Понятие и система субъектов административного права

Под субъектом административного права понимается лицо или организация, которые в соответствии с действующим законодатель­ством РФ могут быть участниками (сторонами) регулируемых ад-

Раздел I. Административное право в правовой системе РФ

Глава 2. Предмет и метод административного права

министративным правом управленческих общественных отношений. Круг таких субъектов многообразен. Главное, что объединяет их — это обладание ими особым юридическим качеством, а именно адми­нистративной правоспособностью.

Административная правоспособность — проявление общей правоспособности, то есть установленной и охраняемой государством правовыми нормами возможности данного субъекта (гражданина, исполнительного органа и т. п.) вступать в различного рода право­вые отношения. Это — способность приобретать соответствующий комплекс юридических обязанностей и прав и нести ответственность за их реализацию. Следовательно, правоспособность является пред­посылкой возникновения правовых отношений с участием данного субъекта. Для возникновения административно-правовых отноше­ний такой предпосылкой является административная правоспособ­ность, выражающаяся в определяемой административно-правовы­ми нормами возможности данного субъекта приобретать админис­тративно-правовые обязанности и права и нести юридическую от­ветственность за практическую их реализацию в сфере государ­ственного управления.

Административная правоспособность в своей сущности опре­деляется особенностями указанной сферы. Соответственно каждый, кто нормами административного права наделен обязанностями и правами в этой сфере, рассматривается в качестве субъекта ад­министративного права. Характерным для них свойством является возможность быть участником конкретных административно-пра­вовых отношений, но не само это участие. Следовательно, говоря о субъектах административного права, необходимо иметь в виду прежде всего не их перечень, а основные позиции, характеризую­щие административно-правовой статус каждого из них (см. подроб­нее об административно-правовом статусе конкретных субъектов административного права в разделе II).

Субъекты административного права могут быть индивидуаль­ными и коллективными.

К числу индивидуальных субъектов относятся граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства. Специфическими индивидуальными субъектами являются государственные служа­щие. Их особенностью является то, что, проявляя себя индивидуаль­но, они, тем не менее, фактически являются официальными пред­ставителями того или иного органа исполнительной власти. Есте­ственно, что это накладывает свой отпечаток на их правовое поло­жение, отличая их от иных индивидуальных субъектов админист­ративного права.

К коллективным субъектам относятся различного рода объе­динения граждан. В их числе различные по своему назначению и статусу организации — государственные и негосударственные.

Государственные организации как субъекты административ­ного права: органы исполнительной власти (государственного управ­ления); государственные предприятия, учреждения и их различного рода объединения (корпорации, концерны и т. п.); структурные под­разделения органов исполнительной власти, наделенные собствен­ной компетенцией.

Негосударственные организации как субъекты административ­ного права: общественные объединения (партии, союзы, обществен­ные движения и т. п.); органы местного самоуправления; коммерчес­кие и другие структуры. Лица и организации, являющиеся субъек­тами административного права, могут быть, при соблюдении уста­новленных административно-правовыми нормами условий, субъек­тами административно-правовых отношений. В связи с этим закономерен вопрос о соотношении понятий "субъект администра­тивного права" и "субъект административно-правовых отношений". Внешне они совпадают, поскольку перечень и тех и других одина­ков. Существенные же различия пролегают в плоскости соотноше­ния таких юридических категорий, как административная правоспо­собность и дееспособность.

Субъекты административного права становятся субъектами административно-правовых отношений тогда, когда они обладают практической способностью реализовать свою административную правоспособность в рамках конкретных административно-правовых отношений. Но для этого требуется, чтобы они были наделены аб-министративной дееспособностью. Налицо соотношение админи­стративно-правового статуса того или иного субъекта администра­тивного права (правоспособность) с процессом его практической реализации в условиях управленческой действительности (дееспо­собность). Дееспособность также наряду с правоспособностью явля­ется важнейшим элементом административно-правового статуса.

На практике далеко не всегда возможно проведение четких граней между административной право- и дееспособностью, хотя условно можно утверждать, что они соотносятся как статическая и динамическая категории. Довольно часто они неразделимы, так как являются по существу двумя элементами единого административ­но-правового статуса. Это, в частности, относится к органам испол­нительной власти, для которых они наступают одновременно, то есть с момента образования и юридического закрепления их компетен­ции. В компетенции выражается их административная правоспособ­ность. В ней определяются и полномочия данного органа по учас­тию в административно-правовых отношениях, то есть их дееспо­собность.

Для органов управления способность участвовать в админист­ративно-правовых отношениях фактически является их прямой юридической обязанностью, ибо она есть основное средство реали-

Раздел I. Административное право в правовой системе РФ

Глава 2. Предмет и метод административного права

зации их компетенции, а следовательно, и правоспособности. Ана­логично решается вопрос об административной дееспособности го­сударственных служащих, являющихся должностными лицами го­сударственных предприятий и учреждений. Однако существенная особенность последнего случая выражается в том, что администра­тивная дееспособность реализуется не самим предприятием или учреждением, а их администрацией, то есть органом управления.

В качестве субъектов административного права можно рас­сматривать Российское государство, субъекты Федерации, государ­ственные и негосударственные организации. В такой роли они яв­ляются носителями административной правоспособности. Однако в конкретных административно-правовых отношениях они непосред­ственно не участвуют. Административная дееспособность приходит­ся на долю представляющих их органов исполнительной власти или управления в отличие от граждан, сочетающих в себе оба эти юри­дические качества.

Это означает, что субъектом административно-правовых отно­шений являются, например, не республика, не край или область, не завод, не партия и т. п., а их органы управления.

Характерные для гражданско-правового регулирования обя­занности и права предоставляются в соответствии с действующим законодательством предприятию (в его разновидностях) как юри­дическому лицу. Соответственно администрация предприятия субъ­ектом гражданской правоспособности не является. Однако именно она реализует его гражданско-правовую дееспособность. Такое спе­цифическое соотношение административной и гражданской право-и дееспособности объясняется прежде всего тем, что предприятие не является государственным органом, тем более — органом госу­дарственного управления. Потому оно и не наделено управленчес­кой компетенцией, составляющей основу административно-право­вого статуса. Оно и не может в силу этого быть непосредственным участником административно-правовых отношений, хотя является субъектом административного права. В равной мере с подобных позиций могут быть охарактеризованы и другие коммерческие структуры. Единственный их отличительный признак — админис­тративная право- и дееспособность — возникают с момента их го­сударственной регистрации. Этот момент важен и для определе­ния статуса общественных объединений как субъектов админист­ративного права и административно-правовых отношений.

Для характеристики государственных и негосударственных образований категория юридического лица не может быть опреде­ляющей в административно-правовом смысле, так как она не вклю­чает в свое содержание властные полномочия, а лишь свидетель­ствует о возможности данного субъекта самостоятельно, либо опос­редованно участвовать в гражданском обороте. В тех случаях, ког-

да участники административно-правовых отношений — граждане или общественные объединения, то есть стороны, не наделенные ад­министративно-властной компетенцией, их административно-пра­вовой статус определяется теми возможностями, которые соответ­ствующие административно-правовые (но не гражданско-правовые) нормы закрепляют за ними непосредственно в сфере государствен­ного управления.

Иногда административные право- и дееспособность не совпа­дают, что характерно для административно-правового статуса граж­дан как субъектов административного права и участников админи­стративно-правовых отношений: если их административная право­способность возникает с момента рождения, то дееспособность, как правило, — с 16 лет.

Глава 3. Административно-правовые нормы

Глава 3 АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ НОРМЫ