Численность населения с доходами ниже прожиточного минимума, млн человек

Источник: Росстат РФ.

Крупным событием последних лет стало принятие федеральных законов, совершенствующих федеративные отношения, государственную службу и местное самоуправление, а также меняющих положение дел в социальной и налоговой сферах. Их введение становится точкой отсчета нового времени – и в государственном строительстве, и в государственной гражданской и муниципальной службе, и в правилах поведения в экономике. В России наступает период, когда власть обретает моральное право требовать соблюдения установленных государством норм.

Однако в этом отношении еще очень много нерешенных проблем, причем не только в области собственно организации государственного управления и местного самоуправления, государственной и муниципальной службы, кадровой политики, но и особенно в реализации тех задач, которые призваны решать органы управления по развитию экономики, социальной сферы, межнациональных отношений.

Ведь за время длительного экономического кризиса Россия потеряла почти половину своего экономического потенциала. За восемь последних лет мы полностью восстановили утраченный за 90-е годы уровень социально-экономического развития. Только сохранение высоких темпов развития – таких, на которые сейчас вышла Россия, – не позволит отбросить страну на « задворки» мировой экономики.

В очень сложном положении находятся образование, наука, культура, здравоохранение. Они получают недостаточное финансирование из федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов, многие из которых весьма дефицитны. Миллионы работников многих отраслей, к сожалению, получают весьма низкую зарплату (схема 6)[52].

Схема 6.Удельный вес населения
по группам получаемых доходов
(октябрь 2006 г., руб.)

Сегодня по важнейшим показателям здоровья Россия уступает многим странам. Так, продолжительность жизни у нас ниже, чем в США на 12 лет, чем в Польше – на 8 лет, чем в Китае – на 5 лет. Прежде всего, это связано с высокой смертностью в трудоспособном возрасте. Детская смертность – хотя и сокращается – но все равно остается в полтора-два раза выше, чем в развитых странах.

Одной из главных причин такого положения остается низкая эффективность отечественного здравоохранения. И по сей день во всей системе предоставления медицинских услуг их качество и доступность продолжают снижаться, а затраты растут.

По данным официальной статистики, за 1993 – 1999 гг. численность безработных увеличилась с 3,9 млн до 9,1 млн чел., снизившись затем к 2007 г. до 4,6 млн чел. Численность населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума составляла в 2000 г. 42 млн чел., в 2006 г. – 26 млн чел (18% населения – см. приложение 19). По подсчетам независимых ученых и общественных организаций, социально-экономи-ческое положение в стране еще хуже: численность беспризорных составляла 4 млн чел., беженцев и вынужденных иммигрантов – 6,5 млн чел., принимающих наркотики – 5,1 млн чел. За чертой бедности находятся более 50 млн чел. Особенно в тяжелом положении «бюджетники» (см. табл. 21) – их зарплата в 2005 г. составляла лишь 70% от уровня советской зарплаты. При этом за 1992 – 2007 гг. резко увеличилась неравномерность распределения населения по уровню доходов, что способствовало усилению социально-политической напряженности в стране, явилось одним из конфликтогенных факторов. На рубеже веков на долю 10% наиболее обеспеченного населения приходилось 32% денежных доходов, тогда как на долю 10% наименее обеспеченного населения – всего 2,4%, т.е. в 13 раз меньше. К 2007 г. различие в доле этих слоев населения увеличилось до 15 раз. Тогда как, например, в США и ряде других развитых стран, где всячески поощряется индивидуальное обогащение, этот разрыв не превышает 8 – 9 раз.

Таблица 20

Заработная плата педагогических работников
в разных странах[53]

По данным ООН (1$ = 28, 5 руб.)

В первые годы XXI в., как отмечал Президент России В.В. Путин, выступая на расширенном заседании Государственного совета 8 февраля 2008 г., Россия вернулась на мировую арену как сильное государство, с которым считаются и которое может постоять за себя.

За последние восемь лет накопленный объем иностранных инвестиций в российскую экономику вырос не на какие-то проценты – в 7 раз, тогда как в предыдущий период чистый отток капиталов ежегодно составлял 10 – 15 – 20, а то и 25 млрд долларов США. В 2007 г. отмечен рекордный абсолютный приток капиталов в 82,3 млрд долларов.

Капитализация фондового рынка по отношению к 1999 г. выросла в 22 раза. По этому показателю мы еще в 2006 г. обогнали Мексику, Индию, Бразилию и даже Южную Корею, которая демонстрирует очень высокие темпы развития. На конец 1999 г. фондовый рынок составлял 60 млрд доллров, а в конце 2007 г. – 1 трлн 330 млрд долларов США.

Товарооборот России с зарубежными странами увеличился более чем в 5 раз. Ежегодно за границей бывает более 6 миллионов наших граждан.

Каждая из этих цифр иллюстрирует качественно новое состояние России как современного государства, открытого внешнему миру, в том числе для бизнеса и честной конкуренции, отмечает В.В. Путин. В 2007 г. страна достигла самого большого прироста ВВП за последние 7 лет и согласно данным международных экспертов опередила такие государства «восьмерки», как Италия и Франция, по объему ВВП, рассчитанному по паритетной покупательной способности, и вошла в семерку крупнейших экономик мира.

Начались крупномасштабные проекты в энергетике, транспортной инфраструктуре, машиностроении, жилищном строительстве. Идут структурные реформы в авиа- и судостроении, привлечены значительные инвестиции в производство автомобилей и железнодорожной техники.

По наиболее чувствительным для государства направлениям созданы обладающие большими финансовыми и организационными возможностями государственные корпорации. Наметились изменения к лучшему и в сельском хозяйстве. Созданы значительные финансовые резервы, защищающие страну от внешних кризисов и гарантирующие исполнение социальных обязательств в будущем.

В целом обеспечена макроэкономическая устойчивость и финансовая самостоятельность страны. Как результат, в течение последних двух лет в России наблюдается настоящий
инвестиционный и потребительский бум. Реальные доходы людей за 8 лет выросли в 2,5 раза. Пенсии – также почти в 2,5 раза. Безработица и уровень бедности уменьшились более чем в 2 раза.

В настоящее время, чтобы в непростых условиях глобальной конкуренции занимать ведущие позиции, мы должны расти быстрее, чем остальной мир, опережать другие страны и в темпах роста, и в качестве товаров и услуг, и в уровне образования, науки и культуры. Это вопрос нашего экономического выживания, достойного места России в изменившихся международных условиях.

Характеризуя сложившуюся в итоге ситуацию в целом, прежде всего следует отметить, что российская государственность, власть и управление, российский многонациональный народ, несмотря на известные характерные для последних лет положительные явления и процессы, переживают сейчас исключительно сложную и ответственную полосу своего исторического развития. Легитимация всех ветвей власти на уровне Российской Федерации, субъектов РФ, местного управления и самоуправления, повсеместное проведение демократических выборов, повышение темпов роста производства по многим видам экономической деятельности, повышение уровня жизни народа, наполнение рынков товарами народного потребления, увеличение объема ресурсов, выделяемых обществом на подъем экономики, на развитие науки, образования и культуры, безусловно, свидетельствуют об определенных позитивных сдвигах в стране, о постепенном создании условий для положительных тенденций. Значительный вклад в это вносит и основная часть государственных и муниципальных служащих.

Благополучие и достойная жизнь россиян – главная задача власти. Однако в России еще далеко до комфорта. Очень многим тяжело растить детей, обеспечивать достойную старость родителям, трудно жить. Одна из наиболее острых проблем – та, что граждан России из года в год становится все меньше. Несколько лет численность населения страны ежегодно уменьшалась на 600 – 700 тыс. человек. При сохранении такой тенденции уже через 15 лет россиян могло бы стать меньше на 22 млн человек, выживаемость народов России может оказаться под угрозой. Нам реально грозило стать дряхлеющей страной.

Определенную роль в исправлении ситуации должны сыграть и уже играют, хотя и с разной степенью успешности, четыре хорошо известных приоритетных национальных проекта – «Здоровье», «Образование», «Доступное и комфортное жилье – гражданам России», «Развитие АПК». Однако, несмотря на их реализацию, работники этих и многих других отраслей все еще находятся в сложном положении.

В стране все еще высока преступность, в том числе по наиболее опасным видам: коррумпированность государственных и муниципальных чиновников, бандитизм, рейдерские захваты чужой собственности, в т.ч. предприятий, организаций.

Государственная власть и управление в современной России находятся в весьма сложном положении, выход из которого возможен только путем резкого повышения эффективности деятельности органов государственной и муниципальной власти, всей системы управления, и прежде всего лиц, занимающих государственные должности государственной службы в федеральных органах и органах государственной власти субъектов РФ, и лиц, занимающих муниципальные должности и должности муниципальной службы. Работу государственного и муниципального аппарата можно признать действительно эффективной лишь в том случае, если он успешно решает проблему оптимальной защиты интересов государства и населения, социальных групп и каждого человека, работает на благо России.

Повышение эффективности госслужбы должно выражаться в расширении возможностей активной гражданской жизни каждого гражданина, общества и могущества государства, обеспечиваться отлаженной системой государственных органов, их способностью законным порядком осуществлять общественный интерес, реализовывать государственную политику социального и экономического развития.

Анализ эффективности власти и социального управления в России на рубеже веков свидетельствует, к сожалению, о ее недостаточно высоком уровне.

Поиск и реализация важнейших путей, форм, методов повышения эффективности государственной власти и управления, рациональное построение вертикали власти – необходимая объективная предпосылка создания жизненно важных условий не только для дальнейшего развития, но и сохранения российской государственности.

Учитывая вышеизложенное, рассмотрим некоторые уроки конца XX – начала XXI вв. и наиболее яркие формы, факты, процессы, в которых очень явно, на наш взгляд, проявлялись и проявляются трудности становления и совершенствования современной государственной и муниципальной службы и которые наиболее негативно сказываются на эффективности их фукнционирования:

1. Как неоднократно отмечал Президент РФ В.В. Путин в своих Посланиях Федеральному Собранию, наши цели неизменны – демократическое развитие России, становление цивилизованного рынка и правового государства, повышение уровня жизни народа.

Для этого России нужна конкурентоспособная, эффективная, социально справедливая система государственной и муниципальной службы, которая смогла бы обеспечить стабильное политическое развитие и быть гарантией демократического общества, сильного и уважаемого в мире государства.

К сожалению, функции органов государственного управления оказались в ряде случаев смешаны с функциями коммерческих организаций. В некоторых ведомствах имеет место прямое совмещение хозяйственных и административных функций, что противоречит здравому смыслу, действующему законодательству и подлежит изменению. Необходимая работа уже намечена и начинает проводиться.

Государственные и муниципальные служащие должны усиливать защиту прав собственности, защищать имущественные права граждан на жилье, земельные участки, банковские вклады, на иное движимое и недвижимое имущество.

Важно, чтобы гражданские служащие уходили от практики избыточного вмешательства в бизнес, не действовали по своему усмотрению, произвольно толкуя нормы законодательства, не угнетали предпринимателей и не создавали питательную среду для коррупции. Стоит задача обеспечить применение законов прямого действия, свести к минимуму ведомственные инструкции, устранить двойственность толкования нормативных актов, упростить порядок регистрации предприятий, экспертизы, согласования инвестиционных проектов и т.д.

2. Хотя система государственной и муниципальной службы, как и вся молодая российская демократия добилась в своем становлении значительных успехов, однако наше государственное и общественное устройство еще далеко от совершенства. Чтобы сложившаяся система власти и управления стала инструментом реального народовластия, чтобы диалог власти и общества стал продуктивным, предстоит еще немало сделать.

Работники органов государственной власти и местного самоуправления должны все более учитывать, что главный источник развития страны – это ее граждане и сделать все для нормальной жизни каждого человека, создающего качественные товары и услуги, культурное достояние державы, создающего новую страну.

Для раскрытия такого потенциала важно общими усилиями способствовать созданию безопасных условий жизни, снижению уровня преступности в стране, улучшению состояния здоровья российской нации, учитывать, что социальная политика – это не только помощь нуждающимся, но и инвестиции в будущее человека, в его здоровье, в его профессиональное, культурное, личностное развитие.

3. Все еще иногда продолжается конфронтация представительной и исполнительной властей на всех уровнях, хотя она стала значительно слабее. Разногласия между исполнительными и законодательными органами, между федеральным, региональным уровнем власти и местным самоуправлением порой приходится решать в Конституционном Суде РФ и в местных органах судебной власти. Это снижает эффективность действий власти и управления, обостряет взаимоотношения между работниками федерального центра, органов власти субъектов РФ и местного самоуправления, особенно на стыке их компетенции. Нередко работники региональной власти все еще вмешиваются в дела местного самоуправления, пытаются вопреки Конституции РФ командовать ими.

В некоторых субъектах Федерации региональная исполнительная власть все еще вмешивается в деятельность территориальных органов федеральной власти, аппарата полномочных представителей Президента России в федеральных округах.

Стоит задача обеспечить согласованную работу государственных и муниципальных служащих, повысить инициативность и ответственность федеральных органов исполнительной власти, региональных и местных властей, собрать все ресурсы государства с целью реализации единой стратегии развития страны.

4. Убедительно свидетельствуют о несовершенстве сложившейся системы государственной и муниципальной службы, в целом государственной и муниципальной власти и управления коррумпированность их чиновников и не до конца преодоленная до сих пор «закрытость» и низкая эффективность органов управления.

Выступая с Посланием Президента РФ Федеральному Собранию в апреле 2002 г., В.В. Путин, в частности, говорил о том, что необходимо устранить то, что все еще мешает людям жить и работать, и прежде всего изменить саму систему работы государственных институтов.

Как отмечается в Послании, «сегодня колоссальные возможности страны блокируются громоздким, неповоротливым, неэффективным государственным аппаратом. К слову, из почти 500 тыс. обращений во время телевизионного интервью почти три четверти – жалобы граждан на разные формы административного произвола». Главная проблема не в количестве бюрократических структур, а в том, что «их работа плохо организована. Нынешние функции государственного аппарата не приспособлены для решения стратегических задач. А знание чиновниками современной науки управления – это все еще очень большая редкость».

Для преодоления этих недостатков в 2000 – 2007 гг. в стране проделана большая работа по совершенствованию законодательной базы, подготовке и проведению судебной реформы, реформ государственной службы, местного самоуправления, административной и муниципальной реформ, для создания необходимых условий по их реализации.

Все более остро встает необходимость реализации административной реформы, результатом которой должно стать государство, адекватное нашему времени и целям, перед которыми стоит страна. И государственный аппарат должен быть эффективным, компактным и работающим.

Для этого нужно, во-первых, модернизировать систему исполнительной власти в целом. Сегодня подразделения исполнительной власти нередко живут так, будто они продолжают оставаться штабами отраслей централизованного народного хозяйства. Предприятия в значительной степени приватизированы, но прежние привычки командования остались. Министерства и работающие в них чиновники порой продолжают направлять усилия на то, чтобы подчинить себе финансово и административно предприятия и организации, муниципальные образования. В результате таких административных издержек вести цивилизованный бизнес в стране чрезвычайно сложно.

Между тем прямая обязанность государственных и муниципальных служащих – создать условия для развития экономических свобод, задавать стратегические ориентиры, предоставлять населению качественные публичные услуги и эффективно управлять государственной и муниципальной собственностью.

Для этого структура исполнительной власти должна быть логично и рационально устроена, а ее аппарат должен стать работающим инструментом реализации экономической политики. Реформы государственной службы, местного самоуправления важно проводить в тесной увязке с обновленными принципами работы и построения исполнительной, законодательной (представительной) и судебной ветвей власти.

Во-вторых, необходима эффективная и четкая технология разработки, принятия и исполнения решений. Ныне же действующий порядок ориентирован не столько на содержание, сколько на форму.

В-третьих, предстоит провести анализ реализуемых функций и сохранить только необходимые, сократить избыточные функции госаппарата.

Разработка и реализация новых способов, структур и методов управления, повсеместное освоение их государственными и муниципальными служащими, всеми управленцами, разработка и реализация комплекса законов и нормативных документов по проблемам государственной и муниципальной службы, в том числе государственной кадровой политики - важнейшие направления повышения эффективности государственной власти и управления.

В этом отношении заслуживает особого внимания и распространения опыт субъектов РФ и муниципальных образований, разработавших и принявших концепцию государственной кадровой политики своей администрации и комплекс мер по ее реализации на ближайшие годы.

Решение этих и многих других задач Правительством РФ в тесном взаимодействии с Администрацией Президента РФ и Федеральным Собранием, субъектами РФ, органами местного самоуправления позволит создать важные предпосылки серьезного улучшения функционирования государственной и муниципальной службы и повышения эффективности всех ветвей и уровней власти и управления, решения самой главной и самой сложной общенациональной задачи – создания в России свободного общества свободных людей, и дальше сохранять и отстаивать демократические завоевания народов России, укреплять безопасность государства и добиваться цивилизованного, основанного на международном праве решения ключевых вопросов мировой политики.

Решение этой самой главной и сложной общенациональной задачи невозможно без дальнейшего совершенствования системы государственного и муниципального управления и в то же время во многом будет являться и условием, предпосылкой, и результатом совершенствования новой системы российской государственности и муниципальной службы.

Овладеть сложнейшей наукой государственного и муниципального управления, познавать и совершенствовать знание истории и практики управления, российского и зарубежного опыта, осваивать секреты, технику и технологию высокого искусства управления – важнейшая задача, обязанность и долг каждого государственного и муниципального служащего, каждого гражданина, занимающего государственную и муниципальную должности. Тем более это касается тех, кто обучается по специальности и направлению «Государственное и муниципальное управление», готовится к работе в государственных и муниципальных органах.

Вопросы для самоконтроля

1. Что конкретно сделано в стране в последнее десятилетие по реформированию государственной власти и управления?

2. Каковы итоги социально-экономического развития России за последнее десятилетие?

3. В чем проявлялась недостаточная эффективность государственной власти в России в 90-х гг. XX в. и в настоящее время?

4. Какая работа проводится в стране по повышению эффективности государственного и муниципального управления?

Рекомендуемая литература

Послание Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию РФ от 26 апреля 2007 г. // Российская газета. 2007 г. 27 апреля.

Путин В.В. Жить по-человечески. Выступление Президента РФ на расширенном заседании Госсовета 8 февраля 2008 г. «О стратегии развития России до 2020 г.» // Российская газета. 2008. 9 февраля.

Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. М. – Ростов н/Д: МарТ, 2007.

Игнатов В.Г. Государственное и муниципальное управление. М. – Ростов н/Д: МарТ, 2007.

Маркова А.Н., Федулов Ю.К. История государственного управления в России. Изд. 3-е. М., 2007.