МЕХАНИЗМ ГОСУДАРСТВА 1 страница

"Власть ничего не значит без народа".

Екатерина II

6.1. Понятие и содержание механизма государства

Государство выполняет свои функции при помощи специального механизма, представляющего собой материальную силу, посредством которой оно может успешно решать поставленные задачи и добиваться определенных целей. Органы государства учреждаются в установленном законом порядке. Они наделяются государственно-властными полномочиями. Свою деятельность осуществляют от имени и по поручению государства.

В своей совокупности они образуют государственный аппарат, позволяющий осуществлять управляющее воздействие на общество, которое имеет двоякий характер: непосредственная реализация государственной власти, допускающая возможность принуждения; берет на себя финансовые обязательства по обеспечению общества набором обязательных услуг - медицина, образование, культура, местное самоуправление, правоохранительная деятельность и т.д.

Механизм государства - это "набор" и структура функционально определенных органов государства, их структурных подразделений и должностей (должностных лиц и представителей власти). Механизм государства воплощается в государственном аппарате и процессе его функционирования - выполнении этим аппаратом функций государства.

В широком смысле механизм государства рассматривается с точки зрения характеристики деятельности трех его составных частей: государственного аппарата, государственных учреждений, государственных (и не только) предприятий.

В узком смысле механизм государства отождествляют с аппаратом государства, который представляет собой систему органов государства, создаваемых в установленном законом порядке для решения конкретных задач и наделенных для этого властными полномочиями.

Предприятие - это самостоятельный хозяйствующий субъект, созданный для производства продукции, выполнения работ и оказания услуг в целях удовлетворения общественных потребностей и получения прибыли.

По законодательству Российской Федерации в зависимости от видов производства предприятия делятся на следующие три группы: производящие продукцию определенного вида (заводы, фабрики); производящие работы определенной направленности (строительство социально-культурных объектов, производственных корпусов, жилья, дорог и т.д.); предприятия, оказывающие различные, в том числе и хозяйственные услуги (магазины, дома быта, прачечные, станции технического обслуживания и т.д.).

В свою очередь, в каждой группе предприятий по видам производства осуществляется дальнейшее разделение их на более конкретные виды. Например, предприятия, которые производят продукцию, делятся на промышленные и сельскохозяйственные. Предприятия, производящие работы, делятся на строительные, проектные, изыскательные и др. Предприятия, оказывающие хозяйственные услуги, делятся на транспортные, торговые, связи, бытового обслуживания населения и т.д. В зависимости от формы собственности различают следующие предприятия:

- государственные (основанные на государственной собственности - федеральной или субъектов Российской Федерации);

- муниципальные (основанные на собственности органов местного самоуправления);

- Кооперативные (основанные на собственности кооперативов различного вида);

- частные (основанные на частной собственности);

- предприятия, принадлежащие общественным объединениям и основанные на их собственности (например, типографии политических партий);

- смешанные (основанные на двух или более формах собственности).

Особенностью унитарных предприятий является то, что их учредителями могут быть лишь органы государственной власти или муниципальные органы.

В случаях, предусмотренных законом, по решению Правительства Российской Федерации на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, может быть образовано унитарное предприятие на праве оперативного управления (федеральное казенное предприятие).

Учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных (например, административно-политических) функций некоммерческого характера <1>. Оно может быть создано гражданином или юридическим лицом (частное учреждение).

--------------------------------

<1> См.: пункт 1 статьи 120 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации.

Частным учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником (гражданином или юридическим лицом) для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера" <1>.

--------------------------------

<1> См.: статья 9 Федерального закона от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" // Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, N 3, ст. 145; 1998, N 48, ст. 5849; 2002, N 10, ст. 1093; N 52, ст. 5141; 2006, N 3, ст. 282; N 6, ст. 636.

Государственное или муниципальное учреждение может быть бюджетным или автономным учреждением. Частные или муниципальные учреждения полностью или частично финансируются собственником их имущества (например: учреждения образования, культуры, здравоохранения).

В зависимости от взятых за основу критериев учреждения также делятся на определенные виды. Например, по характеру своей деятельности они делятся на:

- учреждения социальной сферы (образовательные, культурные, социальной защиты, научные, здравоохранения и др.);

- внешнеполитические учреждения (системы МИД России - консульства, посольства, миссии);

- учреждения правоохранительных органов (высшие и средне-специальные образовательные учреждения, научно-исследовательские и иные).

Учреждения также могут быть классифицированы по формам собственности и другим критериям.

Федеральным законом <1> предусмотрено создание "Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта" автономных учреждений в форме некоммерческих организаций. Как на разновидность юридических лиц на них распространяется действие норм Гражданского кодекса Российской Федерации.

--------------------------------

<1> См.: Федеральный закон от 3 ноября 2006 года N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" // Российская газета. 2006. 8 ноября.

Органами автономного учреждения являются: наблюдательный совет, руководитель, общее собрание или конференция работников автономного учреждения, ученый совет, художественный совет и другие.

Государственный аппарат - сложное системное образование, дифференцированное "по вертикали" и "по горизонтали". В первом случае - это высшие федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. Во втором - это органы власти национально-государственных; национально-административных и административно-территориальных образований. Более подробно все это изучается в рамках курсов конституционного и административного права.

Одними из основных показателей эффективности функционирования государственного управления являются следующие критерии - экономическая мощь государства и уровень жизни населения. По оценкам Всемирного экономического форума в рейтинге 125 стран за 2006 год Россия занимала 114-е место по качеству государственных институтов и 110-е место по уровню развития судебной системы.

Конституция Российской Федерации (статья 10) закрепила три самостоятельные ветви власти, реализовав принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную.

Наряду с органами государственной власти, относящихся к одной из трех ветвей власти, Конституция Российской Федерации предусматривает создание и функционирование еще нескольких конституционных органов государственной власти с особым статусом. К ним относятся: Счетная палата Российской Федерации (ч. 5 ст. 101, п. "и" ч. 1 ст. 102, п. "д" ч. 1 ст. 103); Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации (п. "е" ч. 1 ст. 103); Центральный банк Российской Федерации (п. "г" ч. 1 ст. 103); прокуратура Российской Федерации (п. "з" ч. 1 ст. 102, ст. 129); Центризбирком Российской Федерации. Подобные органы государственной власти имеются и в других государствах.

Особый статус этих органов государственной власти определяется не только тем, что они не относятся ни к одной из трех ветвей власти и имеют обособленные важные властные полномочия. Следует подчеркнуть, что их руководители наряду с немногими другими (Председатель Правительства России, состав Конституционного Суда России, председатели Верховного и Высшего арбитражного судов России) на свои должности назначаются Федеральным Собранием Российской Федерации с обязательным соблюдением определенной процедуры (по представлению кандидатур Президентом России).

Применительно к Российской Федерации следует отметить еще одну особенность в характере их полномочий в законодательной сфере. В отличие от полномочий "классических" органов государственной власти, входящих в состав трех ветвей власти они не обладают правом законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104 Конституции России).

Не все государства воспринимают модель государственного аппарата с разделением властей на три ветви. Например, в Китае основным направлением совершенствования механизма государства, а с ним и всей политической системы, считается укрепление власти закона, повышение роли законодательных органов и сокращение административного вмешательства в экономические отношения. В КНР социалистическая модель в общественной жизни с учетом национальной специфики, как свидетельствуют экономические показатели, не препятствует стабильному развитию рыночных отношений и активной интеграции государства в систему международных экономических отношений.

Важное значение для эффективного действия механизма государства имеет не только строгое распределение полномочий между ветвями власти, но и четкое определение предметов ведения между органами государственной власти общей компетенции различных управленческих уровней. Особенно остро эта проблема стоит в государствах с федеративным устройством, находящихся на стадии формирования.

По мнению специалистов, в договорах между федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации (1994 - 1995 гг.) осуществлялось не разграничение, а перераспределение предметов ведения между ними.

Неоднозначность толкования взаимосвязи статей 71, 72 Конституции России, регулирующих предметы исключительного ведения России и предметы совместного ведения России и входящих в ее состав субъектов федерации привело к тому, что в большинстве заключенных совместных договоров перечень предметов совместного ведения вышел за рамки, обозначенные Конституцией страны.

Например: в договоре с Татарстаном появилось 17 новых совместных сфер взаимодействия; в договоре с Северной Осетией - 14; в договорах с Башкортостаном и Республикой Саха (Якутия) - по 11; в договорах с Кабардино-Балкарией и Свердловской областью - по 8 и т.д.

За три года Министерство юстиции России провело экспертизу 115 тыс. нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и выявило 14 тыс. несоответствий федеральному законодательству. За это же время органы прокуратуры, работая в значительно меньшем составе, выявили более 80 тыс. нормативных правовых актов, не соответствующих федеральному законодательству. Даже исходя из этой статистики представляется целесообразным сохранить функцию надзора за законностью процесса нормотворчества на всех уровнях органов государственной власти за органами прокуратуры. Это необходимо сделать прежде всего в интересах эффективного исполнения государством своих функций.

В 2006 году под эгидой Министерства юстиции, Генеральной прокуратуры и других заинтересованных федеральных структур в России запланировано проведение мониторинга всей законодательной базы страны с целью выявления существующих пробелов. Предусматривается проверка качества законов и нормативных правовых актов на всех трех уровнях: федеральном, субъектов Российской Федерации и муниципальном (нормативные правовые акты, затрагивающие права человека).

На различных ступенях развития человеческого общества механизм государства имел свои особенности, своеобразную структуру. Это объясняется экономическими, социальными причинами, социальным составом населения государства, размерами его территорий, географическим положением и другими факторами.

Уже в древневосточных и античных европейских странах механизм государства имел довольно стройную систему. Он состоял из главы государства (монарха или коллегиального органа), центральных учреждений, должностных лиц, местных органов, чиновников, армии, суда, полиции и других государственных структур. Из них основными органами государственной власти Римской республики являлись сенат, народные собрания, магистраты.

6.2. Органы государства и их классификация

Механизм государства состоит из различных частей, имеющих специфическое устройство и выполняющих свойственные им функции. Основным элементом этого механизма является орган государства.

Орган государства - это составная часть механизма государства, имеющая в соответствии с законом собственную структуру, строго определенные полномочия по управлению конкретной сферой общественной жизни и органически взаимодействующая с другими частями государственного механизма, образующими единое целое. Как видно из определения, государственный орган имеет определенные признаки:

1. Все органы государства образуются в законодательном порядке, который определяет их компетенцию. Другими словами, образование и функциональная деятельность органа государства осуществляется на строго правовой основе.

2. Орган государства является самостоятельным элементом государственного аппарата, действует специализированно в системе других органов.

3. Органы государства тесно взаимодействуют между собой. Они образуют единый социальный организм, главными задачами которого являются: обеспечение нормального функционирования общества; защита законных прав и интересов личности; охрана внешней безопасности и территориальной целостности государства.

История свидетельствует, что мир не может жить в рамках одной унифицированной модели государственного управления. В этом проявляется многообразие мира, различных цивилизаций и культур. Эффективность избранной модели должна доказываться: в мирном соперничестве; в рамках открытости мировому сообществу; в наличии национальной обособленности и осуществлении самостоятельной внутренней и внешней политики. В руководстве Китая считают, что для успешного достижения государственных целей (государственной мощи) помимо прочих факторов "необходимо укреплять уверенность страны" <1>.

--------------------------------

<1> Абулхатин Марат, Кучко Владимир. Мы не можем жить одной моделью // Российская газета. 2008. 30 октября.

При формировании органов государственной власти в странах с многонациональным составом населения в обязательном порядке должны учитываться такие факторы, как: соотношение пропорционального представительства в органах государственной власти представителей от той или иной национальности или (если речь идет о "мусульманских" государствах) религии. Нередко эти проблемы являлись причиной ожесточенных вооруженных противостояний в некоторых государствах (Индия, Пакистан, Ливан, Ирак).

Это обстоятельство неукоснительно соблюдалось и при формировании органов государственной власти во всех союзных республиках (всего их было 15), входивших в состав СССР. Например, первыми секретарями КПСС в республиках (высшая должность в системе органов государственной власти республики) всегда назначались представители титульных национальностей. Однако вторыми секретарями всегда были представители славянской национальности (русские, белорусы, украинцы). Как правило, они отвечали в республике за формирование кадровой политики. Подобный подход к формированию кадровой политики в органах государственной власти субъектов Федерации сохранен и в некоторых регионах современной России. В этом можно убедиться из таблицы, характеризующей национально-административное устройство Дагестана <1>.

--------------------------------

<1> Алленова Ольга. Не сыном единым // Коммерсантъ. 2006. 21 февраля.

Органы государства классифицируются по порядку их создания и характеру выполняемых ими задач. Остановимся более подробно на характеристике каждой из ветвей государственной власти.

6.2.1. Представительные органы государственной власти

К числу представительных государственных органов относятся законодательные учреждения и местные органы власти и самоуправления. Они формируются путем избрания их населением страны, действуют от его имени и ответственны перед ним.

Функции законодательной власти осуществляют высшие представительные органы государства. Законодательный орган занимает главенствующее положение в механизме государства, поскольку в соответствии с принципом разделения властей законодательная власть является наиболее важной. Она устанавливает общеобязательные требования, которые исполнительная власть должна проводить в жизнь и которые служат законодательной основой для деятельности судебной власти.

При демократическом государственном строе высшим и представительным законодательным органом является парламент. Он представляет суверенитет народа, и только он один правомочен выражать волю народа в форме закона. Парламент - это общеродовой международно-признанный термин, под которым понимается высший законодательный орган государства. В Англии, Индии, Канаде, Финляндии, Японии и ряде других стран законодательный орган непосредственно именуется парламентом. В других странах этот государственный орган называется иначе (например: Сейм - в Польше, Фолькетинг - в Дании, Альтинг - в Исландии, Конгресс - в США, Верховный Совет - в бывшем СССР, Федеральное Собрание - в Российской Федерации).

В Китае высшим органом государственной власти в соответствии с конституцией государства является Всекитайское собрание народных представителей (ВСНП), избираемое сроком на пять лет. Свою работу оно осуществляет посессионно один раз в год (обычно в марте) по 14 - 15 дней. Между сессиями действует Постоянный комитет ВСНП, наделенный правом принятия законов. Собрания народных представителей (СНП) создаются и на других управленческих уровнях, вплоть до уровня волости.

Впервые в России парламент был учрежден Манифестом от 17 октября 1905 года, подписанным царем Николаем II <1>. Он предусматривал учреждение Государственной Думы в России. Первым законом, который она приняла, было решение об отказе от смертной казни в стране.

--------------------------------

<1> Помимо введения парламентаризма в России данным Манифестом для "спокойствия страны" гарантировались: неприкосновенность личности; свобода слова, совести, собраний, союзов; декларировалось создание народного представительства в Государственной Думе. Одновременно Манифест подчеркивал необходимость наведения в стране порядка. Он призывал принимать самые строгие меры против тех, кто сеет смуту, устраивает бесчинства, творит насилие.

Выборы были многостепенными, но не совсем всеобщими. В них не могли участвовать студенты, женщины и малообеспеченные люди, не имеющие собственности. В частности, великий реформатор Сперанский считал, что если человек не имеет собственности, он не может быть ответственен и за судьбу государства. Депутаты не обладали депутатской неприкосновенностью. Например, в Государственной Думе четвертого созыва за выступление против линии правительства депутаты-большевики были арестованы, а затем сосланы в ссылку.

В современных государствах практически во всех парламентах работают женщины. Как следует из нижеприведенной таблицы, в ряде парламентов их доля весьма значительна <1>. Россия к их числу не относится.

--------------------------------

<1> Васильева Анна. Любимые женщины избирателя // Коммерсантъ. 2006. 1 февраля.

С точки зрения исторических свершений, произошедших в Западной Европе, Россия более медленно двигалась к созданию предпосылок гражданского общества. Это отличительная черта и закономерность российского менталитета. Считается, что Россия в свое время запоздала с отменой крепостного права, аграрной реформой, введением парламентаризма. Выдающиеся представители России (Н.М. Карамзин, А.С. Пушкин, Александр I, Сперанский, Новосельцев и другие) справедливо считали, что быстрые преобразования по западным образцам могут привести к хаосу, к распаду общества и краху всей государственной, политической и культурной системы России. В последующем справедливость этой точки зрения неоднократно подтверждалась российской историей. В то же время официально рабство в Великобритании было отменено только в 1807 году.

Парламенты могут иметь двухпалатную и однопалатную структуру. В федеративных государствах парламенты состоят из двух палат - нижней и верхней, которые в принципе обладают одинаковыми законодательными полномочиями (в США - это Палата представителей и Сенат, в Австрии - Союзный совет и Национальный совет, в Индии - Народная палата и Совет штатов). В Германии законодательные полномочия осуществляет нижняя палата - Бундестаг, а Бундесрат, осуществляющий представительство земель, может лишь затормозить принятие того или иного закона, опротестовав законопроект в Федеральном конституционном суде.

Численность парламентов в различных странах неодинакова. Федеральное Собрание Российской Федерации в 2006 году состояло из 450 депутатов Государственной Думы и 176 членов Совета Федерации (по 2 представителя от каждого из 88 субъектов Российской Федерации). В последующем численность депутатов осталась неизменной (изменился порядок их избрания - только по партийным спискам), а количество членов Российской Федерации уменьшилось до 166 от 83 субъектов Российской Федерации (март 2009 года).

Проведение избирательной кампании всегда связано с определенными финансовыми затратами. Например, по сведениям Центральной избирательной комиссии (ЦИК) Российской Федерации, официальные затраты на одного избирателя в ходе думской избирательной кампании (декабрь 2007 года) в среднем по стране составляли 36,4 рубля, а в ходе президентской избирательной кампании (март 2008 года) - 44,4 рубля. С учетом больших расстояний и малой плотности населения затраты на одного избирателя на думских выборах в Дальневосточном федеральном округе составляли 67,5 рублей, а на президентских - 79,1 рубля. В Центральном федеральном округе подобные затраты составляли соответственно 30,5 рублей и 39,3 рублей.

В Сейме Польши - 460 депутатов. В Италии в нижней палате парламента 630 человек, а в верхней - 315. Например, на парламентских выборах в апреле 2006 года избирательным правом обладало около 47 миллионов итальянцев. За уклонение от участия в выборах без уважительной причины государство предусмотрело возможность применения штрафных санкций. В большинстве стран (в том числе и в России) участие граждан в выборах является добровольным.

Двухпалатная парламентская система имеет место и в некоторых унитарных государствах. Это в значительной мере обусловлено стремлением к более устойчивому равновесию сил между исполнительной и законодательной властями, при котором ничем не ограниченная власть одной палаты сдерживается созданием второй палаты, формируемой на иной основе (например, Палата общин и Палата лордов в Англии).

Однопалатные парламенты существуют главным образом в странах с более или менее однородным национальным составом населения или небольших по территориальным размерам (Венгрия, Дания, Польша, Финляндия).

При парламентах образуются и действуют различные комитеты и комиссии (постоянные и временные), которые призваны обеспечивать более эффективную деятельность законодательного органа. Они ведут работу по конкретным вопросам, входящим в компетенцию парламента: бюджетно-финансовую деятельность, международные дела, здравоохранение, ведают вопросами социальной политики, борьбы с преступностью, обороны страны и другими.

Широкое распространение в законодательных органах власти субъектов Российской Федерации (около 60) получила практика создания молодежных палат (молодежных дум) в качестве совещательного и консультативного органа для формирования политической культуры у молодежи, отстаивания своих интересов (экспертиза законопроектов) и приобретения навыков работы в органах государственной власти.

Наряду с непосредственным законотворчеством парламент обладает верховными финансовыми полномочиями, осуществляет контроль над исполнительной властью а также решает другие важные вопросы государственной жизни общества.

Каждый народный избранник, как правило, недорого обходится избирателям-налогоплательщикам. Например, в Великобритании эта сумма составляет около трех фунтов стерлингов в год, что сопоставимо с ценой двух английских воскресных газет. В то же время годовой оклад депутата английского парламента составляет 57 тысяч фунтов стерлингов. Сверх зарплаты на покрытие служебных расходов он может потратить до 120 тысяч фунтов.

Для наглядности сравним годовую зарплату депутатов с зарплатой других категорий английских работников: зарплата медсестер в зависимости от стажа и классности колеблется от 17 до 35 тысяч фунтов стерлингов; полицейского - от 18 до 39 тысяч; преподавателей средней школы - от 18 до 27 тысяч; врача-консультанта - от 67 до 90 тысяч; министров - 129 тысяч 862 фунта; премьер-министра - 178 тысяч 922 фунта стерлингов.