Государственный суверенитет как ведущее свойство социальной власти в социально неоднородном обществе. Народный суверенитет.

Проблема государственного суверенитета - одна из важнейших в юридической науке. Не случайно ей уделяется внимание не только в теории государства и права, но также и в конституционном и в международном праве. Особый интерес к ней возникает в связи с изучением такого сравнительно нового явления политико-правовой жизни, как глобализация. В свете все более возрастающей взаимосвязанности и взаимозависимости государств следует рассмотреть государственный суверенитет с точки зрения допустимого или недопустимого его ограничения в результате участия государства в международных отношениях и подчинения международно-правовым нормам, а также ответить на вопрос о том, ограничивают ли государственный суверенитет положения конституции, регулирующие деятельность государства в области внутренней и внешней политики.

Определение понятия "государственный суверенитет" претерпевало изменения с течением времени. В настоящее время под суверенитетом принято понимать верховенство государства в пределах его территории и его независимость на международной арене. В рамках такого подхода суверенитет не отождествляется с государственной властью, а рассматривается, скорее, как признак государства, характеризующий его положение относительно иных субъектов права, поскольку именно в силу наличия этого признака государство располагает верховной властью, не допуская иной власти, "которая могла бы существовать наряду с нею или вне ее контроля" <3>. Суверенитет, таким образом, не подменяет государственную власть, а является принципом ее организации и осуществления, обусловливает ее верховенство, независимость и единство. Последнее свойство не исключает существования двух уровней государственной власти или ее функционального разделения на отдельные ветви. Выделяется два аспекта суверенитета: внутренний (доминирование государства над всеми иными политическими институтами в пределах его территории) и внешний (отсутствие вышестоящей власти, способной подчинять себе государство). Эти аспекты взаимосвязаны. Именно в силу своего суверенитета государство может самостоятельно участвовать в международных отношениях, выстраивая определенную политику, создавать совместно с иными государствами международно-правовые нормы, учреждать международные организации и т.д. При этом государство руководствуется собственным правом, прежде всего нормами национальной конституции, закрепляющими принципы внешнеполитической деятельности государства, а также нормами международного права, признающего суверенитет государств. Таким образом, независимость государства в международных отношениях позволяет ему сохранять верховенство и в решении внутренних вопросов.

Однако суверенитет, проявляющийся в категориях верховенства и независимости государства, вступает в противоречие с необходимостью последнего выполнять определенные обязательства, как взятые в ходе участия в международных отношениях, так и налагаемые нормами национальной конституции. С учетом взаимосвязи внешнего и внутреннего аспектов суверенитета, о верховенстве государства на его собственной территории также можно говорить лишь с определенной долей условности, так как и в проведении своей внутренней политики государство может оказаться связанным рядом требований. Кроме того, говоря о полновластии государства на его территории, нельзя забывать и о приоритете международно-правовых норм перед внутренними, указание на который нередко содержат национальные конституции. Такое правило имеет особенное значение в случаях, когда допускается одобрение и действие положений международного договора, противоречащих Основному закону государства (как, например, в Нидерландах.

Из этого следует либо трудноразрешимый парадокс существования полновластного суверена, на практике вынужденного мириться с ограничениями своей власти, либо идея о том, что на самом деле никаких юридических ограничений власти государства нет и не может быть, поскольку в любой момент оно может отказаться от своих обязательств, хотя взаимозависимость государств в современном мире делает подобную линию поведения практически невозможной.

Современная ситуация диктует необходимость иного подхода к понятию государственного суверенитета, наполнения его новым содержанием.

Категории верховенства и независимости государства характеризуют, скорее, его фактическое положение, обозначая широкий круг имеющихся у него полномочий в различных сферах государственной и общественной жизни. Данные категории указывают на определенную свободу действий государства в рамках его компетенции. Эта свобода в любом случае не может быть безграничной. В то время как верховенство и независимость государства - это вопрос факта, его суверенитет - это вопрос права. Суверенитет характеризует правовое положение государства, его способность определять предметы ведения, на которые будет распространяться его власть, полномочия по этим предметам ведения, то есть компетенцию. При этом государство может определять также, в каких случаях, с какими целями ему следует принять на себя те или иные обязательства, а также решать вопрос о содержании и юридической силе этих обязательств.

Суверенитет, таким образом, не предполагает полной свободы действий государства в каждый момент времени. В результате принятых им решений некоторые полномочия государства могут быть ограничены или переданы международным либо наднациональным организациям. Это, однако, еще не свидетельствует об ограничении самого суверенитета, именно в силу которого государство могло свободно, без принуждения со стороны иных государств определять, следует ли ту или иную сферу общественной жизни оставлять под собственным контролем (то есть под регулирующим воздействием только внутреннего права), или же использование международно-правовых инструментов нужно признать более эффективным, целесообразным.

Необходимо четко различать эти понятия «суверенитет» и «суверенные полномочия». Если суверенитет государства представляет собой его свободу в определении собственной компетенции (сфер общественной жизни, подлежащих регулированию, и конкретных полномочий в этих сферах), то суверенные полномочия - это следствие реализации государством своего суверенитета, те права и обязанности, относительно которых государство приняло решение: осуществлять их самостоятельно, или совместно с другими государствами, или передавать международной организации, или сочетать эти подходы.

Установление правовых пределов содержания суверенитета влечет невозможность для государства самостоятельно определять некоторые полномочия и осуществлять их. Вместе с тем отсутствие у государства определенных полномочий не всегда свидетельствует об ограничении суверенитета. В связи с этим можно выделить три группы полномочий, которые государство не может осуществлять по разным причинам. Выводы относительно полноты либо ограничения суверенитета будут различны в зависимости от того, полномочия какой группы отсутствуют у государства:

1) полномочия, выведенные за пределы содержания суверенитета императивными нормами международного права или нормами конституции государства (например, применение для решения конфликта с другим государством силовых методов, которые могут быть расценены как агрессия). Круг возможностей, наполняющих суверенитет, неизбежно меняется по мере развития указанных норм. Такое изменение содержания суверенитета не означает его ограничения;

2) полномочия, от которых государство отказывается, добровольно передавая их международной организации, наднациональной структуре, принимая на себя обязательства, в рамках реализации суверенитета (например, определение валютной политики государств - членов ЕС, осуществляемое на уровне Союза).

Важно заметить, что и в этом случае речь идет об ограничениях, налагаемых на полномочия, а не на суверенитет государства. Причины для подобного шага, как правило, различны, но в целом могут быть обозначены как стремление к получению определенного блага: экономической выгоды, политических преимуществ и т.д. Не последнюю роль здесь играет и необходимость совместно решать проблемы, которые приобрели глобальный характер. На сегодняшний день ситуация такова, что действия (или же бездействие) одного государства могут иметь крайне негативные последствия для других государств, даже если первое не нарушает территориальных границ вторых. Поэтому государствам выгоднее регулировать некоторые вопросы, используя международно-правовые инструменты, нежели полагаться только на национальное законодательство каждого из них. Государство вполне может пойти на ограничение некоторых своих полномочий с тем, чтобы и его партнеры сделали то же самое. В результате государства получают возможность определенным образом корректировать действия друг друга, что невозможно, пока каждое из них осуществляет только внутреннее регулирование, неподконтрольное другим.

В связи с этим представляет интерес формулировка ст. 79 Конституции РФ, предусматривающей возможность участия России в межгосударственных объединениях и передачи им части полномочий. Прежде всего в отличие от конституций некоторых других государств (например, Германии) в нашем случае нет указания на передачу именно суверенных полномочий, что следует считать оправданным, поскольку отсутствует исчерпывающий перечень таковых. Немаловажно, что речь идет о передаче, а не об ограничении полномочий, то есть предполагается не просто прекращение их осуществления государством, а смена субъекта, их осуществляющего. И наконец, присоединение к межгосударственным объединениям и передача полномочий происходят в соответствии с международными договорами, то есть предусмотренный механизм реализации этих действий - добровольное, основанное на нормах права согласие России как суверенного государства. При этом закрепляется гарантия сохранности основ конституционного строя, и важнейшей из них - прав и свобод личности - как условие осуществления указанных форм международного сотрудничества.

Следует отметить, что в результате объединения усилий в решении стоящих перед государствами задач круг полномочий, от единоличного осуществления которых они добровольно отказываются, может стать весьма обширным. Однако сам государственный суверенитет не теряет при этом своего значения и продолжает выступать в качестве предпосылки участия государства в международно-правовых отношениях, характеризуя его правосубъектность;

3) полномочия, хотя и вытекающие из суверенитета, но не осуществляемые государством в результате давления, оказываемого на него со стороны другого государства, группы государств или межгосударственного объединения. Если имеет место давление на государство, оказываемое не на основании императивных норм международного права либо иных правовых норм, на действие которых оно выразило свое согласие (хотя бы и молчаливо), речь будет идти не только об ограничении полномочий, но и об ограничении суверенитета.

Часто ставится вопрос, до каких пор государство может утрачивать конкретные полномочия, сохраняя при этом свой суверенитет. Если идти по пути определения суверенитета через совокупность суверенных прав, то отсутствие какого-либо полномочия из этой совокупности будет означать ущербность или даже отсутствие суверенитета. Использовать такой подход в современной практике невозможно. Как писал Г. Еллинек, понятие суверенитета - чисто формальное и не дает представления о том, какими именно полномочиями располагает государство. Более того, полномочия, "наполняющие" категорию суверенитета, подвижны исторически. В настоящее время даже в реализации такого серьезного полномочия, как формирование системы государственных органов, государство может оказаться не свободным в связи с обязательствами, взятыми им на себя.

Во всяком случае, до тех пор, пока государство как политическая организация, располагающая территорией, населением, публичной властью, сохраняет "компетенцию компетенции" (в пределах, установленных императивными нормами международного права и его собственной конституцией), можно говорить и о сохранности его суверенитета.