Место административного права в правовой системе

Административное право, сохраняя свою "самобытность", вы­раженную в его предмете и методе, тесно взаимодействует с дру-

гими отраслями российского права. Характеризуя это взаимодей­ствие, необходимо иметь в виду, что административное право ох­ватывает своим регулятивным воздействием широкие области го­сударственной и общественной жизни, что предопределяется мно­гообразием практического проявления действующего в РФ меха­низма исполнительной власти.

На содержание административного права существенное влия­ние оказывают те процессы, которые происходят сейчас в России прежде всего в экономической области, что неизбежно сказывает­ся и на характере административно-правового регулирования. Одна­ко, как очень метко отметил французский административист Г. Брэ-бан, нет таких секторов общественной жизни, которые выпадали бы целиком из-под сферы "административно-правового контроля". И далее: "...административное право есть право живое, глубоко уко­ренившееся в обществе, вошедшее в быт и сознание современного человека"¹.

Мнение западного ученого в принципе справедливо и для на­ших условий. Служебная роль административного права — юриди­ческого "спутника" исполнительной власти — сохраняется в пери­од реформации государственных институтов. Что же касается мас­штабности действия его норм, то пока нет достаточных оснований, чтобы утверждать очевидность ее сокращения. Наоборот, в так на­зываемый переходный период массив подзаконных административ­но-правовых норм имел тенденцию к своему расширению. Особен­но это было заметно в условиях, когда Президент РФ являлся гла­вой исполнительной власти. Совокупность норм административно­го права различного уровня (федеральный, республиканский, реги­ональный, ведомственный и т. п.) достаточно велика и многообраз­на, несмотря на частое внесение в нее определенных корректировок (отмена нормативных актов, их изменений и т. п.). В то же время нельзя игнорировать тот факт, что резкое сокращение государствен­ного сектора (особенно в области экономики) за счет приватизации и акционирования различных объектов, влекущее за собой их "вы­ход" из-под прямого управляющего воздействия со стороны субъек­тов исполнительной власти, вовсе не означает отказ от администра­тивно-правового регулирования управленческих общественных от­ношений вообще. С большой долей достоверности можно утверж­дать, что в условиях развития рыночных отношений соответствую­щим образом меняются формы и методы осуществления исполни­тельной власти под прямым влиянием изменений в юридическом статусе различных объектов, ранее находившихся в организацион­ном подчинении многочисленных органов государственного управ-

¹ Брэбан Г. Французское административное право. М., 1988. С. 21.

Раздел I. Административное право в правовой системе РФ

Глава 2. Предмет и метод административного права

ления отраслевого, межотраслевого, территориального и иного ха­рактера. Такого рода изменения затрагивают прежде всего содер­жание административного права, не лишая его роли одного из не­обходимых и в новых условиях юридических регуляторов обще­ственных отношений. В качестве такого рода процессов можно на­звать, например: сокращение масштабности централизованного (об­щефедерального) административно-правового регулирования, отне­сенного к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации; существенное возрастание роли региональных регуля­торов; усиление значимости норм-программ и рекомендательных норм, равно как и административно-правовых дозволений; выход на приоритетные позиции управленческой деятельности контрольно-надзорного и правоохранительного характера; обеспечение реальной, а не декларативной самостоятельности (начал самоорганизации) на всех уровнях государственной организации и т. п.

Служебная роль административного права в современных ус­ловиях определяется также и другими существенными обстоятель­ствами, вытекающими непосредственно из его природы. Так, в связи с актуальностью проблемы правоохраны как непременного элемента правового государства административное право в отличие от мно­гих других правовых отраслей имеет и укрепляет свои собствен­ные юридические средства защиты от посягательств на правовой режим в сфере функционирования механизма исполнительной вла­сти. Невыполнение или недобросовестное выполнение требований административно-правовых норм влечет за собой приведение в дей­ствие предупредительных, пресекательных и карательных средств административно-принудительного характера. Среди них особая роль отводится институту административной ответственности, а также административному процессу. Важнейшее значение при этом имеет то, что с помощью административной ответственности все в большей мере осуществляется защита не только управлен­ческих общественных отношений, но и многих других (финансовых, трудовых, природоохранных и т. п.).

Во многих случаях административное право не только защища­ет иные общественные отношения, но и может выступать в роли их регулятора. Так, действующее российское законодательство исполь­зует нормы административного права для обеспечения должной урегулированности налоговых, земельных, трудовых и других отно­шений. Ими, например, определяются: порядок взимания налогов и сборов, государственный контроль за соблюдением налогового зако­нодательства; основные организационные начала предприниматель­ской деятельности; порядок возникновения и прекращения государ­ственно-служебных отношений; многие стороны компетенции раз­личных надзорных органов, действующих в рамках предмета иных отраслей права (природоохранительные инспекции) и т. п.

Изложенные ранее особенности административно-правового регулирования во многом предопределены ассимиляцией действу­ющей в Российской Федерации правовой системы, в результате чего наблюдается "перекрещивающееся" взаимодействие отраслей права. Особенно это характерно для так называемых "новых" правовых отраслей типа коммерческого, предпринимательского, природоох­ранного, банковского права и пр. Следует, однако, при этом иметь в виду, что реально это не отрасли права, а отрасли законодатель­ства. На подобной основе конструировать систему правовых отрас­лей не представляется возможным. В противном случае мы будем иметь неограниченное число таковых, причем их существование будет определяться не объективными, а чисто субъективными фак­торами. Кроме того, в "чистом" виде практически не существует ни одна отрасль права. В каждой из них правовую базу составляют, как правило, нормы различного отраслевого профиля с преобладанием удельного веса "собственных" норм, то есть полностью соответству­ющих предмету данной отрасли.

Наиболее самостоятельны такие правовые отрасли, как граж­данское, уголовное, международное, конституционное право. В иных случаях всегда легко обнаружить взаимодействие норм различных отраслей права и законодательства. Например, в земельном или финансовом праве ярко проявляется тесное взаимодействие граж­данско-правовых, административно-правовых и уголовно-правовых норм.

Следствием данной особенности действующей правовой сис­темы является "проникновение" административного права в сфе­ру регулятивного функционирования иных правовых отраслей. В основе подобного явления — фактическое наличие управленческих по своей природе отношений в сферах, относящихся в соответствии с предметом той или иной отрасли права к ее регулятивному воз­действию. Поэтому даже в гражданском законодательстве имеется пусть небольшое, но определенное число административно-право­вых по своей сути норм.

Административное право с учетом специфических особеннос­тей государственно-управленческой деятельности как правовой формы реализации исполнительной власти охватывает своим ре­гулятивным воздействием чрезвычайно широкий круг обществен­ных отношений управленческого типа. Тем самым отчетливо про­является многообразие административно-правового регулирования. Например, финансовое право регулирует строго ограниченные рам­ками его предмета общественные отношения. Административное право таких строгих границ не имеет. Соответственно трудно най­ти какой-либо специальный вопрос, который можно было бы на­звать чисто административно-правовым, то есть не затрагивающим интересы иных правовых отраслей. Фактически нас "окружают" со

Раздел I. Административное право в правовой системе РФ

всех сторон нормы прежде всего административного права. Как ни парадоксален с внешней стороны подобный вывод, он имеет под собой прочные основания. Если, например, говорить в этом плане о гражданине, то наиболее широки и многообразны его администра­тивная право- и дееспособность: рождение, обучение, практичес­кая работа, взаимоотношения с социальными, коммунальными, ме­дицинскими, транспортными, правоохранительными и т. п. служ­бами — все это неизбежно испытывает на себе соответствующее регулятивное воздействие административного права. Конечно, это не исключает такое же воздействие на поведение граждан и со сто­роны других отраслей права. Однако они строго ориентированы (на­пример, гражданско-правовая сделка, налоговые обязанности и права и т. п.), что в целом не является отличительным признаком административного права.

Сфера государственного управления не изолирована от дей­ствия норм других отраслей права, которыми регулируются возни­кающие в ней общественные отношения, не охватываемые предме­том административного права. Так возникает взаимодействие раз­личных правовых отраслей.

Наиболее тесно административное право взаимодействует с конституционным (государственным) правом. Будучи ведущей отраслью российского права, конституционное право закрепляет основные принципы организации и функционирования исполнитель­ной власти, место ее субъектов в государственном механизме, пра­вовые основы их формирования, их взаимоотношений с субъектами других ветвей единой государственной власти (ст. 10, 11, 71—72, 77, 83—88, 102—103, 110—117, 125 Конституции РФ); права и сво­боды человека и гражданина, значительная часть которых прак­тически реализуется в сфере государственного управления (ст. 85, 103, 111, 117) и т. п. Многие стороны организации и деятельности механизма исполнительной власти определяются федеральными и иными законодательными нормами. Административное право бе­рет исходные начала в нормах конституционного права, детализи­рует и конкретизирует их, определяя при этом правовой механизм реализации прав и свобод граждан, компетенции различных зве­ньев системы исполнительной власти; административно-правовой статус конкретных участников управленческих общественных от­ношений и административно-правовые средства его защиты; фор­мы и методы государственно-управленческой деятельности, осно­вы ее отраслевой и межотраслевой, региональной и местной орга­низации и т. п.

Гражданское и административное право регулируют нередко с внешней стороны сходные общественные отношения имуществен­ного характера, ориентируясь на преобладающее значение тех или иных элементов метода правового регулирования (на началах до-

Глава 2. Предмет и метод административного права

говора либо административного предписания). Аналогично решается вопрос о соотношении трудового и административного права. Наи­более сложно проведение граней между, например, административ­ным правом и такими отраслями, как финансовое, земельное право. Механизм их соотношения таков, что фактически значительная часть отношений, отнесенных к предмету названных отраслей, ре­гулируется нормами административного права и свойственными ему правовыми средствами.

Границы действия норм уголовного и административного пра­ва определяются характером и направленностью соответствующих запретов.

Административное право РФ, занимая определенное и значи­тельное место в ее правовой системе, вместе с тем имеет и свою внутреннюю структуру или систему. Традиционно, то есть так, как это принято при построении многих правовых отраслей, админис­тративное право подразделялось на две части: общую и особенную. По существу подобное его построение сохраняется и сейчас. Одна­ко имеет место известная модернизация, имеющая перспективное значение. Так, в настоящем учебнике бывшая Общая часть пред­ставлена в качестве основных методологических позиций, позволя­ющих проникнуть в суть данной отрасли российского права. Соот­ветственно эта часть названа — "Сущность и основные институ­ты административного права". Тем самым чисто юридические по­ложения сочетаются с необходимыми теоретическими обосновани­ями. Бывшая Особенная часть представлена как "Административ­но-правовая организация управления экономикой, социально-куль­турной и административно-политической сферами". В ней дается юридический анализ конкретных и разнообразных проявлений ад­министративно-правового регулирования в различных сферах обще­ственной жизни.

В перспективе предусматривается выделение еще одной час­ти, а именно — "Административно-процессуального права", мес­то которой — между двумя нынешними частями. Пока данная весь­ма важная проблематика отражена в рамках характеристики одного из основных институтов административного права, то есть в пер­вой части, и еще нет прочных оснований для того, чтобы, опираясь на качественный нормативный материал, выделить эту часть в са­мостоятельную.