Понятие и виды государственных служащих

В нормативных актах и литературе отражены различные пред­ставления о понятии служащего. Основная причина этого — разно­образие социальных функций, выполняемых служащими. Оно объ­ективно исключает возможность использования одного критерия для определения данного понятия. Приближает к его сущности опреде­ление, согласно которому служащими признаются "работники не­физического и умственного труда, получающие заработную пла­ту..."². По общему правилу, результатом труда служащего не явля­ется создание материальных ценностей в виде вещественных про­дуктов, выполнение работ или оказание услуг материального харак­тера. Труд служащего связан с организацией работы различных органов, предприятий, учреждений либо с созданием духовных цен­ностей, оказанием социальных услуг населению.

¹ Конституция Удмуртской Республики лишь устанавливает, что не мо­жет быть передано в ведение органов государственной власти законодатель­ство о государственной и муниципальной службе в Удмуртской Республике.

² Советский энциклопедический словарь. М., 1980. С. 1236.

Нельзя признать удачным определение, сводящее служаще­го к лицу, работающему по найму в различных учреждениях, в i сфере обслуживания¹. Ибо оно может быть распространено также ^: на работников, не являющихся служащими.

Ошибочно мнение, что служащий, в отличие от производ­ственного персонала, не участвует в создании материальных цен­ностей, что его труд непроизводителен. Напротив, многие катего­рии служащих стоят у истоков научно-технического прогресса во всех сферах экономики и опосредованно оказывают влияние на ее функционирование и развитие.

Утрачивает свое значение отграничение служащего от других категорий работников только по характеру труда: будто бы труд служащих не связан непосредственно с физическим воздействием на материальные объекты. Труд многих категорий рабочих² и слу­жащих сближается общностью его характера. Порой сложно опре­делить с точки зрения характера труда, является ли тот или иной работник служащим или рабочим (например, командир воздушного судна, дежурный пульта энергоблока, хирург, машинистка и т. д.). Хотя, несомненно, что физический труд — удел основной массы ра­бочих и крестьян.

Состав служащих неоднороден. Они трудятся в различных го­сударственных и негосударственных организациях, занимаются ча­стной практикой, имеющей государственный характер (нотариусы).

Государственные служащие — разновидность служащих, ко­торые среди всех других служащих образуют основную группу субъектов административного права.

До принятия Закона об основах государственной службы тер­мин "государственный служащий" трактовался в литературе в ши­роком и узком смысле. В широком смысле государственным служа­щим признавалось лицо, которое занимало в порядке, установлен­ном правовыми актами, должность в государственной организации'. государственном органе, на предприятии, в учреждении, иной орга­низации. А в узком смысле — гражданин Российской Федерации, занимающий в порядке, установленном правовыми актами, долж­ность в государственном органе.

При этом под должностью понималась штатная единица госу­дарственной организации, которой соответствует служебное поло­жение лица, замещающего ее.

Главным в изложенной концепции является признание государ­ственными служащими служащих как государственных органов, так и других государственных организаций, не являющихся таковыми. Служащие же государственных органов относятся к их особой ка-

¹ Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1981. С. 651.

² В трудовом законодательстве дифференциация на рабочих и служащих необоснованно вытесняется общим понятием "работники".

тегории, участвующей в той или иной степени в осуществлении задач и функций государства.

В соответствии с Законом об основах государственной службы государственным служащим является гражданин РФ, исполняю­щий в порядке, установленном законом, обязанности по государ­ственной должности государственной службы за денежное возна­граждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюдже­та или средств бюджета соответствующего субъекта Российской федерации.Таким образом, признаки государственного служащего сводятся к тому, что он:

а) гражданин РФ;

б) замещает государственную должность в государственном органе;

в) замещает в таком органе должность государственной службы;

г) выполняет обязанности, определяемые данной должностью;

д) получает за их выполнение денежное вознаграждение за счет средств бюджета.

Лица, занимающие должности в государственных органах, а также на государственных предприятиях, в учреждениях и орга­низациях, но не характеризующиеся указанными признаками, по Закону об основах государственной службы государственными слу­жащими не являются.

По этому Закону государственной является должность в фе­деральных органах государственной власти, органах государствен­ной власти субъектов РФ, а также в иных государственных орга­нах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ с установлен­ным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномо­чий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

Должность определяет круг служебных обязанностей, права и пределы ответственности государственного служащего, требования к его профессионально-квалификационной подготовке. Она отобра­жает содержание выполняемой служащим работы, определяет его правовое положение.

Система должностей строится по иерархическому принципу, подразделяясь на следующие пять групп: а) высшие государствен­ные должности государственной службы — пятая; б) главные госу­дарственные должности государственной службы — четвертая; в) ведущие государственные должности государственной службы — третья; г) старшие государственные должности государственной службы — вторая; д) младшие государственные должности государ­ственной службы — первая группа.

Разумеется, что каждой из этих групп свойственны специфи­ческие элементы, определяющие особенности правового положения служащих, замещающих соответствующие должности, а также их квалификационные качества.

Не все указанные должности учреждаются в каждом государ­ственном органе. В каких органах и какие именно из указанных должностей учреждаются, определяется Реестром государственных должностей государственной службы. Например, Реестром государ­ственных должностей федеральных государственных служащих, утвержденным Указом Президента РФ 11 января 1995 г., не пре­дусматривается учреждение в Конституционном Суде РФ высшей государственной должности.

Применительно к группам государственных должностей госу­дарственной службы служащим присваиваются разряды и классы по результатам государственного квалификационного экзамена или аттестации государственного служащего: действительный государ­ственный советник Российской Федерации 1, 2 и 3 класса — го­сударственным служащим высших государственных должностей; го­сударственный советник Российской Федерации 1, 2 и 3 класса — государственным служащим главных государственных должностей; советник Российской Федерации 1, 2 и 3 класса — государствен­ным служащим ведущих государственных должностей; советник государственной службы 1, 2 и 3 класса — государственным слу­жащим старших государственных должностей; референт государ­ственной службы 1, 2 и 3 класса — государственным служащим младших государственных должностей.

Мотиваций и критериев деления государственных должностей государственных органов Закон об основах государственной служ­бы не содержит. Не усматривается также его связи с характером и объемом полномочий государственных служащих, замещающих со­ответствующие государственные должности государственной служ­бы. Лишь частично эти пробелы восполняются Положением о поряд­ке присвоения и сохранения квалификационных разрядов феде­ральным государственным служащим, утвержденным Указом Пре­зидента РФ от 22 апреля 1996 г. № 578¹.

Однако, несомненно, что каждой группе указанных должнос­тей свойственны элементы статуса, определяющие особенности пра­вового положения государственных служащих, замещающих дол­жности данной группы, а также требования к их квалификацион­ному уровню.

Следует особо подчеркнуть, что понятия государственного слу­жащего и государственной должности не исчерпываются лишь теми, которые связаны только с государственными органами. Хотя в пре­амбуле Закона об основах государственной службы и говорится, что он устанавливает правовые основы организации государственной службы Российской Федерации и основы правового положения го­сударственных служащих Российской Федерации, его действие распространяется не на всех государственных служащих. Они

Российская газета. 1996. 15 мая.

функционируют не только в государственных органах, но и в иных организациях (например, в таможенных).

Субъектами административного права являются также служа­щие государственных предприятий и учреждений, не относящих­ся к органам государственного управления. Они отличаются от го­сударственных служащих прежде всего тем, что государственные служащие государственных органов сосредоточены на осуществле­нии задач и функций государства по руководству обществом. Уча­стие различных категорий служащих в этом процессе различно, но в общем служба в государственных органах направлена на эту цель.

Функциональное назначение служащих государственных пред­приятий, учреждений и организаций иное. Их деятельность связа­на с организацией процессов соответственно производства, соци­альной, культурной и иной деятельности, то есть выполнения ос­новных задач, обусловленных целями и предметами деятельности предприятий, учреждений и организаций.

Отчасти этим можно объяснить то, что признаки государствен­ных служащих не совпадают с теми, которыми характеризуются государственные служащие государственных органов, а также, с одной стороны, учреждений, а с другой — предприятий. Так, со­держанием деятельности большинства служащих государственных предприятий, учреждений и организаций не является обеспечение полномочий, характерных для государственных органов; труд слу­жащих государственных учреждений оплачивается за счет средств бюджета, а предприятий — за счет прибыли, получаемой от ком­мерческой деятельности. (При этом имеются в виду служащие, яв­ляющиеся гражданами Российской Федерации. Иностранные граж­дане и лица без гражданства в допускаемых законом случаях так­же могут занимать должности на предприятиях, в учреждениях, но они, естественно, не могут быть отнесены к российским слу­жащим.)

Вместе с тем в статусе государственных служащих государст­венных органов и, например, служащих государственных предпри­ятий немало общего. Так, руководители предприятий назначаются и освобождаются от должности вышестоящими государственными органами, им подконтрольны и подотчетны. Этот существенный штрих в правовом положении руководителей предприятий указы­вает на государственный характер их служебной деятельности.

На всех государственных предприятиях, в учреждениях и орга­низациях служащие подразделяются по своему функциональному назначению на две категории: а) служащие, осуществляющие в качестве специалистов фактическую деятельность по выполнению задач, обусловленных целями и предметом деятельности предпри­ятия, учреждения, организации (экономического, социально-куль­турного характера, например, обучение детей в школе, лечение больных и т. д.); б) служащие, деятельность которых подчинена осу-

ществлению управления предприятием, учреждением, организацией (руководители, их заместители и т. д.).

Особую группу составляют служащие, совмещающие выполне­ние указанных функций. Например, ректор вуза, осуществляющий одновременно педагогическую деятельность¹.

Во многом проблемным является вопрос о том, относятся ли к государственным служащим военнослужащие. Он обусловлен нео­днородностью состава военнослужащих, спецификой назначения военной службы. Среди них — профессиональные военнослужащие и военнослужащие срочной службы, военнослужащие, замещающие должности в государственных органах, а также на военных пред­приятиях и в учреждениях, где они выполняют трудовые функции, которые выполняются рабочими и служащими гражданских (нево­енных) органов, предприятий и учреждений. Вместе с тем их ста­тус обременен рядом существенных правил, обусловленных специ­фикой военной службы.

Поэтому в соотношении с сущностью невоенной государствен­ной службы к государственным служащим следует отнести воен­нослужащих, занимающих должности в органах военного управле­ния, в других военных организациях и учреждениях.

Особенность статуса, который имеют только военнослужащие, является фактом, признанным российским правом. Для их отожде­ствления с другими служащими нет юридических оснований.

В зависимости от характера полномочий, определяющих роль государственных служащих в осуществлении государственно-вла­стных функций, они делятся на должностных лиц, оперативный, вспомогательный состав.

В Законе об основах государственной службы подобная клас­сификация отсутствует, хотя она имеет принципиальное и прежде всего практическое значение. В частности, понятие должностного лица, о котором в Законе и не упоминается, является одним из клю­чевых, поскольку они признаются специальными субъектами раз­личных отраслей права, в том числе многих правонарушений.

А между тем до сих пор термин "должностное лицо" офици­ально употребляется не в качестве общего, а специального поня­тия, часто отражающего наличие противоречий в законодательстве. Так, в УК РФ 1996 г. оно трактуется, во-первых, применительно к статьям гл. 30 "Преступления против государственной власти, ин­тересов государственной службы и службы в органах местного са­моуправления"; во-вторых, в смысле, не во всем совпадающем с положениями Закона об основах государственной службы. В част-

¹ Следует иметь в виду, что субъектами административного права явля­ются и определенные категории негосударственных образований, причем не только управленческого состава, но и другие (например, врачи, подчиняющи­еся общим требованиям профессиональной деятельности).

ности, под лицами, занимающими государственные должности, по­нимаются лишь лица, занимающие должности, устанавливаемые Конституцией и законами РФ, конституциями и уставами ее субъек­тов для непосредственного исполнения полномочий государствен­ных органов. Однако этим определением охватываются лишь дол­жности категории "А", которые по Закону об основах государствен­ной службы не относятся к категории государственных должнос­тей государственной службы, а лица, занимающие должности ука­занных категорий, не признаются государственными служащими государственной службы. Это означает, что концепция должност­ного лица, выраженная в УК РФ, еще не раскрывает его общего понятия.

Должностными лицами называются служащие, имеющие пра­во совершать в пределах своей компетенции властные действия, влекущие юридические последствия (например, издавать правовые акты управления, подписывать денежные документы, совершать регистрационные действия, регистрацию предприятий и т. д.)¹. К ним относятся также служащие, которые не совершают таких действий, но руководят деятельностью подчиненных им работников и упол­номочены предъявлять к ним обязательные к исполнению требова­ния (например, руководители многих структурных подразделений органов управления).

Однако понятие должностных лиц не сводится к руководителю. Руководители, хотя и являются ведущей частью, но все же есть раз­новидность должностных лиц, к которым относятся и иные катего­рии государственных служащих. Например, их заместители и др.

Должностные лица совершают юридические действия властного характера, связанные с управлением людьми, но наделяются для этого разными по объему и характеру полномочиями. Наиболее широкими властными полномочиями обладают руководители госу­дарственных органов, предприятий, учреждений и организаций. Руководители принимают решения по различным вопросам их де­ятельности, а также меры поощрения и дисциплинарной ответствен­ности к подчиненным им работникам².

¹ В соответствии с Федеральным законом "О службе в таможенных орга­нах Российской Федерации" должностными лицами таможенных органов яв­ляются граждане, занимающие должности в таможенных органах, которым при­своены специальные звания, предусмотренные данным законом. Они именуются сотрудниками таможенных органов в отличие от работников этих органов, занимающихся техническим обеспечением их деятельности. При этом к сотруд­никам относятся должностные лица не только органов, но и таможенных орга­низаций.

² Среди работников, занимающих в государственных органах должности, не отнесенные к государственным должностям, имеются служащие, которые по характеру принадлежащих им полномочий являются должностными лицами (например, начальник управления или службы эксплуатации зданий и т. п.).

Среди должностных лиц особый статус занимают представи- Ц тели административной власти. Это должностные лица, имеющие право предъявлять юридически-властные требования (давать пред­писания, указания) и применять меры административного воздей­ствия к органам и лицам, не находящимся в их подчинении (напри­мер, главные санитарные врачи, работники милиции и др.).

Оперативный состав (функциональные работники) — это слу­жащие, выполняющие работу, непосредственно определяемую за­дачами данного органа, в качестве специалистов. Сюда входят спе­циалисты государственных органов, наделенные полномочиями в сфере осуществления государственно-властных функций, но не имеющие права совершать служебные юридически-властные акты в качестве средства управления людьми. Полномочия этой группы служащих позволяют им успешно выполнять работу, которая свя­зана с подготовкой решений, проработкой вопросов, требующих специальных знаний, опыта. К ним относятся экономисты, юрискон­сульты и др.

К должностным лицам по рассматриваемому признаку относят­ся государственные служащие, замещающие высшие, главные, ве­дущие, старшие государственные должности, а также руководите­ли предприятий, учреждений, организаций и др.; к оперативному составу — младшие государственные должности (референты 1, 2 и 3 класса) и т. д.

Оперативный состав, если учитывать дух закона, также мож­но отнести к должностным лицам, их разновидности. Но в силу свое­го статуса они не наделены полномочиями совершать действия, на­правленные на достижение юридических последствий, властным об­разом влиять на поведение других лиц. Поэтому выделение их в от­дельную группу является одновременно условным и обоснованным.

Оперативный состав служебного аппарата необходимо отличать от аналогичных категорий служащих, к нему не относящихся (вра­чей, преподавателей и др.). Отдельные служащие этой категории уполномочены на основе специальных знаний совершать действия, влекущие юридические последствия (например, врачи, поскольку они имеют право выдавать листки нетрудоспособности, в установ­ленных случаях рецепты на бесплатное получение лекарств). Дей­ствия таких служащих, влекущие юридические последствия, име­ют значение не только для их оценки с точки зрения юридической ответственности, но и оказывают управляющее воздействие на об­щественные отношения.

Вспомогательный состав — служащие, служебная деятель­ность которых не предполагает совершение действий, влекущих юридические последствия, влияющих на содержание решений дан­ного органа. Их обязанности и права определяются задачами обес­печения служебной деятельности должностных лиц, оперативного состава путем создания условий, необходимых для выполнения ими

служебных функций (технические секретари и т. д.). В обязаннос­ти служащих данной группы может входить совершение действий, имеющих юридическое значение. Например, регистрация поступа­ющих жалоб, ибо со дня совершения этого действия исчисляется срок рассмотрения жалобы.

Особую группу должностных лиц составляют граждане, не со­стоящие на государственной службе, но уполномоченные совершать действия, влекущие юридические последствия. Согласно Основам законодательства Российской Федерации о нотариате нотариальной деятельностью может заниматься гражданин Российской Федера­ции, получивший на ее осуществление лицензию. При осуществле­нии нотариальных действий нотариусы обладают равными права­ми, независимо от того, работают ли они в государственной нота­риальной конторе или занимаются частной практикой. Обязатель­ным для последних является то, что они должны быть членами но­тариальной палаты.