Принципы правотворческой практики

Разнообразные типы, виды и подвиды ПТП должны базироваться на определенных принципах – фундаментальных идеях (идеалах) и исходных нормативно-руководящих началах (требованиях, императивах), обеспечивающих высокое качество и эффективность подготовки, принятия и обнародования нормативных правовых актов. Данные принципы, способы их формирования, закрепления и реализации составляют ядро правотворческой политики, тактики, стратегии и технологии.

В отечественной литературе выделяется различное число принципов ПТП. Одни авторы рассматривают принципы народности, демократизма, научности, законности правотворчества (см. [18. С. 321-323; 20. С. 122]); другие – принципы демократизма и гласности, профессионализма, законности, научности и связи ПТД с правоприменительной практикой (см. [35. С. 313-314]).

А.С. Пиголкин полагает, что ПТД в современных цивилизованных странах должна осуществляться на базе семи основополагающих принципов, представляющих собой организационные начала, которые определяют существо, характерные черты и общее направление этой деятельности. К ним он относит демократизм, законность, гуманизм, научный характер ПТД, профессионализм, тщательность и скрупулезность подготовки проектов, а также техническое совершенство принимаемых актов (см. [19. С. 215-216]).

Анализ указанных и иных точек зрения показывает, что, во-первых, многие принципы ПТП как бы “выпадают” из поля зрения ученых, а значит, студентов и практиков. Во-вторых, некоторые важные требования, адресуемые авторами правотворческим органам, весьма трудно причислить к разряду принципов. Так, положения о том, чтобы проекты нормативных актов готовились тщательно и скрупулезно, чтобы они были технически совершенными, относятся скорее всего к правилам правотворческой техники и тактики, но не носят, на наш взгляд, того фундаментального характера, который всегда присущ природе любых юридических принципов. В-третьих, незаслуженно забываются порой принципы права (общепризнанные, общие, отраслевые, межотраслевые и т.п.), которыми должны руководствоваться не только субъекты реализации права, но и соответствующие правотворческие органы.

Необходимо выделять принципы правотворчества, сформулированные юридической наукой, а также выработанные ПТП. Указанные принципы выступают либо в виде фундаментальных теоретических идей и идеалов, либо требований практически-прикладного характера, которые еще не нашли закрепления в законодательстве. К ним можно отнести, например, принципы оперативности, экономичности, профессионализма ПТД.

Другую группу принципов составляют принципы позитивного права (основополагающие нормативно-руководящие начала, требования, императивы), которыми обязаны руководствоваться все правотворческие органы. Они подразделяются нами на следующие группы: а) исходные начала, отражающие природу отдельных институтов права; б) принципы, характерные для смежных институтов права; в) отраслевые принципы; г) межотраслевые нормативно-руководящие начала; д) общие для отдельных национальных правовых систем (российской, французской и т.п.) принципы права; е) принципы, отражающие природу той или иной семьи (например мусульманского права); ж) принципы регионального и общего международного права (в том числе общепризнанные) и т.д.

Рассмотрим некоторые из фундаментальных начал, которые должны быть положены в основу любой ПТП. В одних странах они закреплены в Конституциях, конституционных или иных законах, в других – сформулированы юридической наукой и практикой, выражены в форме идей и идеалов, составляющих существенную часть научного и практического правосознания.

1. Демократизм предполагает участие населения в ПТП, максимальный учет общественного мнения на всех ее этапах, закрепление в нормативных правовых актах “общей полезности” (Г.Ф. Шершеневич), осуществление правотворческих полномочий и действий либо непосредственно населением, либо через своих представителей в органах государственной власти и местного самоуправления, демократические процедуры разработки, обсуждения, принятия и обнародования правотворческих решений.

Нужно законодательствовать в соответствии с общественным мнением. “Дело не только в том, что это демократично,- пишет Ж. Карбонье, – здесь важен также практический довод, а именно: соответствуя общественному мнению, закон имеет наибольший шанс стать эффективным. Бентам в свое время заметил, что даже деспоты чувствительны к такому доводу” [23. С. 335].

В.К. Бабаев народный и демократический характер ПТД рассматривает в качестве самостоятельных ее принципов [18. С. 321-322]. Думается, что это все-таки отдельные аспекты единого принципа – демократизма ПТП. В переводе с греческого демократия (demos – народ, kratia – власть) и означает народовластие. Демократизм ПТП находит закрепление в 32, 33, 94, 105 и других статьях Конституции РФ.

2. Принцип законности, т.е. требование строгого и неукоснительного соблюдения, исполнения, использования и применения законов и непротиворечащих им (законам) правовых актов (нормативных, индивидуально-конкретных, интерпретационных и т.п.), относится ко всем правотворческим органам. Они не должны выходить за рамки своей правотворческой компетенции или в пределах полномочий неправильно совершать правотворческие действия (virtute offiсii). Принятие и закрепление правотворческих решений возможно только с соблюдением процедур, установленных законом или иным формальным источником права. Этот принцип, например, нашел закрепление в п. 2 ст. 15 Конституции РФ.

3. Научный характер ПТП заключается в правильном и адекватном отражении в правотворческих решениях реальной действительности и перспектив развития конкретного общества (региона, предприятия и т.п.), в обеспечении полноты, системности и непротиворечивости законодательства, широком привлечении научных учреждений и отдельных ученых (юристов, социологов, экономистов и т.п.) на всех стадиях правотворческого процесса.

4. Суть принципа гласности выражается, с одной стороны, в том, что ПТП всех компетентных органов должна быть открытой и доступной для граждан, с другой – все государственные учреждения, органы местного самоуправления и должностные лица в соответствии с законом обязаны предоставлять гражданам (их коллективам и организациям) по требованию последних полную и достоверную информацию о своей ПТД, за исключением данных, выдача которых запрещена законом (ст. 24 Конституции РФ). Наконец, опубликование законов и других нормативных правовых актов, касающихся в первую очередь прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, является обязательным условием их применения (см., например, ст. 15 Конституции Кыргызской Республики).

5. Требование профессионализма адресуется не только субъектам, но и всем участникам ПТП. От степени его воплощения, как мы уже отмечали ранее, зависит качество и эффективность принимаемых актов. Нельзя забывать того, что экономические, политические, социальные, юридические, нравственные и иные последствия несвоевременно принятых либо противоречивых и непродуманных нормативных актов могут быть весьма существенными как для отдельных граждан (их коллективов и организаций), регионов, так и страны в целом.

Некоторые зарубежные авторы (Ж. Бурдон, Ж. Карбонье и др.) в качестве самостоятельного рассматривают принцип деловитости. Вряд ли это верно. Дело в том, что высокая профессиональная активность и деловитость в прикладной социологии и психологии анализируются в качестве важнейших частей (сторон, элементов) профессионализма в целом.

6. Гуманистическое начало должно пронизывать все типы, виды и подвиды, ПТП. Любопытно, что подавляющее большинство постсоветских государств (бывших республик Союза ССР) в своих Конституциях в той или иной форме закрепили приоритет общечеловеческих ценностей. Например, в Конституции Республики Казахстан отмечается, что, учитывая приоритет прав и свобод человека, “Республика Казахстан высшей ценностью признает человека, его жизнь, свободу и неотъемлемые права и осуществляет свою деятельность в интересах гражданина и общества” (преамбула).

Анализ материалов ЮП фактического положения дел в области соблюдения прав человека в России и бывших союзных республиках Союза ССР показывает, что провозглашенные идеалы далеко не всегда воплощаются в реальную действительность. Человек, его честь, права, свободы и даже жизнь ни юридически, ни фактически не стали еще высшей ценностью в данных государствах, предметом главного внимания, основой деятельности правотворческих и иных компетентных органов.

7. О необходимости планирования ПТД, развития и совершенствования законодательства писали многие отечественные и зарубежные авторы (И.С. Самощенко, А.С. Пиголкин, С. Завадский, И. Сабо, А. Нашиц, И.В. Погодина и др.). Основные требования указанного принципа были сформулированы вначале юридической наукой, а затем уже нашли воплощение в законодательстве и ПТП (см. [190]). В настоящее время в России сложилась довольно парадоксальная, на наш взгляд, ситуация. Суть ее заключается в том, что при отсутствии планов экономического и социального развития страны весьма распространенной стала практика планирования ПТД Государственной Думой РФ и Советом Федерации РФ, Правительством РФ и другими субъектами ПТП. В то же время не вызывает сомнения тот очевидный факт, что существенные изменения в действующем законодательстве должны быть “привязаны” к планам экономического, политического, социального и иного развития страны, республики, области, отдельных регионов и организаций. В указанном противоречии кроется одна из важных причин низкой эффективности действующего законодательства.

8. Принцип федерализма находит воплощение в ПТП федеративных государств. Его суть заключается в том, что субъекты ПТД должны учитывать то, что, во-первых, государственный суверенитет любой федерации является единым и неделимым; во-вторых, федеральные законы имеют верховенство на всей территории федерации; в-третьих, законы и иные акты, принимаемые субъектами ПТП, не должны противоречить федеративной конституции; в-четвертых, все субъекты федерации юридически равны между собой и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти; в-пятых, должны быть установлены фактические и юридические гарантии для национальных автономий и общин.

Во многих конституциях указывается, что субъекты федерации равноправны (см. п. 1 и 4 ст. 5 Конституции РФ). Эта формулировка не совсем правильная. Здесь следовало употребить более точный термин – “равенство”. Равенство предполагает равные права и обязанности, равноправие – только равенство в правах. Разница, как видим, существенная.

9. Юридическое равенство составляет важнейшую сторону принципа федерализма. Однако оно (равенство) понимается нередко гораздо шире и составляет относительно самостоятельное начало любой ЮП. Кроме уже отмеченных аспектов, указанный принцип включает равенство граждан и их объединений перед законом (ст. 13 и 18 Конституции РФ). Государство также гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждения, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Естественно, что отмеченные требования должны учитывать все субъекты и участники при подготовке и издании тех или иных нормативных правовых актов.

10. Принцип целесообразности пронизывает ПТД от выявления потребности (необходимости) урегулирования общественных отношений до принятия и обнародования нормативных правовых актов. Правотворческие решения (основные и вспомогательные, промежуточные и окончательные) должны быть разумными, практически полезными, соответствовать поставленной цели преобразования той или иной сферы общественной жизни.

В настоящее время в российскую ПСО без должного осмысления переносится правотворческий опыт (отдельные институты права, нормативные акты и т.п.) иных стран. В таких ситуациях необходимо помнить о том, что даже в тех случаях, когда уже имеется принципиальное решение какой-то проблемы в той или иной стране, в рамках этого решения возможны разные варианты. Законодатель должен обстоятельно подумать также о том, “следует ли вообще в данном случае принимать решения, не целесообразнее ли оставить данную проблему без законодательной регламентации” [23. С. 332].

11. Объективно назревшие потребности общественного развития, необходимость изменения той или иной сферы правового регулирования требуют своевременного и оперативного издания нормативных актов. Так, задержка с принятием ГК РФ, полноценных законов, регулирующих деятельность банков и иных финансовых структур, оказала довольно негативное влияние на развитие экономики России, породила различного рода финансовые махинации и социальную напряженность в обществе.

12. Принцип оперативности не должен противоречить стабильности ПТП. Отсутствие определенной устойчивости, стабильности в российском обществе, в том числе в ПТП, действующем законодательстве, отпугивает отечественных и иностранных инвесторов от существенных инвестиций в экономику и иные сферы жизнедеятельности России.

13. Принцип непрерывности означает, что процесс обновления действующего законодательства должен идти постоянно, отражать динамизм реальной жизни. Должна сохраняться преемственность ПТП. Ненормальным в этом плане следует признать положение, когда новая Государственная Дума РФ начинает активно заниматься правотворческой деятельностью лишь через 3-5 месяцев после ее избрания, «выбрасывая в отходы» сотни проектов законов разной степени готовности.

14. Поскольку ПТП мы относим к определенной разновидности производства, то фундаментальным ее началом (как и любого производства) необходимо признать принцип экономичности. Экономия должна быть во всем: в материальных (финансовых, людских и т.п.) ресурсах, средствах правотворческой техники и тактических приемах, сроках разработки, согласования, обсуждения, принятия и обнародования нормативных актов.

Мы рассмотрели лишь несколько всеобщих принципов, которые должны составлять фундамент ПТП. Существуют и другие основополагающие начала (общепризнанные, общие, общеотраслевые, межотраслевые и т.п.), которым должен соответствовать любой тип, вид и подвид правотворчества.