Международная правосубъектность и ее последствия

Объем и характер внешнеполитической деятельности Евро­пейского Союза определяются в ст. 21 ДЕС и дополняются установлениями части пятой ДФЕС. Стратегические цели и ин­тересы Союза согласно ст. 22 ДЕС устанавливаются Европей­ским советом. Сам ЕС в силу правопреемства обретает полно­мочия юридического лица и международную правосубъект­ность, которые ранее принадлежали Сообществу.

Степень участия ЕС в международном общении и его актив­ность в осуществлении внешних связей в решающей степени связаны с природой и пределами интеграции. Сам Союз создан на основе принципа делегирования полномочий (рппс1ре (ГаИпЪшюп) суверенными государствами. Правила и пределы делегирования этих правомочий определяются необходимостью достижения общих целей и решения задач, стоящих перед Союзом. В сфере внешних сношений к ним отнесены утверж­дение идей мира, продвижение и защита ценностей, целей и интересов, отстаиваемых ЕС.

Согласно ДЕС Союз «уважает принципы Устава ООН и международного права». Формула весьма важная. Не следует, однако, упускать из вида, что общие принципы не имеют пря­мого действия и подпадают под оговорки о необходимости им-плементации на территории ЕС.

На основании опыта (лат.).

Глава 6. Право Европейского Союза и международное право

Суд ЕС в постановлении по делу Кади (2006 г.), принятому СПИ, вызвавшему особо острые дискуссии и пересмотренному Большой палатой Суда ЕС в кассационном порядке (2008 г.), признал прямое действие решений Совета Безопасности ООН, но подтвердил, что акты их имплементации подчинены требо­ваниям права ЕС. Суд практически еще раз указал на особый характер права ЕС как самостоятельной правовой системы. Со­ответственно следование основным принципам устава ООН и международного права не равнозначно идентичности правовой системы ЕС и общего международного права. По способу фор­мирования основной массы норм права ЕС, характеру его ис­точников и кругу регулируемых отношений, составу его субъек­тов право ЕС радикально отличается от общего международно­го права.

Не менее важно иметь в виду, что с созданием ЕС и форми­рованием ОВПБ и ОПБО возникли определенные различия в осуществлении правового регулирования. Оно сохраняется в несколько измененном виде в настоящее время и в рамках ДР. Осуществление полномочий, связанных с ОВПБ, регулируется ДЕС, иные сферы внешних связей регулируются установления­ми ДФЕС. Общие принципы осуществления внешних связей излагаются в каждом из учредительных актов, что, очевидно, должно еще раз подчеркнуть взаимосвязь ОВПБ и ОИПБ и их взаимозависимость. Тем не менее различия, порой довольно существенные, сохраняются. Неодинакова и роль институтов ЕС в реализации соответствующих полномочий. Различаются и процедуры осуществления внешних связей. Это подтверждается и тем, что на сферу ОВПБ и ОПБО не распространяется дейст­вие законодательных актов и юрисдикция Суда ЕС. Впрочем, право законодательной инициативы у Высокого представителя, ведающего отныне всей совокупностью внешних связей, сохра­няется. Он его осуществляет либо индивидуально, либо совме­стно с Комиссией.

В научной литературе уже давно высказывалось мнение о не­обходимости различать правовую природу полномочий в сфере внешних связей, отнесенных к ведению Сообществ, и полномо­чий, реализуемых в рамках ОВПБ. Отмечалось, что неодинакова в этих областях роль таких институтов, как Совет и Комиссия. В том, что касается соглашений, заключаемых с третьими госу­дарствами или международными организациями, они интегри­руются в правопорядок Сообществ и становятся соответственно

100 Часть I. Европейское право: содержание, природа и особенности

источником права ЕС,но занимают в этой системе особое ме­сто. Подобная интерпретация статуса данных международных соглашений была дана первоначально Судом ЕС и затем под­тверждена в учредительных договорах. Так, характеризуя в сво­ем решении статус Греции в период, предшествующий ее вступ­лению в Сообщество и при заключении соглашения об ассоциа­ции, Суд в своем решении по делу № 131/73 от 30 апреля 1974 г. постановил, что «положения этого соглашения образуют инте­гральную составную часть правопорядка Сообществ с момента вступления этого соглашения в силу». Детально порядок заклю­чения международных договоров и соглашений, процедура при­нятия решений и возможность проверки Судом ЕС соответст­вия этих договоров учредительным регулируются ст. 218 ДФЕС. Такого рода договоры и соглашения налагают обязательства как на институты ЕС, так и на государства-члены, но не на частных лиц. С точки зрения международного права положение об от­сутствии прямого действия или юрисдикционной защиты со стороны Суда ЕС существенного значения не имеет. Правовые характеристики таких соглашений определяются нормами меж­дународного права, а способ и условия применения зависят от права ЕС.

ЕС, наделенный статусом юридического лица, должен поль­зоваться им во всех государствах-членах в максимально полном объеме, предоставляемом национальным правом. Поскольку одновременно ЕС обладает международной правосубъектно-стью, он вправе не только вести переговоры и заключать меж­дународные договоры и соглашения с третьими государствами как двустороннего, так и многостороннего характера, но и со­трудничать с международными организациями и даже входить в их состав. Подтверждением тому служат также постановления ДР, предусматривающие вхождение ЕС в качестве коллектив­ного члена в состав участников ЕКПЧ. ЕС вправе поддержи­вать дипломатические отношения с третьими государствами и международными организациями и располагать своими пред­ставительствами (делегациями) в зарубежных странах и при международных организациях.

Реализация намеченных реформ призвана содействовать по­вышению внешней активности ЕС и одновременно упорядо­чить организацию управления этой важнейшей сферой жизне­деятельности.

Глава 6. Право Европейского Союза и международное право

^: 6.2. Реализация международной правосубъектности *»

I Формирование права ЕС поставило ряд проблем, связанных с определением его взаимоотношений с международным пра­вом. Как соотносится, например, принцип верховенства права ЕС с принципом верховенства международного права, какое место занимают международные договоры в системе источни­ков права ЕС и др.?

На уровне общих принципов ответ был дан учредительными договорами и уточнен Судом ЕС. Он признал международный договор, обязывающий Сообщества, интегральной составной частью права Сообществ. Речь в данном случае идет не об ак­тах, вырабатываемых и заключаемых внутри Сообществ. В от­личие от них международные договоры с третьими государст­вами и международными организациями полностью подпадают под действие режима международных договоров, установлен­ного соответствующими международными конвенциями. Вме­сте с тем порядок заключения договора и статус договоров, на­лагающих обязательства на ЕС, подчинен одновременно нор­мативным предписаниям европейского права, закрепленным в учредительных договорах, актах вторичного права и решениях Суда ЕС.

Договор о реформе вносит значительные изменения в меха­низм осуществления внешних связей и их правовое регулирова­ние. Подтверждая международную правосубъектность ЕС, ДР устанавливает общие принципы и цели внешней деятельности Союза. Показательно, что эти принципы в идентичной редак­ции приведены и в ДЕС, и в ДФЕС. В силу специфики послед­него именно в этом акте описан механизм реализации права на заключение международных договоров и соглашений и участие в международных организациях.

В самом общем виде порядок заключения международных договоров Союзом описан в ст. 218 ДФЕС. Некоторые специ­фичные регуляторы установлены в ст. 207, посвященной общей торговой политике, и ст. 219, относящейся к заключению со­глашений о присоединении. Особо описывается механизм за­ключения соглашений в сфере денежной и валютной политики применительно к системе евро (ст. 219). Решения об открытии международных переговоров принимает Совет, действующий в зависимости от конкретной ситуации по предложению ЕК. или Высокого представителя по ИДПБ (в отдельных случаях — по

102 Часть I. Европейское право: содержание, природа и особенности

их совместному предложению). Совет назначает переговорщи­ков и дает им необходимые директивы. Он также назначает, ес­ли в этом есть необходимость, специальный консультативный комитет. Этот последний оказывает помощь переговорщикам и дает свое заключение Совету. Совет санкционирует подписание договора и возможное его временное или досрочное примене­ние до вступления договора в силу. Конкретно перечисляются (п. 6а ст. 218 ДФЕС) случаи, когда принятию решения Советом должно предшествовать одобрение со стороны Европарламента. По общему правилу решение Совета принимается единогласно квалифицированным большинством голосов. В особо огово­ренных случаях такое решение будет приниматься на основе единогласия. Реализации правосубъектности ЕС должны отве­чать и условия участия в работе международных организаций.

В статьях ДР нашел логическое продолжение и подтверж­дение установленный в решениях Суда ЕС прецедент, получив­ший наименование постановления о параллельных полномо­чиях. В постановлении по делу ЕКТА Суд ЕС, используя док­трину подразумеваемых полномочий, пришел к выводу, что институты интеграционных объединений обладают всеми пол­номочиями, необходимыми для осуществления миссии, возло­женной на них учредительными договорами. Соответственно, по общему правилу всякий раз, когда соглашение с третьими государствами представляется необходимым для реализации внутренней компетенции ЕС, его институты наделяются пол­номочиями по заключению таких соглашений (концепция внешнеполитического сопровождения). Более того, с момента вступления в силу этих общих норм только ЕС может прини­мать на себя и выполнять договорные обязательства в отноше­нии третьих государств, затрагивающие сферу применения пра­ва ЕС.

Два вывода, имевшие особенно большое значение для опре­деления основ и пределов международной правосубъектности ЕС, следовали из этого решения. Во-первых, ЕС обладает в сфере внешних сношений полномочиями на заключение меж­дународных договоров, если они являются как бы продолжени­ем внутренней компетенции ЕС. Во-вторых, исключение из этой сферы государств-членов обусловливается не самим фак­том подписания договора, а введением в действие общей нор­мы, регулирующей соответствующие правоотношения.

Глава 6. Право Европейского Союза и международное право

На уровне учредительных договоров был решен и другой принципиально важный для определения взаимоотношений ев­ропейского и международного права вопрос — о международ­ных обязательствах государств-членов, взятых ими до их вступ­ления в Союз.

Статья 351 ДФЕС устанавливает, что права и обязанности, проистекающие из соглашений, заключенных до 1 января 1958 г. или для присоединившихся государств — до дня их при­соединения, между одним или несколькими государствами-членами, с одной стороны, и одним или несколькими третьими государствами — с другой, не затрагиваются положениями на­стоящего Договора. Из приведенного следует, что международ­ные обязательства, принятые государствами до их вступления в ЕС, сохраняют свою силу и после их вступления. Такое поло­жение полностью соответствует одному из ведущих принципов общего международного права.

Проблема возникает, собственно говоря, лишь в том случае, если постановление ранее заключенного соглашения вступает в противоречие с положениями права ЕС. В этом случае соответ­ствующее государство-член должно прибегнуть ко всем необхо­димым мерам для устранения коллизии. Оно может при этом рассчитывать на поддержку других членов ЕС, которые выраба­тывают общую позицию. Конкретные последствия такого при­соединения можно отчетливо проследить по результатам рас­ширения ЕС, осуществленного в последние годы. Далеко не всегда они имели положительный аспект.

Некоторые уточнения в проблему соотношения норм между­народного права и права ЕС внесены Судом ЕС в решениях, принятых в 2006—2008 гг. Это, в частности, постановление по делу «Комиссия Европейских сообществ против Ирландии» (2006 г.), известное иначе как дело «МОКС», и решение по смежным объединенным делам, или дело Кади, окончательный вердикт по которому состоялся в 2008 г.

Суть дела «МОКС» состояла в споре, вызванном попыткой Ирландии передать дело, возбужденное против Великобрита­нии в связи с загрязнением морских вод, арбитражному суду. Возможность такого рода обращения к третейскому разбира­тельству предусмотрена Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г. Против такого рода разбирательства выступила Велико­британия, ссылаясь на то, что споры между государствами — членами ЕС должны разбираться не в международных судах, а в

104 Часть I. Европейское право: содержание, природа и особенности

Суде ЕС. Ирландия с этими доводами не согласилась и настаи­вала на рассмотрении спора третейским судом. Позицию Вели­кобритании поддержала ЕК. Ее мотивированное заключение также было отклонено Ирландией. В результате Комиссия об­ратилась в Суд ЕС. В своем постановлении по этому делу Суд ЕС безоговорочно подтвердил правило, согласно которому лю­бые споры между государствами — членами ЕС по вопросам, относящимся к ведению ЕС, независимо от того, относятся ли они к сфере исключительной или смешанной компетенции, могут рассматриваться только судебными инстанциями Союза. Это общее правило, уже содержащееся в учредительных догово­рах, Суд ЕС дополнил чрезвычайно важным уточнением. Он постановил, что любое решение, вынесенное иностранным или международным судом по вопросам, связанным со сферой ведения и компетенцией Союза, независимо от того, идет ли речь об ис­ключительной или смешанной компетенции и объеме урегули­рования правом ЕС, не может иметь юридическую силу на тер­ритории ЕС и не порождает никаких юридических последствий для субъектов европейского права.

Не меньший интерес имеет постановление по делу Кади (получило наименование по имени одной из сторон в объеди­ненных делах). Оно было рассмотрено Судом первой инстан­ции ЕС, вынесшим постановление 21 сентября 2005 г., пере­смотренное в кассационном порядке Большой палатой Суда ЕС 3 сентября 2008 г. Истцы, ссылаясь на неправомерность ак­тов имплементации со стороны ЕС, требовали отмены санк­ций, наложенных на них в соответствии с решениями Совета Безопасности ООН по борьбе с терроризмом. Формально ист­цы требовали аннулирования регламента ЕС, фактически они добивались пересмотра решений самого Совета Безопасности. СПИ полностью и безоговорочно отверг все требования ист­цов. С точки зрения политической аргументация СПИ была безупречна. Однако в том, что касается правовых аспектов про­блемы и процедуры принятия актов имплементации, решение представлялось весьма спорным. Соответственно Суд ЕС, рас­сматривавший дело в кассационном порядке, признал, что су­дом первой инстанции при рассмотрении этого иска были допущены нарушения процессуальных требований, а также не­которых основных прав и свобод человека, в частности касаю­щихся демократических начал судопроизводства. Большая па­лата аннулировала постановление СПИ и вынесла свое ре-

Глава 6. Право Европейского Союза и международное право 105

шение. Суд ЕС поддержал вывод о том, что решения Совета Безопасности ООН имеют прямое действие на территории ЕС и не подлежат пересмотру в судебном порядке инстанциями ЕС. Суд ЕС принял решение, которым обязывал Совет ЕС ис­править имевшие место ошибки при имплементации в ЕС ре­шений Совета Безопасности ООН и в трехмесячный срок при­нять новый регламент об имплементации. Это решение, выне­сенное высшим судебным органом ЕС, еще раз подтверждает прямое действие решений Совета Безопасности ООН и одно­временно устанавливает правило, согласно которому акты им­плементации решений Совета Безопасности ООН не должны наносить ущерб принципам и нормам права ЕС. Одновременно с признанием прямого действия решения Совета Безопасности ООН Суд ЕС не исключает необходимости соблюдения демо­кратических начал и принципов судопроизводства, равно как прав и свобод человека, при рассмотрении исков судебными инстанциями ЕС.

Решения, вынесенные Судом ЕС по делу «МОКС» и по делу Кади, вызвали широкую полемику в кругах научной общест­венности. В частности, многими видными юристами — экспер­тами по праву ЕС было высказано мнение о том, что решение кассационной инстанции является весьма спорным в части ан­нулирования постановления СПИ по столь важному вопросу, как имплементация решения Совета Безопасности ООН, выне­сенного в целях активизации борьбы с терроризмом. По мне­нию некоторых экспертов, решение Большой палаты в целом наносит ущерб не только прямому действию, но и прямому применению решений Совета Безопасности. Соответственно, представляется спорным и аннулирование решения СПИ, ко­торое в целом, безусловно, отвечало интересам и потребностям борьбы с международным терроризмом. Такое решение ставит под сомнение возможность прямого применения в ЕС решений Совета Безопасности ООН, что противоречит интересам и по­требностям обеспечения международной безопасности.