Исполнительная власть: механизм, соотношение с государственным управлением

Государственная власть всегда едина в своих основных прояв­лениях: законодательство, исполнителъство, правосудие.

Теория "разделения властей" (условность данной формулы очевидна) исходит из следующих принципиальных позиций. Госу­дарственная власть не может принадлежать одному лицу или одно­му государственному органу, ибо это создает угрозу появления то­талитарного, антидемократического режима. Не может она также

6 Раздел I. Административное право в правовой системе РФ

ограничиваться лишь законодательством. Соответственно государ­
ственная власть должна строиться на определенной функциональ-
но-компетенционной специализации, не нарушающей, однако, ее
принципиального единства. Это означает, что именно власть в ее
государственно-правовом выражении (юридически-властные пол­
номочия) служит единой основой функционирования субъектов,
олицетворяющих ту или иную ее ветвь. Все они — ветви единого
"дерева". Но раздел властных функций между ними необходим, а
потому и появились три ветви государственной власти, отличаю­
щиеся определенной степенью самостоятельности. Каждой ветви со­
ответствуют субъекты (органы государственной власти), ее выра­
жающие. ,

Все это в принципе было характерно и для организации госу­дарственно-властного механизма в советский период на основе "раз­деления труда" внутри него. Не тождественны ли в таком случае "разделение труда" и "разделение властей"? Имеются достаточные основания для положительного ответа на данный вопрос, так как "ветвь" власти и "вид труда" по ее осуществлению связываются с практической деятельностью государственных органов, функцио­нально и компетенционно отличающихся друг от друга. Кроме того, государственная власть рассматривается в обоих случаях как еди­ный механизм с чисто внутренним распределением функций меж­ду его элементами (частями, ветвями, видами работ и т. п.). Нако­нец, в обоих случаях главный акцент делается на соотношении вет­вей власти или "видов работ". Налицо, следовательно, отсутствие сущностных различий между "разделением властей" и "разделени­ем труда". Что же в такой ситуации характерно для исполнитель­ной власти?

^ 1. Исполнительная власть представляет собой относительно самостоятельную ветвь (вид, разновидность) единой государствен­ной власти РФ, тесно взаимодействующую с законодательной и судебной ее ветвями. Разделение властей нельзя абсолютизировать, доводя дело до признания полной независимости каждой ветви. Все они взаимосвязаны, что, однако, не должно приводить к подмене одной ветви власти другой, к вторжению законодательной власти в сферу исполнительной власти и наоборот.

2. Исполнительная власть самостоятельна, но только в фун-кционально-компетенционном смысле. Ее функции связаны с прак­тической реализацией законов в общегосударственном масштабе (исполнительство), для чего используется определенная часть го­сударственно-властных полномочий. Другая часть таких полномо­чий приходится на долю законодательной и судебной властей. Сле­довательно, исполнительную власть можно характеризовать в ка­честве подсистемы в рамках системы единой государственной вла­сти или же ее механизма. Однако необходимо учитывать, что дей­ствующим законодательством фиксируются функции и компетенция

Глава 1. Государственное управление, исполнительная власть 7

не самой исполнительной власти как государственно-правового института, а лишь субъектов, реализующих ее на том или ином уровне государственной организации (например, статус федераль­ных и региональных органов исполнительной власти).

3. Исполнительная власть — непременный атрибут государ­ственно-властного механизма, построенного на началах разделения властей. Она всегда существует наряду с законодательной и судеб­ной властями. До принятия Конституции РФ 1993 г. законодатель­ная власть осуществлялась только на федеральном и республикан­ском уровнях. Разделение властей в буквальном смысле имело из­вестные формальные ограничения. Сейчас таковые отсутствуют, так как все субъекты Федерации вправе осуществлять собственное пра­вовое регулирование, включая принятие законов (ст. 76 Конститу­ции РФ). Естественно, что на указанных уровнях осуществляется исполнительная и судебная власть. Там же, где отсутствуют три ветви государственной власти, исполнительная власть в ее государ­ственно-правовом (конституционном) значении не функционирует. Например, ее нет на уровне отдельных государственных предпри­ятий и учреждений, негосударственных формирований.

4. Исполнительная власть, как и любое другое проявление властных полномочий, есть способность и возможность оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение, право и возможность подчинять других своей воле. Ее отличительным при­знаком является то, что власть реализуется в отношении к различ­ным (коллективным или индивидуальным) элементам государствен­но-организованного общества, то есть в общегосударственном мас­штабе и в качестве специфической государственной функции, пра-воприменителъного (правоисполнительного) характера. Данное ка­чество исполнительной власти наиболее существенно, так как рас­крывает ее особую государственно-правовую природу, позволяет отграничить исполнительство такого характера от исполнительства (исполнения), присущего любой организованной ячейке человечес­кого коллектива или общества в качестве средства управления соб­ственными делами (самоорганизация).

5. Исполнительная власть, являясь ветвью единой государ­ственной власти, не может отождествляться с видом государ­ственной деятельности. Соответствующий вид такой деятельно­сти — не сама власть, а лишь форма ее практической реализации. Следовательно, исполнительная власть не тождественна испол­нительной деятельности. Власть — сущностное выражение тако­вой деятельности, ее функциональной направленности и компетен-ционной определенности, то есть категория базового характера. В силу этого исполнительная власть не тождественна и государствен­ному управлению, которое всегда характеризовалось как определен­ный вид государственно-властной деятельности.

Раздел I. Административное право в правовой системе РФ

Глава 1. Государственное управление, исполнительная власть

6. Исполнительная власть, выражающаяся в особом виде го­сударственной деятельности, по своей сути правоприменительна. Это — ее принципиальное качество и назначение. Однако имеется в виду правоприменение особого рода. Так, судебная власть также является правоприменительной, но применение (исполнение) тре­бований законодательства осуществляется ею преимущественно в негативных случаях, то есть когда эти требования нарушаются и возникает необходимость в судебном принуждении либо в судебной правоохране. Для исполнительной же власти характерно в основ­ном правоприменение позитивного характера, то есть прямое ис­полнение требований законодательства прежде всего в целях нор­мальной и эффективной работы всех находящихся под ее воздей­ствием объектов экономики, культуры и т. п.

7. Исполнительная власть имеет определенное субъектное выражение. Это значит, что она олицетворяется в деятельности специальных субъектов, наделенных исполнительной компетенци­ей — органами исполнительной власти. Естественно, что ими не могут быть ни законодательные, ни судебные органы государствен­ной власти.

Исполнительная власть приобретает динамические качества через деятельность этих государственных органов. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в РФ (ст. 77 Конституции РФ). Таковы четко определенные конституционные границы, необходимые для понимания субъектной характеристики исполнительной власти.

8. Исполнительная власть, имея субъектное выражение, не может пониматься как система органов государственной власти, призванных осуществлять исполнительную деятельность. Из ст. 77 Конституции РФ вовсе не вытекает вывод о том, что единая сис­тема органов исполнительной власти и есть сама исполнительная власть. Она получает свое выражение в их практической деятель­ности.

9. Исполнительная власть в соответствии с Конституцией РФ организуется и осуществляется на началах федерализма. Это озна­чает, что конституционным или законодательным путем проводит­ся разграничение предметов ведения и полномочий (т. е. компетен­ции) между федеральными исполнительными органами и аналогич­ными органами субъектов Федерации. Важная роль при этом при­надлежит Федеративному договору и иным договорам о разграни­чении предметов ведения и полномочий (ст. 11 Конституции РФ).

10. Исполнительная власть характерна тем, что в непосред­ственном распоряжении ее субъектов находятся все наиболее су­щественные атрибуты государственной власти, как-то: финансы; важнейшие средства коммуникации; армия и иные воинские фор-

мирования (например, внутренние, железнодорожные войска), ми­лиция, службы внутренней и внешней безопасности и т. п.

Изложенные положения дают необходимую основу для реше­ния вопроса о соотношении исполнительной власти и государствен­ного управления.

Право на жизнь имеют обе эти государственно-правовые ка­тегории. Государственное управление — реальность, без которой не может работать государственно-властный механизм. По своему на­значению оно представляет собой не что иное, как вид государ­ственной деятельности, в рамках которого практически реали­зуется исполнителгмая власть.

Следовательно, государственное управление практически осу­ществляется и в рамках государственной власти, базирующейся на началах разделения властей. Исполнительная власть как проявле­ние единой государственной власти приобретает реальный харак­тер в деятельности особых звеньев государственного аппарата, в настоящее время именуемых исполнительными органами, а по существу являющихся органами государственного управления. Го­сударственное управление, понимаемое как исполнительно-распо­рядительная деятельность, не противопоставляется реализации исполнительной власти, понимаемой как деятельность субъектов этой ветви власти.

В этом смысле интерес представляет, например, раздел III Лесного кодекса РФ — "Государственное управление в области ис­пользования, охраны, защиты ... лесов", в главе 8 которого говорится об "органах исполнительной власти, осуществляющих государствен­ное управление" в регулируемой кодексом области¹.

Следует, однако, иметь в виду, что понятие "государственное управление" — более широкое по сравнению с исполнительной вла­стью. Последняя в известном смысле производна от государствен­ного управления. Она призвана определить объем и характер го­сударственно-властных полномочий, реализуемых в процессе го­сударственно-управленческой деятельности. С другой стороны, го­сударственное управление — это и есть тот вид деятельности, ко­торый направлен на практическую реализацию исполнительной власти. Исполнительная власть по существу составляет содержа­ние деятельности по государственному управлению, выражая преж­де всего ее функциональную (исполнительную) направленность.

Соответственно, все субъекты исполнительной власти одновре­менно являются звеньями системы, государственного управления. Однако далеко не все такого рода звенья могут быть субъектами исполнительной власти в ее конституционном смысле. В противном

См. СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 610.

Раздел I. Административное право в правовой системе РФ

Глава 1. Государственное управление, исполнительная власть

случае придется признать в качестве таковых, например, админи­страцию государственного предприятия или учреждения и т. п., таких звеньев системы государственного управления, которые на­ходятся за пределами действия принципа разделения властей.

Изложенные позиции нуждаются в определенных уточнениях, суть которых состоит в следующем.

Государственное управление — синоним государственно-управ­ленческой деятельности в широком смысле и форма практической реализации исполнительной власти в ее собственном смысле.

Сфера государственного управления — понятие, границы ко­торого в современных условиях определяются не только практичес­кой деятельностью по реализации исполнительной власти, то есть собственно работой субъектов этой ветви государственной власти, но и всеми иными проявлениями государственно-управленческой деятельности (например, деятельность управленческих по своему характеру звеньев, не являющихся непосредственными субъекта­ми исполнительной власти).

Государственно-управленческая деятельность — это функци­онирование субъектов исполнительной власти и иных звеньев го­сударственного управления по реализации их задач и функций.

Органы государственного управления — субъекты исполни-' тельной власти и иные звенья, осуществляющие в том или ином объеме государственно-управленческую деятельность.

Исполнительные органы — собирательный термин, который может быть использован для обозначения всех субъектов государ­ственно-управленческой деятельности, включая субъекты исполни­тельной власти, а также органы управления, действующие за пре­делами практической реализации исполнительной власти (напри­мер, исполнительные органы системы местного самоуправления, органы управления предприятий, учреждений, общественных объе­динений, коммерческих структур). При этом налицо тождествен­ность понятий "субъект исполнительной власти" и "орган исполни­тельной власти".

Исполнительная власть в ее государственно-управленческом понимании в известной мере "отказывается" от функций непосред­ственного управления ^прежде всего экономикой, социально-куль­турной сферой), столь характерного для условий безраздельного господства государственной собственности, то есть почти полного обобществления всех сфер жизни. На этой основе проявляется тен­денция становления системы государственного регулирования. Если государственное управление всегда исходило из необходимости по­стоянного и непосредственного (прямого) вмешательства аппарата управления в жизнь объектов, то сейчас главные ориентиры уп­равляющего воздействия связываются с самостоятельностью тех или иных структур, с их известным обособлением. Об этом, в част-

ности, свидетельствует проводимый курс на реальное обеспечение их оперативной хозяйственной самостоятельности на региональном и местном уровнях, на концентрацию внимания федеральных цен­тров исполнительной власти на выработке экономической полити­ки и установлении организационно-правовых основ зарождающе­гося рынка, на стимулирование предпринимательства и т. п. Все это потребовало решительного пересмотра тех начал, которые отож­дествлялись с так называемой "административно-командной сис­темой".

Однако между государственным управлением и государствен­ным регулированием нет принципиальных различий по целевому назначению. Мало того, по своей сути регулирование — непремен­ный элемент государственно-управленческой деятельности, одна из ее функций. В самом обыденном смысле регулирование выражает­ся в подчинении определенному порядку, в упорядочении тех или иных действий. Налицо полное совпадение признаков регулирова­ния и управления. Фактически речь может идти о различном (боль­шем или меньшем) удельном весе участия государства в экономи­ческих и иных процессах: либо оно непосредственно управляет объ­ектами, либо выступает в роли регулятора наиболее важных в об^-щественном смысле управленческих связей. Тем не менее все это в значительной степени условно, ибо, управляя, государство регу­лирует, а регулируя — управляет. С определенной долей условно­сти можно утверждать, что государственное управление традици­онно связывается с наличием у его субъектов подчиненных объек­тов, а государственное регулирование — с воздействием преиму­щественно на организационно неподчиненные объекты. Но и в том, и в другом случае налицо наиболее обобщенные варианты практи­ческой реализации исполнительной власти.

По существу государственное управление — понятие более широкое по сравнению с государственным регулированием. С дру­гой стороны, государственное регулирование в значительной мере связано с использованием косвенных средств управляющего воздей­ствия, то есть налоговых, льготных и т. п., обобщенно характеризу­емых в качестве экономических методов управления.

В настоящее время центральное место в государственно-управ­ленческой деятельности занимают:

а) разработка и реализация политики, выражающейся в госу­дарственных программах общефедерального и регионального мас­штабов (например, приватизации, демонополизации, инвестицион­ная, жилищная, энергетическая и т. п.);

б) установление и эффективное проведение в жизнь правовых и организационных основ хозяйственной жизни (например, государ­ственное стимулирование предпринимательства, обеспечение рав­ноправия всех форм собственности, защита прав собственника, ох-

Раздел I. Административное право в правовой системе РФ

рана прав потребителей, пресечение монополизма и недобросовес­тной конкуренции и т. п.);

в) управление предприятиями и учреждениями государствен­ного сектора;

г) регулирование функционирования различных объектов не­государственного сектора;

д) координация функционирования национализированного и денационализированного секторов хозяйственного, социально-куль­турного и административно-политического строительства;

е) обеспечение реализации прав (включая их охрану) и обязан­ностей физических и юридических лиц в сфере государственного управления;

ж) осуществление государственного контроля и надзора за ра­ботой управляемой и регулируемой сфер.

По существу это — основные функции исполнительной влас­ти, то есть ведущие направления государственно-управленческой деятельности. В них находит свое прямое выражение приоритет публичных интересов в сфере государственного управления.

Глава 2