Региональные, муниципальные, локальные акты и акты социального партнерства как источники права социального обеспечения

В системе источников права социального обеспечения нормативно-правовые акты субъектов Федерации занимают видное место и играют значительную роль. В юридической литературе их иногда называют «актами регионального правотворчества», «региональные правовые источники».

В соответствии со статьей 72 Конституции РФ правовое регулирование в сфере социального обеспечения отнесено к совместной компетенции Федерации и субъектов. Реализация данного конституционного положения осуществляется путем принятия законов, подзаконных и иных нормативных правовых актов как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. Такой прием правового регулирования общественных отношений в теории права социального обеспечения раскрывается как сочетание централизованного регулирования с региональным регулированием.

Законы субъектов Федерации регулируют наиболее важные для того или иного региона общественные отношения. Государственные органы субъектов Федерации ближе всего стоят к специфическим нуждам населения. Подчас именно они могут наиболее точно выбрать средства, которые неотложны и необходимы для защиты прав населения, в том числе и в социальном обеспечении.

Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ существенно расширен объем компетенции субъектов в данной сфере, поскольку им с 1 января 2005 г. переданы полномочия по самостоятельному правовому регулированию целого ряда общественных отношений по социальному обеспечению. Реализация этих полномочий дает мощный импульс для правотворчества субъекта Федерации в сфере социального обеспечения, в связи с чем региональный компонент приобретает все большее значение в программах социальной защиты населения.

На сегодняшний день динамика правового регулирования в социальной сфере свидетельствует о формировании обширного массива законодательных актов субъектов федерации. В данных источниках как правило установлены меры социальной поддержки различных категорий граждан: детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей; ветеранов труда; лиц, работавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941-1945 гг.; малоимущих граждан; участников вооруженных конфликтов; родителей военнослужащих, погибших при прохождении военной службы по призыву; граждан получающих пенсию; приемных семей; граждан, страдающих отдельными видами заболеваний; а также иных категорий граждан.[68]

С учетом общего законодательного принципа субъекты Российской Федерации в своих законах и подзаконных актах не могут сокращать объем и уровень прав, предоставленных федеральным законодательством, напротив они вправе расширять их перечень и объем.

Анализ регионального законотворчества позволяет сделать определенные выводы. Прослеживается тенденция расширения полномочий субъектов РФ по правовому регулированию отношений в сфере социального обеспечения. Концептуально меняется подход к гарантированности основных социальных прав граждан, суть которого заключается в отказе государства от гарантированности всему населению России определенного социального стандарта этих прав. До монетизации льгот субъекты РФ могли повышать социальные выплаты на уровне региона дополнительно к федеральным при наличии экономических возможностей. В настоящее время объем, содержание отдельных видов социального обеспечения формируется только на региональном уровне и зависит от его финансового положения.

Незначительная финансовая обеспеченность расходных обязательств субъектов РФ приводит к большим диспропорциям в уровне социального обеспечения населения регионов-доноров и дотационных. Степень социальной защищенности человека стала определяться местом его жительства. В законодательстве субъектов РФ прослеживается необоснованная попытка подмены комплексной системы социального обеспечения адресной помощью.

Общественные отношения в сфере социального обеспечения по своей экономической природе являются распределительными и гарантируются соответствующими финансовыми средствами государства. Представляется, что создание прогрессивной, эффективной, отвечающей международным стандартам системы социальной защиты человека должно гарантироваться, прежде всего, государством за счет федеральных источников, а при передаче полномочий на иной уровень (субъекта РФ, муниципалитета) с обязательным выделением соответствующих средств на их реализацию.

В качестве примеров региональных актов можно порекомендовать изучить социальное законодательство Москвы и некоторых других регионов, успешно осуществляющих распределение бюджетных средств в целях социальной поддержки населения. На данный момент московский регион является лидером в сфе­ре социального обеспечения граждан, проживающих на его террито­рии. Более половины бюджетных средств города направляется на реализацию социальных программ. В Москве 54 категории граждан пользуются различными социальными льготами. Это значительно больше, чем в других регионах Российской Федерации. В частности, в Москве приняты и эффективно действуют Зако­ны г. Москвы от 3 ноября 2004 г. №70 «О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей города Москвы»; от 3 ноября 2004 г. № 67 «О ежемесячном пособии на ре­бенка»; и иные законы, под­законные акты, например, постановление Правительства Москвы от 17 ноября 2009 г. № 1268-ПП «О региональной социальной доплате к пенсии» и т. д.

- Муниципальные нормативные правовые акты также являются источниками права социального обеспечения. Обязанность участво­вать в регулировании социального обеспечения для муниципальных образований установлена рядом федеральных законов. В основном такие муниципальные акты посвящены отдельным доплатам к пенсиям, пособиям (например, детским), социальному обслуживанию граждан, льготному транспортному обслу­живанию, реабилитации инвалидов и т. д.

Так Постановлением главы Мытищинского района Московской области от 12 февраля 2004 г. №418 «Об установлении ежемесячных выплат отдельным категориям граждан» установлена ежемесячная материальная помощь нетрудоспособным роди­телям, вдовам, не вступившим в повторный брак, детям военнослу­жащих, умерших в период прохождения военной службы по призы­ву, а также сотрудников органов внутренних дел, погибших при ис­полнении служебных обязанностей, имеющим постоянную регистрацию на территории Мытищинского района.

Постановлением главы муниципального образования «Город Звенигород» Московской области от 10 февраля 2005 г. № 165 «О повышении размера дополнительных единовременных пособий на рождение детей в г. Звенигороде» установлен размер дополнитель­ных единовременных пособий на рождение детей. Постановление главы Пушкинского района Московской облас­ти от 23 января 2004 г. № 160 «Об оказании материальной помощи инвалидам-афганцам и инвалидам, получившим травму при прохо­ждении военной службы» установлена ежемесячная выплата мате­риальной помощи: инвалидам-афганцам и инвалидам I и II групп, получившим травму при прохождении военной службы.

Следует упомянуть о крайне тяжелой ситуации с финансирова­нием социального обеспечения на местном уровне. Именно данное звено бюджетной системы России является самым слабым и мало­обеспеченным ресурсами.

Локальные акты как источники права социального обеспечения приобретают важное значение на современном этапе, когда форми­руется рыночная экономика. Они существенно повышают уровень социальной защиты граждан на уровне каждой конкретной органи­зации, поскольку предусматривают дополнительные меры социаль­ной поддержки работающих граждан, членов их семей, а также уже бывших работников. Для наиболее полного ознакомления с этим вопросом следует изучить примеры коллективно-договорного регу­лирования предоставления денежных выплат, услуг по социальному обеспечению.

Основным локальным актом является коллективный договор – правовой акт, регулирующий со­циально-трудовые отношения в организации или у индивидуально­го предпринимателя и заключаемый работниками и работодателем в лице их представителей.

В качестве примера можно привести Коллективный договор общества с ограниченной ответственностью «Газпром трансгаз Югорск» на 2013-2015 годы,принятый конференцией трудового коллектива ООО «Газпром трансгаз Югорск» 13 декабря 2012 года.

В соответствии с коллективным договором для обеспечения социальной защищенности работников и членов их семей работодатель обязуется:

Выплачивать работникам компенсацию стоимости приобретенных санаторно-курортных, туристических и других путевок, в том числе на членов их семьи.

Производить работникам доплату сверх размера пособия по временной нетрудоспособности, исчисленного в соответствии с Федеральным законом «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством», до размера 85 процентов среднего заработка.

Производить выплату единовременного пособия работникам, увольняющимся из ООО «Газпром трансгаз Югорск» по достижении возраста, дающего право на трудовую пенсию по старости, в том числе и при ее досрочном назначении, а также при назначении трудовой пенсии по инвалидности, исходя из среднего заработка в зависимости от стажа работы в организациях системы ОАО «Газпром»в следующих размерах:

Работникам, имеющим стаж работы в организациях системы ОАО «Газпром» до пяти лет, при увольнении в связи с назначением трудовой пенсии по инвалидности единовременное пособие выплачивается в размере одного среднего заработка.

В целях возмещения вреда работникам, получившим профессиональное заболевание или пострадавшим в результате несчастного случая на производстве, выплачивать единовременную компенсационнуювыплату в следующих размерах:

– при установлении инвалидности:

I группы – 10 годовых заработков;

II группы – 5 годовых заработков;

III группы – 1 годовой заработок;

– при смертельном исходе – 10 годовых заработков лицам, являющимся наследниками по завещанию и (или) по закону;

– при установлении инвалидности без ограничения способности к трудовой деятельности – 1 годовой заработок;

– при временной утрате трудоспособности более четырех месяцев подряд – 0,5 годового заработка.

Право на получение единовременной компенсационной выплаты сохраняется в течение года со дня наступления профессионального заболевания или несчастного случая на производстве. Единовременная компенсационная выплата выплачивается работодателем в денежной форме не позднее двух месяцев со дня обращения пострадавшего от несчастного случая. В случае смерти работника единовременная компенсационная выплата выплачивается лицам, являющимся наследниками по завещанию и (или) по закону, на основании их письменных заявлений.

Осуществлять оплату лечения заболеваний, протезирования и других видов медицинской и социальной помощи работникам, пострадавшим в результате несчастных случаев на производстве, по заключению органов здравоохранения, в случае, если работники не застрахованы работодателем по договорам добровольного медицинского страхования.

Направлять на лечение согласно медицинским показаниям работающих инвалидов, получивших трудовое увечье во время работы в ООО «Газпром трансгаз Югорск». В случае невозможности направления на лечение выплачивать один раз в год материальную помощь в размере 5тарифных ставок.

Сохранять членам семьи работников, погибших в результате несчастных случаев на производстве, право на участие в корпоративной программе жилищного обеспечения, а также возможность получать медицинское обеспечение, в порядке установленном локальными нормативными актами, а их детям пользоваться дошкольными и школьными образовательными учреждениями и организациями отдыха детей и их оздоровления на равных условиях с работниками.

Оказывать материальную помощь работникам в случае смерти супруга (супруги), детей и родителей работника в размере 4 тарифных ставок.

В случае если в Обществе работают несколько членов семьи, имеющих право на материальную помощь в связи со смертью члена семьи, то указанная льгота предоставляется одному из них.

В случае смерти работников одному из членов семьи умершего работника:

- оказывать материальную помощь в размере 10 тарифных ставок;

- компенсировать расходы на услуги по погребениюумершего работника в размерах, не превышающих 10 тарифных ставок;

- возмещать расходы на перевозку умершего работника к месту захоронения, расположенному в другой местности в пределах Российской Федерации.

Предоставлять работникам дополнительный отпуск с сохранением среднего заработка в случае смерти членов семьи работника (супруга (супруги), детей и родителей работника) – до 3 календарных дней, а в случае, если работник выезжает к месту захоронения на дальние расстояния – до 9 календарных дней.

Отпуск предоставляется в календарных днях, не подлежит замене денежной компенсацией и разделению на части.

Льготу предоставлять не позднее 3-х дней со дня смерти.

Обеспечивать работников комплексом медицинских мероприятий, направленных на оздоровление, профилактику заболеваемости, охрану и восстановление здоровья работников, продление их профессионального долголетия, в том числе по договорам добровольного медицинского страхования, заключаемым работодателем со страховыми компаниями.

Направление работников в установленном порядке на санаторно-курортное и реабилитационно-восстановительное лечение проводится при наличии медицинских показаний и медицинского заключения.

Осуществлять медицинское обеспечение, санаторно-курортное и восстановительное лечение членов семей работников и членов семей профсоюзных работников.

Осуществлять негосударственное пенсионное обеспечение работников через Негосударственный пенсионный фонд «ГАЗФОНД».

Однако следует признать, что коллективные договоры, за исключением, пожалуй, коллективных договоров сырьевых, энергетиче­ских и транспортных компаний, содержат мало норм социального обеспечения в силу низкого уровня развития экономики страны.

Наряду с нормативными правовыми актами законодательной, исполни тельной властей, органов местного самоуправления в системе источников права социального обеспечения широкое распространение получило социально-партнерское регулирование дополнительных мер социальной защиты работников и членов их семей.

Система социального партнерства располагает возможностями создания многоуровневой защиты человека от социальных рисков. В зависимости от сферы регулируемых социально-трудовых отношений могут заключаться соглашения: генеральное, межрегиональное, региональное, отраслевое (межотраслевое), территориальное и иные соглашения.

Генеральное соглашение между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством Российской Федерации на 2014-2016 годы как правовой акт, устанавливающий общие принципы регулирования социально-трудовыхотношений, предусматривает в числе приоритетных целей повышение качества жизни работников и их семей, стороны принимают на себя обязательство содействовать законодательному оформлению минимальных государственных социальных стандартов. В нем нашли отражение крайне актуальные проблемы права социального обеспечения по всем видам социального обеспечения, ориентиры совершенствования правового регулирования в данной сфере определены верно. Что настораживает в соглашении – декларативность отдельных положений, только частичное выполнение предыдущих обязательств, воспроизведение их из года в год в новых соглашениях. Это свидетельствует о том, что эффективность механизма реализации социального партнерства, ответственность сторон недостаточна, требуется конкретизация.

Анализ иных видов соглашений показывает, что в отличие от Генерального (программного) они содержат более конкретные виды социальной помощи. Изучение актов социального партнерства позволяет сделать определенные выводы: данные источники права социального обеспечения дополняют централизованное, региональное и муниципальное регулирование социально-обеспечительных отношений, в них особым приемом, способом расширяются возможности защиты человека, находящегося в затруднительной жизненной ситуации, перечень выплат, услуг, круг лиц, как правило, совпадает в соглашениях, а размеры, условия предоставления разнятся в зависимости от отраслевой принадлежности, чем успешнее развивается отрасль, тем выше материальная помощь[69].

В целом соглашения, коллективные договоры, по сути, выявляют самые узкие места в социальной поддержке работника и членов его семьи, там где государство не справляется с созданием условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, возникает острая востребованность развития социально-партнерских отношений. При этом уровень дополнительной корпоративной социальной защиты зависит от финансово-экономической ситуации в организации, отрасли, регионе. Во многих соглашениях и коллективных договорах закрепляется, что льготы и гарантии предоставляются только при наличии финансовых ресурсов. Практика показывает, особенно в кризисных ситуациях, что степень гарантированности реализации принятых обязательств по соглашениям, колдоговорам недостаточна, поскольку отсутствуют стабильные источники выплат, персональная ответственность исполнителей.

Изучение разных видов, уровней источников права социального обеспечения позволяет сделать вывод о необходимости проведения кодификации в данной сфере. Масштабное и динамичное развитие законодательства в России придает особую актуальность его систематизации.

В юридической литературе кодификация традиционно рассматривается в широком смысле как деятельность по систематизации и коренной переработке действующего законодательства путем разработки и принятия нового нормативного правового акта. В кодифицированном акте, как правило, формулируются нормы, регулирующие наиболее важные, принципиальные вопросы отрасли права. В процессе кодификации критически переосмысливаются действующие нормы, устраняются противоречия и несогласованность между ними. Кодифицированный акт обычно возглавляет систему взаимосвязанных нормативных актов, образующих определенную отрасль, подотрасль или институт законодательства, обеспечивает более четкое построение системы нормативных предписаний, удобство их использования.

Контрольные вопросы

1. Дайте понятие источников права социального обеспечения.

2. По каким основаниям можно классифицировать источники права социального обеспечения?

3. В каких международных актах содержатся нормы о социальном обес­печении? Входят ли международные акты в правовую систему России?

4. В каких статьях Конституции РФ закреплен правовой статус граж­дан в сфере социального обеспечения?

5. Назовите виды источников права социального обеспечения.

6. Какими актами регулируется пенсионное обеспечение в РФ? Каковы их принципиальные положения?

7. Какие акты регулируют обеспечение граждан пособиями и компенсационными выплатами?

8. Какое значение имеет региональное законодательство в области соци­ального обеспечения?

9. В чем проявляются единство и дифференциация источников права социального обеспечения?

10. Покажите значение на современном этапе социально-партнерских соглашений как источников права социального обеспечения.

11. В чем специфика муниципальных актов?

12. Какова роль локальных актов как источников права социального обеспечения?