Административно-правовой договор

Ранее неоднократно упоминался административно-правовой договор.

Существует ли он в практике государственно-управленческой деятельности, и если да, то какова его роль в реализации исполни­тельной власти? Проблема эта дискуссионна; до сих пор термин "административные договоры" в законодательстве не употребляется.

В процессе функционирования исполнительных органов госу­дарственной власти действительно иногда возникают договорные связи между отдельными субъектами управления, между ними и общественными объединениями.

Это — новое и еще недостаточно осмысленное явление, ибо
сама природа государственного управления предполагает импера­
тивность односторонних юридически-властных волеизъявлений, а
договорные связи исходят из равенства их участников. Если тако­
го рода связи существуют, то их следует отнести к числу горизон­
тальных, то есть не способных непосредственно быть формой реа­
лизации исполнительной власти. Приводимые, как правило, иллю­
страции (совместные решения двух министерств, договорная мили­
ция и т. п.) подтверждали такой вывод. ,

Дальнейшее развитие механизма государственно-управленчес­кой деятельности в условиях постепенного перехода к рыночным отношениям, совершенствование принципа федерализма вновь выд­вигают проблему административно-правовых договорных отноше-

ний на позиции одной из актуальных, выражающих, в частности, процесс эволюции административно-правовых форм реализации ис­полнительной власти или же управленческих функций. Все чаще при характеристике взаимоотношений между различными субъек­тами исполнительной власти между ними и негосударственным фор­мированиями используется термин "соглашение". Однако в букваль­ном смысле в подобных случаях еще нет возможности того юриди­ческого равенства сторон, которое характерно для гражданско-пра­вовых отношений. Далеко не всегда некоторые элементы подобно­го рода проявляются в сфере государственного управления прямо. Даже при условии категорического утверждения жизненности ад­министративно-правовых договоров (соглашений) характер их на­столько различен, что не дает оснований для единообразного их толкования; отдельные элементы соглашений могут быть обнаруже­ны в отношениях между соподчиненными сторонами управленчес­ких отношений, а другие — в отношениях между несоподчиненными и т. п.

Иногда утверждается, что органы исполнительной власти зак­лючают ряд сделок, которые служат средством реализации их уп­равленческих задач и функций. Иллюстрируется же это положение примером покупки инвентаря и оборудования или заключения до­говоров с научными учреждениями на предмет проведения иссле­довательских работ, то есть типичной гражданско-правовой сдел­кой. Очевидно, что никакого отношения к правовым формам реали­зации исполнительной власти указанные соглашения не имеют, так как субъект управления здесь не выступает в качестве носителя юридически-властных полномочий. Очевидно и другое — вспомога­тельное по отношению к основной управленческой деятельности зна­чение такого рода соглашений. Из гражданско-правовых договоров могут возникать последствия административно-правового характера (например, административные штрафы за нарушение договора пе­ревозки), но это не превращает возникающие отношения, да и сам договор перевозки в административно-правовые категории. Невоз­можно четко разграничить административно-правовые и граждан­ско-правовые элементы и в нормативном материале по управлению федеральным имуществом, по осуществлению инвестиционного на­логового кредита и т. п.

Следовательно, договорные связи в сфере государственного управления пока еще не получили ни своего четкого понимания, ни должного юридического оформления; можно обнаружить лишь от­дельные элементы, свидетельствующие о наличии некоторых при­знаков договоров. Эти элементы, однако, чаще всего не получают непосредственного выражения и не выступают в качестве уже сло­жившейся самостоятельной правовой формы управленческой дея­тельности. Лишь в отдельных случаях они могут по своему харак­теру приближаться к таковой. Но и тогда в них не находят прямо-

Раздел III. Административно-правовые формы и методы

Глава 11. Административно-правовые формы

го выражения задачи и функции исполнительной власти, а потому их и нельзя (за редким исключением) отнести к правовым формам реализации исполнительной власти.

-», Тем не менее в пользу развития договорных элементов в сфе­
ре государственного управления может свидетельствовать Феде­
ральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов
ведения и полномочий между органами государственной власти
Российской Федерации и органами государственной власти субъек­
тов Российской Федерации". В контексте этого закона договор при­
знается правовой формой разграничения предметов ведения и пол­
номочий между органами государственной бласти РФ и ее субъек­
тов, а соглашение — правовой формой передачи федеральными
органами исполнительной власти и органами исполнителями субъек­
тов РФ друг другу части своих полномочий.

Аналогичного характера косвенные варианты некоторых адми­нистративно-правовых связей, имеющих договорную форму, мож­но обнаружить при анализе взаимоотношений между органами ис­полнительной власти субъектов Федерации. Так, краевая, област­ная администрация может осуществлять полномочия, дополнительно передаваемые ей по договорам органами исполнительной власти РФ и исполнительными органами системы местного самоуправления; также на договорной основе она вправе передавать им часть своих полномочий; вступать в договорные связи с исполнительными орга­нами других краев, областей, автономий и республик, в частности, для координации деятельности в различных сферах и отраслях уп­равления, для объединения финансовых ресурсов и т. п.

В столь же опосредованной форме элементы административ­но-правовых договоров обнаруживаются при анализе ряда законо­дательных актов (например, о поставках продукции, налогах, об управлении федеральным имуществом и т. п.). Определенные эле­менты такого рода имеют место и в трудовом законодательстве (на­пример, предварительное соглашение об условиях поступления на государственную службу).

Еще один пример. Водный кодекс РФ предусматривает возмож­ность заключения договора пользования водными объектами меж­ду органами исполнительной власти субъектов РФ и водопользова­телем. Имеется в виду соглашение между названными сторонами о порядке использования и охраны водных объектов¹. Содержание такого соглашения выходит за рамки чисто гражданско-правовых отношений.

В настоящее время административно-правовые соглашения заложены в основание контрактной системы замещения должностей в Вооруженных Силах, при формировании администрации государ-

ственных предприятий. При этом контракт содержит в себе не толь­ко обычные для трудовых отношений элементы, но и определяет объем исполнительных функций и соответствующих им полномочий, что весьма важно с административно-правовых позиций.

Оценивая проблему административно-правовых договоров (со­глашений) в целом, можно утверждать, что они чаще всего и наи­более отчетливо выступают в роли юридических фактов особого рода, вызывающих возникновение административно-правовых от­ношений. Однако они предшествуют собственно юридически-влас­тной форме реализации исполнительной власти, сами таковой по своей сути не являясь. В случае заключения контрактов они тре­буют последующего юридически-властного волеизъявления полно­мочного исполнительного органа (должностного лица); достижение соглашения между различными субъектами государственно-управ­ленческой деятельности также затем требует соответствующего юридически-властного оформления. В силу этого само соглашение непосредственно не порождает конкретных административных пра­воотношений, но способствует формированию сложного состава юри­дического факта: соглашение плюс последующее (как результат) правомерное действие властного- субъекта управления в виде изда­ния индивидуального правового акта. В других случаях результа­том соглашения может быть издание нормативного административ­но-правового акта, что означает невозможность рассматривать со­глашение как юридический факт.

Следовательно, говорить о том, что такого рода соглашения (договоры) стали реальной правовой формой реализации исполни­тельной власти, оснований не имеется. Их роль пока вспомогатель­ная. Концептуальная база для их реального использования в сфе­ре государственно-управленческой деятельности пока еще не сфор­мирована.

Глава 12. Административно-правовые методы

Глава 12 АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ МЕТОДЫ