Гражданское общество в противодействии бюрократизму и коррупции.

Термин «бюрократия» целесообразно рассматривать в трех смысловых значениях:

1. Бюрократия как совокупность принципов государственного управления.

Государственное управление — это деятельность государства, направленная на организацию общественных отношений с целью обеспечения государственных интересов и проводимой государством политики.

Любому государству мира, на любой стадии его развития, необходимо определять главные начала целенаправленной управленческой деятельности, ее основные идеи, принципы, в соответствии с которыми формируется отношение к установлению предполагаемого порядка. С позиций теории государства и права необходимо говорить о следующих основах формирования любой бюрократической системы:

- принципы формирования государственного аппарата, вытекающие из природы государственной власти и обуславливающие конфигурацию управленческой системы.

- принципы формирования единой управленческой структуры.

- принципы правовой регламентация статуса государственных и муниципальных служащих, предопределяющие нормативное установление их прав, обязанностей и ответственности.

- принципы, предопределяющие установление оснований прекращения полномочий государственных служащих.

- принципы, предопределяющие ограничения, распространяющиеся на использование специальных знаний, полученных в процессе осуществления профессионального управления государственными делами в течение определенных сроков.

Решение кадровых проблем в масштабах государства должно основываться на детально проработанной концепции. Последняя не может быть постоянной на все времена, ибо зависит от реалий конкретного исторического периода и вызовов современности, с которыми сталкивается то или иное государственно-организованное общество на конкретном этапе своего развития. В то же время целый ряд принципов проведения и реализации кадровой политики должен, видимо, оставаться незыблемым.[620]

Предлагаемое значение понятия «бюрократия» обеспечивает пропагандистские задачи государственного управления и предполагает активное воздействие государства, как управляющего объекта на сознание граждан, как объекта управления.

Насыщенность мира новейшими средствами воспроизведения, передачи и получения информации значительно облегчила эту задачу. Сознание человека и самосознание народа поддаются изменению и сами, в свою очередь, способны изменять существующую объективную реальность посредством деятельности людей. В этом и благо созидающего творческого начала в человеке, и большая опасность стать жертвой чьей-то манипуляции. Современные технологии информационного воздействия позволяют дезориентировать человека в происходящих событиях, управлять его поведением и поступками незаметно для него самого. Они позволяют управлять не только отдельными личностями, но и социальными группами (формальными и неформальными), государственными институтами и целыми государствами.[621]

2. Бюрократия как элемент государственного аппарата. Бюрократия - это социальная группа, осуществляющая повседневное управление обществом, государством в широком смысле. Государство не может обойтись без профессионального управленческого аппарата. Властные полномочия, правотворческие и правоприменительные осуществляются людьми. И как ни формализуй этот процесс, все равно остается место для волевого, эмоционального, а порой и иррационального компонента. Административная должность трансформирует индивидуальную властную волю в государственную, многократно усиливая первую во всех ее проявлениях, как положительных, так и отрицательных.[622]

Любое современное государство, просто немыслимо без более или менее значительной армии государственных служащих. Чиновники разных рангов выполняют тот огромный объем работы по осуществлению государственных задач и функций, которые существуют объективно и не только не сокращаются даже в условиях максимального развития рыночного либерализма, но и продолжают расти.[623]

Лица, осуществляющие государственное управление находятся на службе у государства и являются государственными служащими.

Видный ученый XIX в. М.Н. Коркунов определял государственную службу как «особо публично-правовое отношение служащего к государству, основанное на подчинение и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определенной государственной задачи».[624] Данное определение признано правомерным и в настоящее время.[625]

Другой видный ученый - административист Ю.Н. Старилов констатирует, что государственная служба как публично-правовой институт представляет собой целостную систему, основанную на служении государству, и отношения на государственной службе - это отношения долга, обязанности, верности. Государственно-служебные отношения в реальной жизни выступают исключительно как государственные и административные правоотношения, отношения службы и подчинения государственных служащих исключительно государству.[626]

Бюрократия «определяет производительность и лицо общества».[627] В этой связи многие эксперты справедливо рассматривают корпус государственных служащих как становой хребет государства, от прочности которого во многом зависит успешное развитие социальных процессов, в том числе и облик правопорядка.[628]

Государственный служащий – бюрократ, обязан обладать надлежащими профессиональными качествами. Профессиональное становление традиционно трактуется как адаптивный процесс взаимодействия личности и профессиональной среды, как активное приспособление индивидуальности к условиям жизни и деятельности.[629] Адаптация охватывает процессы становления личности профессионала и сохранения эргономического равновесия в системе «субъект труда - профессиональная среда», поддержания динамической сбалансированности в континууме «человек – среда». Таким образом, профессиональное становление как профессиональная адаптация представляет собой единство взаимодействия индивида с физическими условиями профессиональной деятельности (психофизиологический аспект), соответствия личностных качеств требованиям профессиональных задач (психологический аспект), взаимовлияния личности и социальных компонентов профессиональной среды (социально-психологический аспект).[630]

Компетентность - совокупность личностных качеств руководителя, общественного деятеля, органа власти, включающая высокий профессионализм, знание интересов и потребностей людей, ситуации, в которой он действует, умение анализировать систему социальных отношений, взаимодействие социальных институтов, предвидеть последствия тех или иных действий.[631]

3. Стиль работы части управленцев – бюрократизм.

Процесс работы профессиональных бюрократов связан с изменение объективной реальности, приведением ее в соответствие с предполагаемым правовым порядком. Каждый бюрократ, прежде всего, живой человек, с индивидуальным сознанием, менталитетом и культурой. Поэтому каждый бюрократ воспринимает окружающую действительность и оценивает ее субъективно, исходя из индивидуальной модели мира и тех стереотипов, по поводу которых в обществе существует более или менее устоявшееся мнение. Индивидуальная оценка окружающей действительности, побуждает человека выстраивать самостоятельные подходы к осуществлению той или иной деятельности. Поэтому сами действия могут иметь различные социально одобряемые или неодобряемые последствия.

С одной стороны, индивидуальная оценка - это один из важных инструментов профессионального роста и личностного развития руководителя, возможность получить объективную, непредвзятую информацию об уровне развития своих профессиональных качеств, потенциале дальнейшего роста.

С другой стороны, внешний общественный фактор, оценка, необходимого, должного и желаемого поведения в сознании управляющей и управляемой стороны может различаться. Уважение к выполняемой работе это - чувство почтения, отношение, основанное на признании достоинств, высоких качеств кого-либо, чего-либо. Признание важности, значимости, ценности; высокая оценка чего-либо. Предложенное требование, необходимо интерпретировать двояко.

Во-первых, деятельность бюрократического аппарата, подчас, может и должна осуществляться вопреки желаниям и неправомерным интересам обывателей. Такого рода деятельность обязательно вызывает негативные эмоции управляемой стороны. Поэтому, наверное, можно говорить о возможном феномене, имманентной негативной оценке действий управляющей стороны. Иными словами, объект управления, абсолютно положительных эмоций к управляющей стороне испытывать не будет никогда. Отсюда возникает актуальность исследования вопроса об игнорировании отсутствия надлежащего уважения к мнению управляемой стороны по отношению к управляющей стороне в процессе осуществления профессиональной управленческой деятельности.

Во-вторых, искаженное представление профессиональных бюрократов о характере исполняемой работы, ее предназначении, социальной и политической роли.

Предложенные обстоятельства, и первое и второе, связаны с особым видом правового сознания – профессиональным правовым сознанием. Профессиональное правосознание присуще людям, имеющим специальное образование (юридическое или управленческое). Его особенность состоит в доскональном знании правовых норм, регулирующих тот или иной вид юридической деятельности, определенных юридических процедур. Это правосознание практикующих управленцев и юристов: бюрократов всех уровней, прокуроров, судей, сотрудников органов внутренних дел, а также адвокатов, юрисконсультов и т.д.

Бюрократизм связан с недостатками профессионального правосознания, которые могут быть разноплановыми по своей природе социальными феноменами. Например, право представляет собой формальный масштаб поведения, одинаково равный для всех участников регулируемых отношений, а значит, оно объективно сдерживает активных, сильных личностей, вследствие того, что ориентировано на некий усредненный человеческий уровень. В правовой форме невозможно предусмотреть все многообразие человеческих взаимоотношений, кроме того признаки позитивного права предполагают естественное отчуждение правовой формы от содержания общественных отношений. Отсюда формируется два способа восприятия бюрократической практики: формально-правовое восприятие, предполагает отношение к функционирующему праву через призму должного, а материально-содержательное представление обывателей, чаще всего предполагает приоритетную потребительскую оценку функционирующего права как регламентацию возможностей. Вследствие тенденции формализации права разрыв между обоими представлениями о реальности постоянно увеличивается.

В условиях разрастания аппарата, обслуживающего формирование права, процесс изменения и применения права увеличивается, а в условиях усложнения общественных отношений скорость их протекания повышается.

Бюрократизм может проявляться в разных формах, вытекающих из существующих типов профессионального правового сознания.

1. Правовой идеализм, - это довольно редкий тип профессионального правового сознания, представляющий собой чрезмерное не соответствующее восприятию общества в целом возвеличивание ценности права. Чиновники, обладающие подобного рода типом правового сознания, испытывают излишний пиетет, благоговение, священный трепет к правовым формам, установлениям и формализованным процедурам. Даже внешний вид документа, у таких бюрократов способен вызвать настоящее восхищение или гнев. За красивыми рядами букв, наполняющих информацией официальные документы, некоторые управленцы, не способны увидеть проблем обычных людей.

2. Правовой нигилизм – неверие в возможность эффективного воздействия на общественные отношения приоритетно при помощи правовых средств. Бюрократический нигилизм выражается в высокомерном, лишенном всякого уважения и внимания отношении к специфическим деталям правового регулирования, тонкостям юридических механизмов и процедур либо их равнодушное, безынициативное, инертное, пассивное восприятие.

3. Манипулирование правом – это наиболее часто встречающийся тип профессионального правового сознания, представляющий собой произвольное, основанное на совершенных знаниях о праве и практике его применения, использование пробелов правового регулирования, недостатков юридической техники, юридических коллизий в тех или иных интересах. Именно данный тип правового сознания, чаще всего именуют бюрократизмом.

Коррупция как социальный феномен – это имманентная обществу на любой стадии его развития, совокупность обстоятельств, связанных с противоречиями позитивного права, государства и государственной власти. Коррупция – социальная закономерность, вытекающая из закона единства и борьбы противоположностей. Природа естественного права предопределяет свободу поведения человеческой личности. Каждый потенциальный участник общественных отношений располагает сугубо индивидуальными интересами, которые могу противоречить интересам других участников общественных отношений. Позитивное право предполагает обозначение и защиту социально оправданного поведения. Признание обществом определенного поведения, которое может рассматриваться как социально оправданное – вопрос усмотрения и политического выбора, результат расклада политических сил в обществе. В данном контексте вполне справедливыми могут выглядеть доводы, приводимые сторонниками классового подхода к определению сущности права и государства. Право – это возведенная в закон воля экономически господствующего класса, а государство – это орудие, при помощи которого соответствующая воля реализуется. В данном случае коррупция – это объективно обусловленное поведение людей призванных обеспечить волю экономически господствующего класса. Наличие коррупции как объективно обусловленного обстоятельства не противоречит и надклассовым теориям, которые пропагандируют общесоциальную сущность государства и права. Признавая государство и право как божественные явление, как результат координации разнонаправленных интересов, как меру оправданного поведения и инструмент его защиты, как политическую справедливость, нельзя не констатировать наличия коррупции на любых этапах развития общества в любых странах, существовавших исторически и существующих в современном мире.

Коррупция как правовое поведение представляет собой вид неправомерных деяний участников общественных отношений, характеризующийся как коррупционное правонарушение - общественно вредное либо общественно опасное деяние, обладающее признаками коррупции, за которое нормативным правовыми актами, либо иными источниками права установлена гражданско-правовая, дисциплинарная, административная или уголовная ответственность.

Коррупция как вид правового сознания является специфической формой общественного сознания. Право и правосознание тесно связаны между собой. Требования общественной жизни проходят через волю и сознание людей, участвующих в осуществлении правотворческой деятельности органов государства, и только после этого получают выражение в качестве юридических норм. Правосознание содержится в общественном сознании, представляя собой систему оценочных суждений, посредством которых регулирует поведение членов. Правосознание оказывает серьезное мотивационное воздействие на поведение людей. При этом правовое сознание оказывает решающее воздействие на поведение людей. Коррупция рассматривается как манипулирование правом – произвольное, основанное на совершенных знаниях о праве и практике его применения, использование пробелов правового регулирования, недостатков юридической техники, юридических коллизий в тех или иных интересах.

Жизнестойкость коррупционных отношений поддерживается существующей в современном обществе социальной ментальностью. Поэтому преодоление коррупции напрямую зависит от того, какие идеологические, мировоззренческие принципы будут заложены в правосознание граждан, сформируют профессиональное правосознание государственных служащих. Профессиональное правосознание государственных служащих обусловлено спецификой социальной роли и содержанием осуществляемой ими деятельности и определяет их образ жизни и мотивы поведения, как в служебной сфере, так и в быту. Профессиональное правосознание формируется в процессе подготовки специалиста и практического осуществления им профессиональной деятельности. Определенная субкультура государственных служащих, где имеет место деформация правового сознания в сочетании со сложившимися в обществе взглядами на коррупцию, как обыденное явление, влияет на изменение характеристик личности и его профессиональных возможностей в асоциальную сторону.[632]

В юридической литературе термин «коррупция» рассматривается в двух смыслах.

В широком смысле понятие коррупции охватывает негативное социальное явление, поразившее публичный аппарат управления и выражающееся в разложении власти, умышленном использовании государственными и муниципальными служащими, иными лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций, своего служебного положения, статуса и авторитета занимаемой должности в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах.[633]

В узком смысле коррупция представляет собой совокупность составов правонарушений, предусмотренных в национальном законодательстве и отличающихся таким важным квалифицирующим признаком, как использование должностным лицом своего публичного статуса в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах, должностное злоупотребление.[634]

Коррупция, ее масштабы, специфика и динамика являются следствием общих политических, социальных и экономических проблем страны.

Условия для коррупции создаются неполнотой и бессистемностью правовой базы противодействия коррупции, а также дефектами правовых норм, оставляющими простор для коррупционных проявлений.[635]

Можно выделить совокупность причин и условий, объективного и субъективного характера, которые способствуют разрастанию коррупции как социального явления.

1. Состояние развития экономических отношений. Экономический упадок, предопределяющий политическую нестабильность. Обнищание населения, неспособность государства обеспечить государственным служащим достойное содержание приводит к массовой коррупции.

Стабильное социальное развитие в качестве объективных условий предполагает усиление глобальной конкуренции, охватывающей не только традиционные рынки товаров, капиталов, технологий и рабочей силы, но и системы национального управления, поддержки инноваций, развития человеческого потенциала.

2. Неэффективность институтов власти. В таких характеристиках, как легальность и легитимность, наиболее выразительным становится единство инструментального и ценностного аспектов власти. Качество легальности выражает способность власти действовать в рамках устанавливаемых пределов, готовность взять на себя определенные обязательства и не нарушать их.[636] Действительно, «отказ власти от этого принципа ломает элементарную упорядоченность социально-политических отношений, предопределяет неэффективность и неприемлемость власти для общества. Такая власть оказывается неэффективной, нежелательной и просто опасной для людей».[637]

Основными причинами высокой коррупции является двусмысленные законы; незнание или непонимание законов населением, что позволяет должностным лицам произвольно препятствовать осуществлению бюрократических процедур или завышать надлежащие выплаты; зависимость стандартов и принципов, лежащих в основе работы бюрократического аппарата, от политики правящей элиты; профессиональная некомпетентность бюрократии; кумовство и политическое покровительство, которые приводят к формированию тайных соглашений, ослабляющих механизмы контроля над коррупцией; отсутствие единства в системе исполнительной власти, т.е. регулирование одной и той же деятельности различными инстанциями.

3. Слабость гражданского общества, отрыв общества от власти. Исторически (генетически) государство является продуктом жизни общества как гражданского, но, будучи сформированным, оно неизбежно и очевидно перестает быть элементом гражданского общества; оно - результат отчуждения власти от общества. В факте отчужденности государства как власти заключено условие определенности гражданского общества.[638]

Гражданское общество - саморазвивающаяся и самоуправляемая система. Индивиды, объединяясь в различные организации, устанавливая между собой разнообразные отношения, реализуя порой противоположные интересы, тем самым обеспечивают гармоническое, целенаправленное развитие общества без вмешательства государства. Гражданское общество имеет свои внутренние источники саморазвития, независимые от государства. Более того, благодаря этому оно способно ограничивать властную деятельность государства. Одной из важных характеристик динамики общества является гражданская инициатива как осознанная и активная деятельность во благо общества.[639]

Одно из наиболее серьезных препятствий к созданию эффективной модели противостояния коррупции проявляется в том, что нравственные стандарты гражданского общества могут не совпадать с этикой государственной и негосударственной службы. Можно выделить следующие виды неправовых этических коррупционных нарушений: присутствие на банкетах, устраиваемых организациями, контроль за деятельностью которых входит в компетенцию того или иного государственного служащего; публичное неделовое и регулярное общение с людьми, имеющими судимость за корыстные преступления; проживание в апартаментах или пользование автомобилем, стоимость которых несопоставима с размером жалования государственного служащего; зарубежные командировки за счет заинтересованных лиц и т.п.[640]

Оценка воздействия на коррупцию этико-культурных факторов является наиболее сложной задачей ввиду нематериальности этой сферы.[641] Однако именно культурную предрасположенность социума следует рассматривать как основную причину коррупции.[642]

На основе анализа мирового опыта можно выделить четыре модели борьбы с коррупцией[643]:

1) тоталитарная модель предполагает всеобъемлющий контроль со стороны государства за поведением должностных лиц и жесткое реагирование на любые отклонения от принятых норм. И хотя недостатком такого подхода является нарушение прав человека, в то же время эта модель борьбы с коррупцией обеспечивает корреляцию между уровнем властных полномочий должностного лица и степенью его ответственности. При этом риск быть привлеченным к уголовной ответственности и понести наказание возрастает для лиц, которые находятся ближе к вершине власти. Такая модель характерна для современного Китая;

2) авторитарная модель предполагает выборочную реализацию уголовной ответственности должностных лиц, так как выход должностного лица на определенный уровень властных полномочий фактически означает для него правовой иммунитет. При этом у денег как таковых в этой модели лишь второстепенное значение, так как мотивация стремления вхождения людей во власть - соображения собственной безопасности и безнаказанности. В этой модели борьбы с коррупцией заложены процессы деградации власти и ее последовательного коррумпирования. Многие элементы этой модели были присущи России в середине 90-х годов прошлого столетия;

3) олигархическая модель предполагает реализацию уголовной ответственности в соответствии с клановым подходом – «свой – чужой», т.е. власть защищает «своих» от привлечения к уголовной ответственности всеми доступными способами, а на «чужих» собирают компрометирующий материал и стремятся дать ему законный ход. При этом в России огромное значение придается деньгам, с помощью которых улаживаются многие проблемы, в том числе в правоохранительной сфере, а сама борьба с коррупцией становится орудием борьбы за власть;

4) либеральная модель, характерными признаками которой выступают полная безответственность, безнаказанность и вседозволенность. Такая модель борьбы с коррупцией складывается в период революционных потрясений, когда новая власть еще не овладела функциями управления или сознательно провоцирует разрушительные процессы. Такая модель борьбы с коррупцией существовала в первые годы становления современной России (1992 - 1998).

Антикоррупционная политика должна включать в себя следующие элементы[644]:

а) формирование ее понятия, целей и принципов;

б) деятельность по охране прав и свобод человека и гражданина;

в) установление приоритетных сфер и системы мер предупреждения коррупции, а также определение системы субъектов реализации антикоррупционной политики;

г) определение компетенции органов публичной власти в формировании и реализации антикоррупционной политики;

д) определение и проведение антикоррупционных начал в правотворческой и правоприменительной деятельности, формирование общественного правосознания в соответствии с антикоррупционными стандартами.

Если всерьез браться за проведение антикоррупционных реформ, то необходимы как минимум следующие предпосылки[645]:

- глубокая убежденность руководства страны в необходимости бескомпромиссной борьбы с любыми проявлениями коррупции, при обязательной демонстрации этого на личных примерах;

- вся работа в этой области в первую очередь призвана быть нацеленной на предотвращение появления элементов коррупции, на коренную трансформацию действующей системы, а не на реализацию лишь отдельных частных мер;

- принятие эффективного антикоррупционного законодательства, полноценная реализация его на практике, гарантирование неподкупности следователей, прокуроров, судей, всей правоохранительной системы государства в целом;

- выявление тех сфер деятельности государственных органов, где наиболее активно действуют коррупционные элементы, и пересмотр соответствующим образом действующих законов, а также административных процедур;

- внедрение системы оплаты труда государственных служащих, обеспечивающей учет меры их ответственности в рамках занимаемой должности. Кроме того, следует добиваться соответствия их оплаты труда заработкам, принятым в частном секторе. В то же время нельзя забывать, что «скромная» заработная плата не может служить оправданием противозаконных действий, неэтичного поведения государственных чиновников;

- подготовка, принятие и строжайшее исполнение законодательных норм, уголовных и административных мер, которые бы эффективно способствовали устранению правонарушений и предупреждению должностных преступлений;

- всемерное развитие и систематическое совершенствование связей, рабочих контактов, партнерских отношений между правительством, организациями гражданского общества и независимыми СМИ для помощи населению в правильной оценке деятельности должностных лиц государственных органов и формирования положительного общественного мнения о них.[646]

Контрольные вопросы

1.Что понимается под гражданским обществом?

2. Дайте определение правового государства.

3. Как осуществлялась разработка правовой государственности в трудах известных философов и юристов?

4. Каковы основные признаки правового государства?

5. Что представляет собой социальное государство?

6. В чем состоит значение принципа разделения властей?

7. Раскройте содержание механизма «сдержек и противовесов»?

8. Назовите основные модели правового государства.