Понятие и особенности административно-правовых норм

Нормы административного права, обладая качествами право­вой нормы как таковой, несут на себе отпечаток общественных от­ношений, составляющих ее предмет. Соответственно проявляются определенные особенности, характерные для административно-пра­вовых норм.

Административно-правовая норма — установленное государ­ством правило поведения, целью которого является регулирование общественных отношений, возникающих, изменяющихся и пре­кращающихся (по мере необходимости) в сфере функционирования механизма исполнительной власти или (в широком смысле) госу­дарственного управления. Указанные общественные отношения при­нято называть управленческими.

В административно-правовых нормах непосредственно выра­жается регулятивная роль административного права, проявляюща­яся в следующем:

а) административно-правовые нормы преследуют цель обес­печения должной упорядоченности организации и функционирова­ния как всей системы исполнительной власти (государственного управления), так и ее отдельных звеньев, рационального их взаи­модействия;

б) административно-правовые нормы определяют тот или иной вариант должного, то есть соответствующего интересам пра­вового государства, поведения всех лиц и организаций, действую­щих непосредственно в сфере государственного управления и вы­полняющих тот или иной объем его функций (например, админис­трация края, области), либо тем или иным образом затрагивающих своими действиями интересы этой сферы (например, общественные объединения, граждане). Должное поведение предполагает, какие действия можно совершать (дозволения), от каких следует воздер­жаться (запреты), какие совершать необходимо (предписания). В этом и выражается, по существу, управляющее воздействие на по­ведение;

в) административно-правовые нормы, действуя в сфере го­сударственного управления, прежде всего и главным образом пред-

назначены для обеспечения эффективной реализации конституци­онного назначения механизма исполнительной власти, то есть ис­полнения, проведения в жизнь требований законов РФ. Тем самым они выражают сущность исполнительной ветви единой государ­ственной власти;

г) административно-правовые нормы, определяя границы должного поведения в сфере государственного управления, служат интересам установления и обеспечения прочного режима законно­сти и государственной дисциплины в общественных отношениях, возникающих в процессе государственно-управленческой деятель­ности;

д) административно-правовые нормы, в отличие от многих других отраслей российского права, имеют свои собственные юри­дические средства защиты от посягательств на них. Имеются в виду административная и дисциплинарная ответственность',

е) административно-правовые нормы во многих случаях мо­гут выступать в роли регулятора иных общественных отношений, а не только их защитника. Так, с их помощью обеспечивается уре-гулированность финансовых, земельных, трудовых и иных отноше­ний; именно на их основе определяется порядок взимания налогов, сборов, осуществляется государственный контроль за соблюдением налогового, природоохранного, трудового законодательства, устанав­ливаются основные организационные начала предпринимательской деятельности и т. п.;

ж) административно-правовые нормы достаточно часто уста­навливаются непосредственно в процессе реализации исполнитель­ной власти и непосредственно ее субъектами.

Давая общую характеристику административно-правовым нор­мам, необходимо обратить внимание на некоторые их особенности. Прежде всего следует решить вопрос о соотношении правоиспол-нения (правоприменения) и правоустановления (правотворчества). Административно-правовые нормы нередко являются продуктом административного правотворчества.

Для административного права характерно юридическое опос-редование такой деятельности, основным содержанием которой яв­ляется исполнение или применение к конкретным обстоятельствам требований законов, составляющих основу всей правовой системы РФ. Поэтому административно-правовые нормы как регулятор об­щественных отношений управленческого типа могут характеризо­ваться в качестве одной из важнейших юридических форм право­применения в сфере государственного управления. Данные нормы несут в своем содержании двоякую юридическую "нагрузку": пра-воустановительную и правоприменительную. Между этими функ­циями административно-правовых норм — теснейшая взаимосвязь, в рамках которой четко выявляется следующая закономерность:

Раздел I. Административное право в правовой системе РФ

Глава 3. Административно-правовые нормы

правоустановление (правотворчество) по своей сути служит целям правоприменения (исполнения). Об этом, в частности, свидетельству­ет тот факт, что действующим законодательством установлено, что нормативные акты субъектов исполнительной власти издаются "во исполнение"законов.

Однако вся совокупность действующих административно-пра­вовых норм не сводится к тем, которые устанавливаются непосред­ственно названными субъектами. Многие нормы административного права содержатся в Конституции РФ. Ими определяются основные параметры государственно-управленческой деятельности и возни­кающих в ее процессе управленческих отношений (например, кон­ституционный статус личности, субъектов исполнительной власти и т. п.). Почти в каждом российском законе немало административно-правовых норм.

Это означает, что существует определенная иерархия админи­стративно-правовых норм: конституционные нормы, нормы законов и нормы, право на установление которых предоставлено действу­ющим законодательством непосредственно субъектам исполнитель­ной власти (например, Правительству РФ). Наполненные единым юридическим содержанием, эти правовые нормы неравнозначны по своей юридической силе.

Административно-правовые нормы, устанавливаемые субъек­тами исполнительной власти, вторичны по сравнению с аналогич­ными нормами конституционного или законодательного характера, то есть производны от них; последние по своему юридическому зна­чению — первичны. Отсюда — подзаконность не только деятельно­сти субъектов исполнительной власти, но и устанавливаемых ими административно-правовых норм. В иерархии правовых норм им от­водится определенное место, выражаемое следующей юридической формулой: они создаются на основе (основании) и во исполнение Конституции, законов и нормативных указов Президента РФ как главы государства (ст. 115 Конституции РФ).

Являясь вторичной (производной) формой правоустановления, административно-правовые нормы, создаваемые непосредствен­но субъектами исполнительной власти, обеспечивают действен­ность прежде всего конституционных и законодательных право­вых норм. Тем самым они служат одним из существенных юриди­ческих средств, придающих этим нормам характер реально "рабо­тающих" правовых установлений, а также детализирующих и кон­кретизирующих содержащиеся в них общие правила поведения.

Обычно нормы законов не имеют прямого действия, представ­ляя собой наиболее общие правила поведения принципиального характера, абстрагирующиеся от конкретных особенностей и усло­вий их практического применения (исполнения).

Поэтому на долю административно-правовых норм, создавае­мых субъектами исполнительной власти, падает основная нагруз-

ка по приданию тем или иным позициям, законодательно закреп­ленным, прямого действия. Иначе говоря, общие нормы закона в процессе их применения в рамках функционирования механизма исполнительной власти и в полном соответствии с функционально-компетенционными принципами разделения властей, как правило, нуждаются в опосредовании их нормами административного (впро­чем, не только!) права.

При этом важно иметь в виду следующее. Прежде всего адми­нистративно-правовые нормы общего характера должны иметь, как правило, законодательную форму своего выражения. Поскольку же полностью решить данную задачу подобным путем нереально, по­стольку соответствующие субъекты исполнительной власти долж­ны наделяться полномочиями по созданию таких норм в случаях, когда:

а) соответствующий законодательный акт прямо предусматри­вает таковую возможность. Например, Водным кодексом РФ пре­дусматривается, что Правительство РФ устанавливает порядок разработки, согласования, государственной экспертизы, утвержде­ния и реализации схем комплексного использования и охраны вод­ных ресурсов¹;

б) определяемая для данного субъекта исполнительной влас­ти компетенция включает его правоустановительные полномочия, причем не в виде простой констатации, а в конкретном выражении (например, перечисление вопросов, по которым могут издаваться нормативные акты). Пока данная проблема практически четко не решается.

В Положениях об отдельных органах исполнительной власти их компетенция нередко определяется настолько различными фор­мулировками, что установить границы его нормотворческой деятель­ности весьма затруднительно;

в) исполнительное (административное) нормотворчество ис­пользуется преимущественно в целях внутрисистемного регулиро­вания, то есть в интересах внутренней организации механизма ис­полнительной власти (государственного управления);

г) используется механизм "делегированного" законодательства, то есть законодатель передает тому или иному субъекту исполни­тельной власти соответствующие правоустановительные полномо­чия, в обычных условиях относящиеся к исключительной компетен­ции законодателя. Этот институт у нас не развит, но его перспек­тивное значение очевидно.

Главное состоит в том, чтобы в законодательных актах непря­мого действия был установлен конкретный адресат их исполнения

См. СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4471.

Раздел I. Административное право в правовой системе РФ

Глава 3. Административно-правовые нормы

с одновременным определением объема необходимых для этого под­законных нормотворческих полномочий.

Относительно ведомственного административного нормотворче-ства, весьма до сих пор развитого и нередко далекого от соответ­ствия требованиям законности, тенденция такова: ограничение воз­можности установления ведомствами общеобязательных админис­тративно-правовых норм; делегирование такого рода полномочий в отдельных случаях со стороны субъектов исполнительной власти, наделенных общей компетенцией. Так, Правительство РФ приня­ло 10 февраля 1994 г. специальное постановление "О делегирова­нии полномочий Правительства Российской Федерации по управ­лению и распоряжению объектами федеральной собственности"¹.

Таким образом, необходимы условия, не позволяющие чрезмер­но расширять сферу административного нормотворчества. С дру­гой стороны, столь же необходимы и условия, позволяющие этому виду правоустановительной деятельности развиваться в строгих рамках законности и государственной дисциплины.

Административно-правовые нормы содержат в себе юридичес­ки обязательные правила поведения, адресованные прежде всего субъектам исполнительной власти (государственного управления). В качестве примера можно назвать нормы, содержащиеся в Законе о Правительстве РФ, в положениях о федеральных министерствах и т. п. Объясняется данная особенность тем, что на характер админи­стративно-правовых норм оказывают определяющее влияние при­рода и социальное назначение государственно-управленческой де­ятельности. Соответственно и в современных условиях основным объектом административно-правового регулирования по-прежнему остаются действия (поведение) исполнительных органов, их внутрен­них структурных подразделений, а также действующих от их имени должностных лиц. Административно-правовые нормы, следователь­но, рассчитаны в значительной степени на регулирование органи­зации и функционирования аппарата государственного управления.

Административно-правовые нормы, однако, не могут быть све­дены к чисто "аппаратным". Роль этих норм значительно более мно­гообразна, что прямо вытекает из сущности и назначения государ­ственно-управленческой деятельности как формы практической реализации исполнительной власти. Соответственно аппарат управ­ления "живет" не только и не столько интересами собственного бытия. Он повседневно связан как с нижестоящими звеньями, так и со всеми иными сторонами, действующими в сфере государствен­ного управления, либо так или иначе затрагивающими ее интере­сы. В первом случае имеются в виду различного рода государствен-

¹ См. Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1994. № 8. Ст. 593 (далее — САПП РФ).

ные по своему характеру образования (предприятия, учреждения и т. п.), а во втором — негосударственные образования политичес­кого, социально-культурного, хозяйственного типа, а также, что осо­бенно важно подчеркнуть, граждане.

Следовательно, регулирующее воздействие административно-правовых норм весьма масштабно. В этом их универсальность, как универсальна (в смысле масштаба) сама деятельность по реализа­ции задач и функций исполнительной власти.

Таковы наиболее отчетливо выраженные особенности админи­стративно-правовых норм. Необходимо также подчеркнуть, что эти нормы императивны; это выражается в односторонности содержа­щихся в них юридически-обязательных волеизъявлений полномоч­ных органов.

Что касается структуры административно-правовых норм, то она традиционна: гипотеза, диспозиция и санкция. Однако и здесь имеются определенные особенности. Так, не во всех случаях четко выражается гипотеза. Она нередко обнаруживает себя в виде юри­дических фактов (например, достижение определенного возраста, совершение административного правонарушения и т. п.). При рег­ламентации деятельности аппарата управления она прямо не выра­жена, а предполагается в качестве условия соответствия этой дея­тельности установленной компетенции того или иного субъекта ис­полнительной власти. Диспозиция нормы — это предписания, зап­реты и дозволения. Санкция предусматривается, как правило, в ви­де конкретных мер дисциплинарного или административного воз­действия, причем далеко не все нормы имеют таковые. Например, нормы, регулирующие управленческую деятельность, исходят из того, что взаимоотношения между вышестоящими и нижестоящи­ми административно-управленческими работниками строятся на на­чалах дисциплинарной власти. Санкции в данном случае содержатся в нормах общего характера, относящихся к институту государствен­ной службы. С другой стороны, конкретные административные санк­ции всегда закрепляются в нормах, предусматривающих составы конкретных административно-правовых правонарушений.