Метод административного права

Проблема методов правового регулирования достаточно дискус­сионна. До сих пор обнаруживаются два принципиально различных подхода к пониманию их содержания: либо каждая правовая от­расль помимо предмета имеет и свой собственный метод, либо все отрасли права используют в регулятивных целях единые правовые средства, заложенные в самой природе права. Предпочтительной представляется вторая позиция.

Действительно, любая отрасль российского права использует в качестве средств правового регулирования следующие три юри­дические возможности: предписание, запрет, дозволение. Они в сво­ей совокупности и составляют содержание средств правового воз­действия на общественные отношения. Различия между отраслями права, помимо предмета, возможно провести по степени или удель­ному весу практического использования того или иного средства. Так, для уголовного права наиболее характерны запреты; для граж­данского — дозволения и т. п. Но это вовсе не означает, что ука­занными отраслями не используются, хотя и в меньшем объеме,

Раздел I. Административное право в правовой системе РФ |

Глава 2. Предмет и метод административного права

другие правовые средства. Запреты и предписания содержатся и в действующем гражданском законодательстве, равно как дозволения можно обнаружить в уголовном законодательстве и т. п.

Что представляют собой правовые средства регулирования общественных отношений? Предписания — возложение прямой юридической обязанности совершать те или иные действия в ус­ловиях, предусмотренных правовой нормой. Запреты — фактически также предписания, но иного характера, а именно: возложение пря­мой юридической обязанности не совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой. Дозволения — юри­дическое разрешение совершать в условиях, предусмотренных пра­вовой нормой, те или иные действия, либо воздержаться от их со­вершения по своему усмотрению.

Подобная характеристика указанных правовых средств под­тверждает вывод о том, что они едины для всех отраслей права. Используются же они с учетом особенностей предмета данной от­расли, то есть регулируемых общественных отношений. Это и явля­ется отправным моментом для понимания сути административно-правового регулирования, его специфических особенностей. Они оп­ределяются сущностью исполнительной власти, реализуемой в про­цессе юридически-властной деятельности особого вида государст­венных органов. Соответственно, административно-правовое регули­рование, его механизм есть форма юридического опосредования от­ношений, в которых одна сторона выступает в роли управляющего, а другая — управляемого. Такого рода отношения всегда предпола­гают известное подчинение воли управляемых единой управляющей воле, выразителем которой является тот или иной субъект испол­нительной власти. Следовательно, административно-правовое регу­лирование рассчитано преимущественно на такие общественные отношения, в которых исключается юридическое равенство их уча­стников.

Но есть и такие общественные отношения, для которых харак­терно равенство сторон. Классическим примером являются отно­шения, регулируемые нормами гражданского права. На этой осно­ве стало почти традиционным противопоставление двух методов правового регулирования: гражданско-правового и административ­но-правового. Первый из них рассчитан на отношения, в которых их участники равноправны, а второй — на отношения с участием не­равноправных сторон. Считалось, что эти два метода собирательно выражают признаки, характерные для регулируемых различными отраслями права общественных отношений: для одних отраслей наиболее приемлемы черты, свойственные гражданско-правовому методу, для других — административно-правовому. Такой вариант решения проблемы методов правового регулирования по существу также не признавал средства правового регулирования едиными. В

силу этого любого рода попытки сконструировать особые черты, свойственные, например, для регулирования исключительно земель­ных, финансовых, уголовных и прочих отношений, неизбежно при­водили к признанию наличия одного из двух методов. Налицо — от­четливо выраженная условность выделения двух, якобы, универ­сальных методов. Действительно, даже в отношениях, регулируе­мых гражданским правом, нередко отсутствует равенство сторон (например, обязательства из причинения вреда).

При характеристике так называемого административно-право­вого метода регулирования не всегда учитывалось, что "админист­ративное" означает, как правило, "внесудебное". Однако граждан­ско-правовые споры (включая имущественные) далеко не всегда требуют судебного рассмотрения и разрешения. Тем самым услов­ность, присущая делению методов правового регулирования толь­ко на гражданско-правовые и административно-правовые, усили­вается в еще большей степени.

В качестве своеобразной реакции на складывающуюся, дале­ко не бесспорную, ситуацию был сформулирован вывод о наличии третьего'вида методов правового регулирования, а именно — уго-ловно-правового, использующего, якобы, средства исключительно запретительного характера. Если это действительно так, то следу­ет признать, что многие управленческие и имущественные (граж­данские) отношения регулируются уголовно-правовым методом, что алогично.

Изложенные соображения, однако, вовсе не исключают любую возможность выделения правовых средств, характерных для каж­дой из существующих отраслей права. Но это означает лишь то, что правовые отрасли используют в своих регулятивных целях с уче­том особенностей регулируемых общественных отношений (предмет) единые правовые средства (метод) в их различном сочетании. Ука­занные средства рассчитаны на общественные отношения, участни­ки которых либо находятся на одном правовом уровне, то есть рав­ноправны, либо они неравноправны, то есть юридически выражен­ная воля одной стороны имеет определенный приоритет в сравне­нии с юридической волей другой стороны. Это и является опреде­ляющим при характеристике методов правового регулирования, ибо элементы равенства или неравенства сторон могут быть обнаружены в отношениях, регулируемых любой отраслью права, включая и те, которые подвержены административно-правовому регулированию. В частности, об этом свидетельствует то, что в сфере государствен­ного управления имеют место так называемые горизонтальные от­ношения, исключающие неравенство их участников (см. подробнее гл. 4).

Следовательно, вполне обоснован подход к проблеме методов правового регулирования с позиций, учитывающих, во-первых,