Виды административно-правовых методов

Средства реализации управленческих задач и функций разно­образны, что дает основу для их классификации. Подобный подход к проблеме административно-правовых методов допустим как с общетеоретических, так и специальных позиций; последние основы- , ваются на первых и являются их конкретизацией с учетом особен­ностей сферы применения методов.

С общетеоретических позиций проявляется действие универ­сальных методов любой деятельности — убеждения и принужде­ния. Эго — два взаимосвязанных "полюса" единого целого, то есть механизма обеспечения должного поведения и правопорядка. Они взаимно дополняют друг друга.

С помощью средств убеждения прежде всего стимулируется должное поведение участников управленческих общественных от­ношений путем проведения воспитательных (включая правовое вос­питание), разъяснительных, рекомендательных, поощрительных и иных мер преимущественно морального воздействия. Принуждение традиционно рассматривается в качестве вспомогательного метода воздействия, используемого в силу нерезультативности убеждения. В случае нарушения требований административно-правовых норм оно выражается в применении дисциплинарной или административ­ной ответственности. При необходимости в обеспечении обществен­ной безопасности действует особый комплекс принудительных мер, в совокупности с юридической ответственностью обозначаемых как административное принуждение.

Специальный подход к проблематике видовой классификации административно-правовых методов исходит прежде всего из харак­тера (содержания) управляющего воздействия. Из множества клас­сификационных вариантов, как правило, наиболее распространен­ным является выделение двух групп методов, а именно — админи­стративных и экономических. Акцент именно на этих вариантах порождает до сегодняшнего дня немало противоречивых суждений, разночтений, а потому проблема методов управления нуждается в детальном освещении.

Административное методы обычно квалифицируются в ка­честве способов или средств внеэкономического или. прямого уп­равляющего воздействия со стороны субъектов государственно-уп­равленческой деятельности на соответствующие объекты управле­ния, независимо от конкретной области общественной жизни. Свое выражение они находят в совершении субъектом управления та­ких управленческих действий, в содержании которых проявляет­ся властное обеспечение должного поведения управляемых объек­тов. Прямой их характер означает, что субъект управления в рам­ках своей компетенции принимает управленческое решение (пра­вовой акт управления), юридически-обязательное для объекта уп-

Раздел III. Административно-правовые формы и методы

Глава 12. Административно-правовые методы

равления, то есть адресата. Налицо — прямое предписание ("ко­манда"), ибо управляющее воздействие предполагает императив­ный (директивный) вариант волеизъявления субъекта управления. Такой характер управляющего воздействия вытекает непосред­ственно из властной природы управления, являющегося одним из существенных каналов практической реализации государственной власти. Подразумевается реализация исполнительной власти.

Внеэкономический характер данных методов означает, что ре­альным объектом управления является сознательно-волевое поведе­ние управляемых (будь то гражданин или предприятие и т. п.). Дол­жное поведение в сфере государственного управления обеспечива­ется через волю и сознание управляемых ("соподчинение воль"). При этом используются в необходимой мере средства убеждения и при­нуждения. Допускается возможность юридического принуждения к должному поведению, что, однако, не дает оснований для отожде­ствления прямого управляющего воздействия с принуждением.

С учетом названных качеств административных методов оче­видно, что без их использования невозможно достижение целей упорядочивающего воздействия на поведение различных участни­ков управленческих общественных отношений. Кто-то должен ре­шать повседневно возникающие в этой сфере вопросы, для чего и необходимы соответствующие рычаги юридического властвования. И они находятся в руках субъектов государственно-управленчес­кой деятельности, которые осуществляют администрирование, то есть управление. На этой базе и возникло наименование наиболее характерных для этих субъектов методов — административные.

Экономические методы обычно характеризуются в качестве способов или средств экономического или косвенного воздействия со стороны субъектов государственно-управленческой деятельнос­ти на соответствующие объекты управления. Главное при этом зак­лючается в том, что с их помощью субъект управления добивается должного поведения управляемых путем воздействия на их мате­риальные интересы, то есть опосредованно, в отличие от спосо­бов прямого властного воздействия.

Последние здесь отсутствуют. Объект управления ставится в такие условия, когда он сам начинает действовать должным обра­зом не под влиянием директивных предписаний субъекта управле­ния, а в силу того, что такое его поведение материально стимули­руется. Чаще всего стимулирующие средства сводятся к экономи­ческим (например, материальное поощрение, предоставление иму­щественных льгот и т. п.). Тем самым стимулируется экономическая (материальная) заинтересованность объекта в выполнении постав­ленных перед ним задач. Управляющее воздействие осуществляется не прямо на поведение (это можно делать, а это нельзя и т. п.), а косвенно (опосредованно), то есть через воздействие на материаль­ные (имущественные).интересы объекта управления. Должное по-

ведение последнего достигается перспективами материальных вы­год, равно как и угрозой материальных санкций. Следовательно, экономические рычаги, используемые в процессе решения управлен­ческих задач, устанавливают систему материальных стимулов. Од­нако управляющее воздействие составляет содержание и таких ры­чагов, что сближает их по конечной цели с рычагами прямого (ад­министративного) характера.

Проблема методов управления диалектична. Это означает, что недопустимо антагонистическое противоречие между методами пря­мого и косвенного воздействия. И для этого имеются соответству­ющие причины.

Во-первых, поскольку управленческая деятельность по своей природе — административная (административное" суть "управлен­ческое"), постольку любые методы, используемые в процессе ее практического осуществления, не могут не быть административны­ми. В силу этого выделение административных и экономических ме­тодов управления алогично; буквально имеются в виду "управлен­ческие методы управления", независимо от того, какое содержание в них вложено, то есть единые по своей сути методы управления.

Во-вторых, средства прямого (административного) и косвенного (экономического) назначения используются с единой конечной це­лью — реализации управленческого воздействия субъекта управ­ления на поведение объекта управления.

В-третьих, эти средства практически используются одними и теми же, а не различными субъектами исполнительной власти.

В-четвертых, они используются в отношении одних и тех же объектов управления; не существует таких объектов, которые нуж­даются исключительно в косвенном управляющем воздействии.

В-пятых, прямые и косвенные средства используются в прак­тической деятельности соответствующих исполнительных органов (должностных лиц) в рамках единого варианта, а именно — как од­ностороннее и властное волеизъявление субъекта управления. На­пример, поощрительные или стимулирующие меры (премии, мате­риальные льготы и т. п.) оформляются в виде соответствующих уп­равленческих решений (приказ о премировании, решение о предо­ставлении кредитных или налоговых льгот и т. п.).

В-шестых, для реализации прямого и косвенного управляющего воздействия требуется, как правило, единая правовая форма. Меж­ду тем нередко при выделении административных и экономических методов исходят из того, что первые регламентированы правом, а вторые базируются непосредственно на объективных экономичес­ких закономерностях общественного развития. Подобная аргумен­тация глубоко ошибочна. Методы управления в обобщенном виде могут быть представлены только как административно-правовые. Без правовой регламентации и юридической формы невозможно осуществлять эффективное, рациональное и грамотное управление

230 Раздел III. Административно-правовые формы и методы

вообще. Тем более, что речь идет о самом существенном — о непос­редственном (или опосредованном) управляющем воздействии на объект управления.

В-седьмых, практически в правовых актах управления мож­но обнаружить органическое сочетание экономического содержания и административно-правовой формы. Так, указы Президента РФ о повышении уровня заработной платы отдельным категориям работ­ников, о материальных компенсациях в связи с инфляцией, несом­ненно, затрагивают материальные интересы, являясь в то же вре­мя юридической формой реализации государственно-управленчес­ких функций. Экономические рычаги управляющего воздействия, следовательно, приобретают жизненность не сами по себе, а с по­мощью административно-правовых средств.

Изложенные позиции свидетельствуют о том, что распростра­ненное конструирование особых экономических методов, противо­положных административным, неправомерно.

Проблема методов государственно-управленческой деятельно­сти или административно-правовых методов состоит в обеспечении разумного сочетания в механизме управляющего и властного по своей изначальной природе воздействия на управляемые объекты, на их поведение и взаимоотношения средств (рычагов) прямого и косвенного характера. Задача такого рода, в смысле ее последова-. тельного решения, во многом зависит от субъективных факторов, то есть от профессионального уровня подготовки управленческих кадров. Не меньшее значение имеет и содержание законодательных и административно-правовых норм, регламентирующих взаимосвязи между субъектами исполнительной власти и управляемыми. Совре­менное их состояние далеко от совершенства.

Конкретное содержание административно-правовых методов достаточно разнообразно. Это — установление правил поведения в сфере государственного управления общеобязательного или част­ного характера; утверждение конкретных (адресных) заданий; пред­писания о совершении определенных действий; назначение на дол­жности; удовлетворение законных притязаний участников регули­руемых отношений; запрещение определенных действий; выдача разрешений различного рода; осуществление регистрационных дей­ствий; проведение контроля и надзора; материальное и моральное поощрение; применение материальных санкций; разрешение споров между участниками управленческих отношений; установление стан­дартов; оформление государственных заказов; применение админи­стративно-принудительных мер и т. п.

На эффективное решение проблемы методов управления не­сомненное влияние оказывает то обстоятельство, что в сфере госу­дарственного управления все более четко обозначаются три груп­пы общественных отношений, требующих различного подхода в

Глава 12. Административно-правовые методы

плане обеспечения в их рамках должного поведения и порядка, от­вечающих общественным интересам. Имеются в виду:

а) управленческие отношения, в рамках которых государство в лице исполнительной власти сохраняет свои монопольные пози­ции (армия, транспорт и связь, атомная энергетика и космос и т. п.);

б) управленческие отношения, в рамках которых наблюдается сочетание государственной инициативы и самодеятельности тех или иных объектов управления (системы здравоохранения, культуры, образования, жилищный фонд, общественные объединения, граж­дане, государственные предприятия и т. п.);

в) управленческие отношения, в рамках которых преобладают не публично-правовые, а частные интересы (как правило, коммер­ческие структуры негосударственного характера). Очевидно, что механизм государственного управления должен перестраиваться с учетом особенностей названных групп отношений и потребностей "вмешательства" исполнительной власти в их развитие с помощью использования административно-правовых методов управления в том или ином их объеме.

Последний вопрос связан с оценкой двух вариантов средств управляющего воздействия. Очевидны сильные стороны так назы­ваемых административных методов, без которых практически не­возможно обеспечить должную упорядоченность управляемой сфе­ры, быстрое и эффективное решение всех возникающих в ней ин­дивидуальных проблем. Именно в силу этого их качества они отли­чаются живучестью. Однако их безграничное использование таит опасность их перерождения в волюнтаристско-бюрократическую опеку над объектами управления, что и было характерно для мно­голетнего периода существования строго централизованной систе­мы управления. Значит, важнейшим условием обеспечения их ра­зумного применения является высокий профессионализм управлен­ческих работников (субъективный фактор), научная, информацион­ная, экономическая (в необходимых случаях) и, наконец, правовая обоснованность юридически-властных волеизъявлений субъектов управления. Особенно важно это для процесса практической реа­лизации исполнительной власти. Что касается так называемых эко­номических методов, то их стимулирующее назначение очевидно. Однако нельзя ограничиваться лишь подобной констатацией, ибо все зависит от практики их использования. А она свидетельствует о том, что с помощью таких методов далеко не всегда постигаются стиму­лирующие цели. По существу ориентация на их широкое примене­ние, на вытеснение ими административных методов ничего суще­ственного не дала в 60 — 90-е гг. Как самоцель экономические ме­тоды должным образом не срабатывали и не срабатывают сейчас, ибо иное с неизбежностью повлекло бы за собой эффективное ре­шение всех задач, стоящих прежде всего в сфере экономики. Сти-

Раздел III. Административно-правовые формы и методы

Глава 12. Административно-правовые методы

мулирующее воздействие этих методов с должной результативно­стью не проявляется. Практика свидетельствует об обратном, а именно о крайней деформации сути экономического стимулирова­ния как такового. Мало того, практически экономическое состояние производственных и непроизводственных объектов, как правило, резко ухудшается, хотя в административном порядке используют­ся именно экономические средства воздействия на их работу (на­пример, налог, кредиты).

Следовательно, экономические рычаги управления нередко утрачивают свой стимулирующий характер и превращаются в чи­сто конфискационные средства. При этом резко возрастает роль в их использовании отдельных ведомств (например, энергетики, свя­зи), причем без должного контроля со стороны правительственных служб. А административные же рычаги управления практически бездействуют в отношении самой системы государственно-управлен­ческой деятельности, ко в отношении граждан, да и многих него­сударственных формирований (прежде всего коммерческого профи­ля) они все в большей степени ужесточаются. Подобная ситуация подчеркивает необходимость, во-первых, отказа от излишне прямо­линейных трактовок проблемы методов управления и, во-вторых, учета как позитивных, так и негативных их проявлений.

. Негативное отношение к административным рычагам управле­ния не преодолено и в наши дни, когда проводится, хотя и непос­ледовательно, и болезненно, хозяйственная реформа. Опять то и дело звучит угроза господства административно-командной систе­мы. Все это, в конечном счете, как показывает практика, находит­ся в прямом противоречии с реальным положением вещей в сфере реализации исполнительной власти.

Все что делается сейчас в сфере государственно-управленчес­кой деятельности, несмотря на многочисленные и очевидные изъя­ны, все, что находит свое прямое выражение в решениях, прини­маемых различными звеньями системы исполнительной власти, свидетельствует о следующем. Именно "команды" составляют со­держание всех управленческих действий, что неизбежно отража­ется на используемых исполнительными органами (должностными лицами) методах управления. Любое правительственное постанов­ление, любой правовой акт исполнительных органов субъектов Фе­дерации содержат выраженные в мягкой или жесткой форме те или иные запреты, разрешения, дозволения, предписания, адресуемые тем или иным управляемым сторонам (объектам). Например, уста­новление системы пенсионного обеспечения, о свободной торговле, о приватизации предприятий, учреждений и жилых помещений, о таможенных правилах, о порядке оформления предпринимательс­кой деятельности, об оплате жилищно-коммунальных услуг, о сво­бодных и фиксированных ценах и т. п. (этот перечень может быть бесконечным) — все это отражение тех методов, бе'з которых нет

управления, нет административной системы, нет и "административ­но-командной системы" в ее правильном понимании.

Таким образом, в принципе при выделении административных и экономических методов по существу имеются в виду одни и те же качества, присущие управляющему воздействию, но выраженные по-разному, а нередко весьма противоречиво.