 г. «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»; от 17 декабря 2001 г. «О трудовых пен­сиях в Российской Федерации»; от 15 декабря 2001 г. «О государст­венном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»; от 12 февраля 1993 г. «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государствен­ной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы и их семей».[66]

Следует отметить, что существует большой массив федеральных законов, регулирующих обеспечение граждан социальными посо­биями и страховыми выплатами. Например, Федеральные законы: от 19 мая 1995 г. «О государственных пособиях гражданам, имею­щим детей»;

от 12 января 1996 г. «О погребении и похорон­ном деле»; от 24 июля 1998 г. «Об обязательном социальном стра­ховании от несчастных случаев на производстве и профессиональ­ных заболеваний», от 29 декабря 2006 г. «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством» и др.

Действует ряд федеральных законов, закрепляющих отдельные виды социальных услуг, предоставляемых гражданам по системе со­циального обеспечения. Сюда можно отнести Федеральные законы: от 2 августа 1995 г. «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов»[67]; от 24 июля 1998 г. «Об основных гаран­тиях прав ребенка в Российской Федерации».

Самостоятельную группу составляют законы РФ и федеральные законы, закрепляющие систему льгот для инвалидов, ветеранов, се­мей с детьми, например, Закон РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию катастрофы на Чернобыльской АЭС» в ред. от 18 июня 1992 г.; Федеральные законы: «О ветеранах» в ред. от 2 января 2000 г.; от 9 января 1997 г. «О предоставлении социаль­ных гарантий Героям Социалистического Труда и полным кавале­рам ордена Трудовой славы» и др.

В конце 2013 г. принят целый ряд федеральных законов принципиально меняющих вектор развития национальной системы социального обеспечения, поскольку ими внесены существенные изменения в правовое регулирование пенсионного обеспечения, социального обслуживания, условий труда.

Речь идет о таких актах, как: Федеральный закон от 28 декабря 2013 года № 400-ФЗ «О страховых пенсиях» (вступает в силу с 1 января 2015 года, за исключением отдельных статей), Федеральный закон от 28 декабря 2013 года № 424-ФЗ «О накопительной пенсии» (вступает в силу с 1 января 2015 года), Федеральный закон от 28 декабря 2012 года № 422-ФЗ «О гарантировании прав застрахованных лиц в системе обязательного пенсионного страхования Российской Федерации при формировании и инвестировании средств пенсионных накоплений, установлении и осуществлении выплат за счет средств пенсионных накоплений» (вступил в силу с 1 января 2014 года, за исключением отдельных статей), Федеральный закон от 28 декабря 2013 года № 410-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О негосударственных пенсионных фондах» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (вступил в силу с 1 января 2014 года ,за исключением отдельных статей), Федеральный закон от 28 декабря 2013 года № 424-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» (вступает в силу с 1 января 2015 года), Федеральный закон от 28 декабря 2013 года № 426-ФЗ «О специальной оценке условий труда» (вступил в силу с 1 января 2014 года, за исключением отдельных статей), Федеральный закон от 28 декабря 2013 года № 421-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О специальной оценке условий труда»» (вступил в силу с 1 января 2014 года за исключением отдельных статей).

Не вдаваясь в детальный анализ каждого из принятых законов, необходимо обратить внимание на некоторые их общие недостатки, которые не способствуют повышению качества законотворчества, социальной защищенности человека в условиях, когда он нуждается в достойном пенсионном обеспечении, различных видах социального обслуживания, охране труда.

Доверие населения к законам, желание руководствоваться ими, прежде всего, связано с возможностью понимания тех правовых предписаний, которые в них закреплены. К сожалению вновь принятые акты, о которых шла речь выше, этому условию не отвечают. Сложность, запутанность юридического текста, использование в нем математических формул, большого количества отсылочных норм, отсутствие единства терминологии не дают возможности человеку узнать, осмыслить, правильно понять содержание своих прав и обязанностей, реализовать их своевременно и в полном объеме. В итоге все это сказывается на его материальном положении, поскольку в большинстве случаев выплаты по системе социального обеспечения для большинства являются единственным источником средств существования в затруднительной жизненной ситуации. Так, например, в Федеральном законе «О страховых пенсиях» дается отсылка к десяти федеральным законам. Назначение единого вида страховой пенсии по старости, состоящей из двух частей, предусмотрено различными законами (Законом о страховых пенсиях и Законом о накопительной пенсии). Таким образом, беспрецедентная «декодификация» законодательства в сфере правового регулирования социального обеспечения продолжается.

С принятием новых законов в отдельных случаях законодатель даже не дал ответа на вопрос о том, какие из ранее принятых нормативны актов утрачивают силу, указав только на то, что «они применяются в части, не противоречащей новому закону» (ст. 36 Закона «О страховых пенсиях»). Таким образом, правоприменителю необходимость выполнять несвойственную для него сложную объемную работу, что объективно не может не отразиться на качестве правоприменительной деятельности в целом.

В связи с введением новых принципов формирования пенсионных прав застрахованных лиц, сформулированных в виде недоступных для понимания обычным человеком сложных формул расчета размеров страховых пенсий, Пенсионный фонд планирует потратить 200 миллионов рублей на разъяснение населению новых пенсионных законов (РГ 31 декабря 2013 года). Это означает, что неспособность законодателя четко, понятно, доступно для каждого сформулировать его права, еще и оплачивается за счет самих застрахованных.

Руководители отдельных министерств РФ полагают, что пенсионная реформа это только первый шаг. Пенсионная система по-прежнему не сбалансирована. На решение этой проблемы бюджет ежегодно тратит больше триллиона рублей. Поэтому не случайно, что и после принятия пенсионных законов, вновь власть возвращается к вопросам, решение которых позволит ей «оптимизировать» (т.е. и дальше сокращать) расходы на пенсионное обеспечение застрахованных. Таким вопросом продолжает оставаться проблема повышения пенсионного возраста. Однако решение данной острейшей социальной проблемы невозможно без учета того, что Россия занимает 152 место в мире по продолжительности жизни.

В целом, оценивая содержание вновь принятых законов, можно сделать вывод о том, что капиталу предоставлена возможность дальнейшего наступления на социально-экономические и трудовые права трудящихся.

Третью группусоставляют подзаконные нормативные правовые акты, среди которых особое место занимают указы Президента РФ в сфере социального обеспечения. В соответствии со ст. 90 Консти­туции РФ они являются обязательными для исполнения на всей территории РФ, однако не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.

К области социального обеспечения можно отнести следующие Указы Президента РФ: от 26 декабря 2006 г. № 1455 «О компенсационных выплатах лицам, осуществляющим уход за нетрудоспособными гражданами», от 18 февраля 2005 г. № 176 «Об установлении ежемесячной доплаты к пенсиям отдельным категориям пенсионеров».

Четвертую группусреди подзаконных актов занимают норма­тивные постановления Правительства РФ, которые регламентируют порядок применения норм законов по отдельным видам социально­го обеспечения (пенсии, пособия, компенсации, социальное обслуживание). Например, постановление Пра­вительства РФ от 2 ноября 2009 г. № 883 «О некоторых вопросах пенсионного обеспечения граждан из числа космонавтов и работников летно-испытательного состава», постановление Правительства РФ от 1 сентября 2005 г. № 549 «О мероприятиях по совершенствованию системы мер социальной поддержки специалистов, осуществляющих деятельность в области ядерного оружейного комплекса Российской Федерации», постановление Правительства РФ от 8 июля 2002 г. № 510 «Обутверждении Положения о порядке выплаты пенсий, гражданам выезжающим (выехавшим) на постоянное место жительства за границу», постановление Правительства РФ от 24 июля 2002 года № 555 «Об утверждении Правил подсчета и подтверждения страхового стажа для установления трудовых пенсий» и ряд других.

Среди источников права социального обеспечения постановле­ния Правительства РФ составляют наиболее значительную группу подзаконных нормативных правовых актов.

Важную роль в нормотворчестве по социальному обеспечению в пределах своей компетенции играют федеральные министерства и ведомства. Среди них особое место занимает Министерство здра­воохранения и социального развития РФ (Минздравсоцразвития), которое в настоящее время преобразовано в Министерство труда и социальной защиты РФ (Минтруд РФ), так как оно является центральным органом федеральной исполни­тельной власти, осуществляющим руководство по обеспечению единой государственной политики в области социальной защиты инва­лидов, пенсионеров, женщин, детей и других слоев населения, кото­рые нуждаются в поддержке со стороны государства. Сюда можно отнести Приказ Минздравсоцразвития РФ от 23 декабря 2009г. № 1012н «Об утверждении порядка и условий назначения и выплаты государственных пособий гражданам, имеющих детей», Приказ Минздравсоцразвития РФ от 29 июня 2011 г. № 624н «Об утверждении порядка выдачи листков нетрудоспособности». Кроме приказов Минтруд РФ издает разъяснения по отдельным вопросам социального обеспече­ния.

В соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения (кроме федеральных нормативных актов) изда­ются акты субъектов РФ. Главная цель таких источников — повы­шение степени социальной защиты граждан на соответствующих уровнях. Они предусматривают дополнительные, по­вышенные меры социальной поддержки граждан по сравнению с федеральными.

На современном этапе развития нашего государства, когда формируется рыночная экономика, важное значение приобретают муниципальные и локальные нормативные актыкак источники права социального обеспечения.

Цель муниципальных, локальных нормативных актов – устанавливать более вы­сокую степень социальной защиты граждан на муниципальном уровне, на уровне конкретной организации.

Такова классификация источников права социального обеспече­ния по их юридической силе (по степени их важности и субордина­ции).

Источники права социального обеспечения можно также классифицировать в зависимости от вида общественных отношений, регулируемых ими. В соответствии с такой классификацией следует выд­елить три группы нормативных правовых актов, регулирующих об­щественные отношения:

1) по пенсионному обеспечению граждан;

2) по обеспечению граждан пособиями и компенсационными выплатами;

3) по предоставлению социальных услуг по системе социального обеспечения.

Кроме того, можно классифицировать источники права социаль­ного обеспечения в зависимости от источника финансирования, а также по содержанию нормативных правовых актов.