Понятие административно-правовых методов

В общепринятом понимании метод означает способ, прием практического осуществления чего-либо. Применительно к государ­ственно-управленческой деятельности под ним понимается способ, прием практической реализации задач и функций исполнительной власти в повседневной деятельности исполнительных органов (дол­жностных лиц) на основе закрепленной за ними компетенции, в установленных границах и в соответствующей форме.

Следовательно, метод управления есть средство практичес­кого осуществления функций государственно-управленческой де­ятельности, достижения ее целей.

Методы управления разнообразны, ибо различны по своему назначению субъекты исполнительной власти, различны и находя­щиеся под их воздействием объекты. Но это не исключает возмож­ности определенным образом типизировать их в интересах выяв­ления присущих им наиболее значимых свойств и специфических черт.

Наиболее характерно для методов управления следующее.

Во-первых, они органически связаны с целевым назначением этого вида государственной деятельности как особого варианта прак­тической реализации единой государственной власти.

Во-вторых, они выражают управляющее (упорядочивающее) воздействие субъектов исполнительной власти на соответствующие объекты.

В-третьих, они непосредственно выражаются в связях между субъектами и объектами государственного управления как формы практической реализации исполнительной власти.

В-четвертых, они используются субъектами исполнительной власти в качестве средств реализации закрепленной за ними ком­петенции.

В-пятых, метод управления всегда имеет своим адресатом со­ответствующий объект (индивидуальный либо коллективный).

В-шестых, с учетом многообразия приемов и способов реали­зации управленческой компетенции метод управления есть опреде­ленная возможность решения управленческих задач, стоящих пе­ред субъектом исполнительной власти.

В-седьмых, в методах управления в соответствующем объеме находит свое выражение государственный (публичный) интерес, управляющая воля государства.

В-восьмых, метод управления всегда непосредственно выража­ет принадлежащие государству и его исполнительному аппарату полномочия юридически-властного характера.

В-девятых, для методов управления характерна правовая фор­ма их непосредственного практического выражения. Свое наиболее ощутимое проявление они получают в правовых актах управления.

В-десятых, выбор конкретных методов управляющего воздей­ствия находится в прямой зависимости не только от особенностей организационно-правового статуса субъектов исполнительной вла­сти, но прежде всего — от особенностей объекта управления (на­пример, от формы собственности, от его индивидуального или кол­лективного характера и т. п.).

Итак, по главным своим показателям метод управления есть средство целенаправленного управляющего воздействия. Такой под­ход к его пониманию сближает его с методом правового регулиро­вания управленческих общественных отношений. Общее для них — и тот, и другой являются регулирующими средствами, то есть вы­ступают в роли "носителей" административно-правовых дозволений, запретов и предписаний.

Главный критерий, необходимый для разграничения названных вариантов управляющего воздействия в методологическом смысле, следующий: метод правового регулирования — функция админис­тративного права; метод управления — функция субъекта адми­нистративного права, причем не всякого, а лишь того, который одновременно является субъектом исполнительной власти (государ­ственного управления).

Метод управления, будучи способом непосредственного управ­ляющего воздействия со стороны исполнительного органа (должно­стного лица) на соответствующий объект, несет в своем содержа­нии определенный "заряд" юридически-властных полномочий, со­вокупность которых непосредственно предопределена сущностью административно-правового регулирования.

Метод управления фактически выражает различные аспекты практической деятельности того или иного исполнительного орга­на (должностного лица), то есть помогает получить ответ на воп­рос: как они действуют. Однако при этом появляется возможность значительного расширения его понятийной характеристики. И ши­рокая трактовка методов управления встречается довольно часто, причем без должных оснований.

Действительно, в практической работе исполнительных орга­нов (должностных лиц) используется богатый арсенал различных средств, совокупность которых служит интересам осуществления управляющего воздействия. Однако далеко не во всех этих сред-

Раздел III. Административно-правовые формы и методы

Глава 12. Административно-правовые методы

ствах такое воздействие находит свое прямое выражение. Тем не менее они также квалифицируются в качестве методов управления.

Важность иных средств, используемых в работе органов управ­ления, несомненна, но связываются они с решением задач иного порядка. Так, очевидно, что для принятия управленческого реше­ния в виде правового акта субъект исполнительной власти предва­рительно проводит значительную работу, как-то: проведение опре­деленных расчетов, создание схем возможных взаимосвязей, вызы­ваемых данным решением, изучение результатов, достигнутых ис­полнением предыдущих решений по аналогичным вопросам, и т. п. В этих целях используются разнообразные средства — социологи­ческие, математические, графические и т. п. Все эти и подобные им действия выполняются до принятия решения в целях выработки ею наиболее эффективного варианта. Но самого управляющего воздей­ствия еще нет; оно найдет свое выражение в будущем управлен­ческом решении.

В равной мере можно характеризовать и иные действия управ­ленческого характера, например, способы принятия управленческих решений (коллегиальный, единоличный, по согласованию, совмес­тный и т. п.). В аппарате органов управления происходит распре­деление компетенции и ответственности между его структурными подразделениями и отдельными должностными лицами и т. п.

Несомненно, что налицо определенные приемы или способы управленческой работы. Но для того, чтобы признать их методами управления, оснований не имеется, так как все они не выража­ют непосредственного управляющего воздействия. Нет здесь и от­ношений между субъектом и объектом управления, ибо все дей­ствия замыкаются в рамках аппарата данного исполнительного органа. Но если нет управляющего воздействия, 'нет и собственно методов управления.

Вот почему не следует выделять в качестве самостоятельных методов управления математические, графические, социологичес­кие, исследовательские, воспитательные и прочие средства, ни в коей мере не умаляя при этом их значимости и для обеспечения нормальной работы аппарата управления. Подобного рода действия можно отнести к так называемым организационным мероприятиям (операциям), находящим свое внешнее выражение, как правило, в неправовых формах государственно-управленческой деятельности и не вызывающих прямых юридических последствий внешнего ха­рактера, то есть не оказывающих влияния на объект управления.

Таким образом, следует различать:

а) методы управляющего воздействия; они всегда имеют внеш­нее юридически-властное значение и выражение и являются соб­ственно методами управления;

б) методы организации работы аппарата управления; они имеют чисто внутриаппаратное значение;

в) методы совершения отдельных управленческих действий; это методы процедурного характера.

Первые из них — административно-правовые методы. В них проявляются все основные качества, присущие государственно-уп­равленческой деятельности, в рамках которой реализуется испол­нительная власть. С помощью такого рода методов, имеющихся в том или ином наборе в распоряжении каждого субъекта исполни­тельной власти, управляющее воздействие на объект практически осуществляется путем использования административно-правовых форм управления. Налицо — прямая связь между административ­но-правовыми формами и административно-правовыми методами. Практически тот или иной метод управления находит свое выра­жение в нормативных либо индивидуальных правовых актах уп­равления.

Проблема административно-правовых методов чрезвычайно актуальна. Она обострена в настоящее время в связи с переходом к рыночным отношениям, с серьезными изменениями в механизме государственного управления и в организационно-правовом стату­се многих субъектов управления и, что особенно важно, объектов (например, резкое усиление самостоятельности предприятий и тер­риторий), с известным развитием договорных связей в сфере госу­дарственного управления.

Под -влиянием происходящих изменений вполне резонно ста­вится вопрос о границах использования в качестве метода управ­ления прямых и односторонних юридически-властных предписа­ний субъектов исполнительной власти. Однако это вовсе не озна­чает полного отказа от присущей государственно-управленческой деятельности властности. Она объективно необходима и в услови­ях, когда непосредственная база для прямого распорядительства сверху сокращается ввиду разгосударствления множества хозяй­ственных и иных объектов. Возрастает удельный вес общерегуля­тивных средств воздействия на экономику и другие области жиз­ни общества. Этому способствует известная деформация организа­ционно-правовых связей между субъектами и объектами государ­ственного управления (устранение прямой организационной подчи­ненности предприятий министерствам и ведомствам, перенесение центра тяжести работ по непосредственному управлению в хозяй­ственные структуры нового типа — концерны, корпорации и т. п., укрепление реальных начал федерализма и пр.). Значительно уси­ливается обратное влияние объектов управления на исполнитель­ный аппарат.

Однако все -эти новые явления пробивают себе дорогу к жиз­ни с большими трудностями объективного и субъективного харак­тера. Созданию их в немалой степени способствует отсутствие четко выраженных ориентиров реформации общественной жизни и пра­вового их оформления, что нередко приводит к неработоспособное-

Раздел III. Административно-правовые формы и методы

Глава 12. Административно-правовые методы

ти любых методов управления. В первую очередь это затронуло именно административно-правовые методы, поскольку в них полу­чала свое наиболее полное воплощение односторонняя юридическая властность, нередко носящая откровенно приказной характер. Это неоправданно выводило их за рамки объективно необходимых в любых условиях и при любых системах управления разумных про­явлений администрирования, понимаемого как нормальное управ­ление, но не как бюрократическое извращение его общественно необходимой сути. Преодоление именно такого рода извращений, наглядно проявляющихся в методах управления, является долговре­менной задачей совершенствования механизма государственно-уп­равленческой деятельности.

Очевидно, что это должно повлечь за собой не косметическую, а глубинную перестройку системы правовых средств, используе­мых в целях обеспечения эффективного государственного упоря­дочивающего воздействия на все стороны управленческой действи­тельности. Данный процесс — в повестке дня, что, однако, не уст­раняет значимости общих позиций, характеризующих сущность ад­министративно-правовых методов. Нельзя, в частности, игнориро­вать тот факт, что в конечном счете эти методы неотделимы от процесса реализации исполнительной власти, что государственное управление не может быть вытеснено гражданско-правовыми ка­тегориями договорного типа. За этими методами скрыто стремле­ние обеспечить должный правовой порядок, должный уровень го­сударственной дисциплины в сфере управления государственны­ми и общественными делами.

Активность и эффективность экономических и иных реформ во многом определяется характером воздействия со стороны государ­ства на развитие прежде всего экономических процессов. Оно на­ходит свое прямое выражение не только в законодательстве, но и в управленческой деятельности, в методах ее практического осуще­ствления. И это закономерно, так как именно в них получает свое наиболее полное выражение регулятивная роль государства как ведущего субъекта управления. Рыночные отношения не должны вести к ослаблению его роли, а следовательно, и используемых им средств реализации функций исполнительной власти. Речь долж­на идти об известной модификации методов управления в зависи­мости от особенностей регулируемых сфер общественной жизни (экономика, социальная и административно-политическая сферы). При этом следует учитывать, что в странах с развитой рыночной экономикой (например, в США) исполнительная власть решительно вторгается в экономические отношения, диктуя в необходимых слу­чаях свою властную волю (особенно в области финансово-кредит­ных отношений).

Соответственно, в еще большей степени актуализируется про­блема административно-правовых методов.