Необходимость и характер государственного управления

Современные параметры управления и его эволюция опреде­ляются многогранными процессами смены социально-экономической и политической систем. Они обострили внимание к вопросам управ­ления, особенно государственного. В оценке их появились крайние суждения. Одно из них сводится к тому, чтобы убрать государствен­ные регуляторы из сферы экономики. Встречается также исключи­тельно негативная оценка роли государства в отдельных социаль­но-культурных областях. Отсутствие в Конституции РФ термина "государственное управление" привело к появлению точки зрения о неправомерности признания государственного управления как государственно-правовой категории.

Эти суждения следует признать сомнительными.

Во-первых, в современных условиях государство в силу гене­зиса и своей природы призвано осуществлять экономическую и со­циально-культурную политику. Оно выражает при этом различные общественные интересы, но выключение его из упомянутых сфер не позволит ему обеспечить эти интересы.

Во-вторых, значимость государства в экономической и социаль­но-культурной сферах подтверждена историческим отечественным и зарубежным опытом. В кризисной ситуации, в которой находится наша страна, роль государства не только не ослабевает, а напро­тив, усиливается. Одной из мер реанимации экономики в Германии, Японии и других странах после Второй мировой войны было уси-

338 Раздел VII. Основы адм.-правовой организации управления экономикой

ление централизованного государственного управления экономикой. Аналогичная мера, как известно, была осуществлена при проведе­нии реформ Ф. Рузвельтом в США.

В-третьих, рыночная саморегуляция порождает стихийные процессы. Сознательно или по недоразумению, но иногда забывают, что стихийность — одно из свойств рыночного уклада, и смягчение ее разрушительной силы обеспечивается государством.

В-четвертых, рынок сам по себе еще мало что значит. Так на­зываемое рыночное саморегулирование может привести к анархии и хаосу. Необходимы правильные пропорции, сбалансированность рыночного саморегулирования и государственного регулирования, которые не могут сложиться автоматически. Обеспечить их может только активная деятельность государства.

В-пятых, частная собственность порождает "экономическую" власть, более изощренную и жесткую по своей принудительной силе, чем тоталитарная государственность власть. Ограничить та­кую власть может только государство.

В-шестых, государство не противостоит рыночной экономи­ке, оно располагает значительными потенциальными возможностями для стимулирования ее эффективного функционирования.

В-седьмых, государство призвано упреждать негативные по­следствия деятельности организаций, являющихся естественными монополистами (транспорт, связь, энергетика и др.), и в необходи­мых случаях вводить те или иные ее ограничения, то есть уста­навливать режим в сфере рынка субъектов естественных моно­полистов.

В-восьмых, государство необходимо как гарант против внеш­ней экспансии в важнейшие сферы жизни нашего общества, защиты от нее внутреннего рынка и национальных интересов.

Поэтому дух и буква многих статей Конституции РФ предпо­лагают активное влияние государства на экономические и социаль­но-культурные процессы. Иначе говоря, активная роль государства в руководстве экономической и социально-культурной сферами определена актом высшей юридической силы. На практике она уже получила свое юридическое выражение в интенсивном правотвор-честве, направленном на регулирование отношений в этих сферах, и прежде всего на формирование рынка.

В затянувшемся споре о соотношении экономических и адми­нистративных методов в управлении экономикой реалистичной представляется точка зрения, говорящая о необходимости научно обоснованного использования экономических и административных инструментов государственного регулирования.

Конечно, деятельность государства может быть со знаком "плюс" и "минус", но это уже проблема, лежащая в другой области.

Признавая государство и принцип разделения властей, алогич­но игнорировать либо недооценивать государственное управление.

Глава 20. Основы административной организации управления 339

Именно оно представляет собой форму реализации исполнительной власти.

Негативная тональность в отношении к государственному уп­равлению проявляется также в высказываниях о необходимости вытеснения административной системы из управления этими сферами. Они во многом совпадают с упомянутым выше мнением и являются следствием непонимания сути административных систем либо мифов из области государственного строительства. Ведь органы исполнительной власти, создаваемые для стимулирования государ­ством рыночной экономики (их необходимость не отрицают и ав­торы предложений), также относятся к административной си­стеме. Все дело в том, какова административная система и какова социальная ценность такой системы, определяемая результатами ее функционирования. Но без административной системы, то есть без системы управления, невозможно осуществление исполнитель­ной власти, организационно-правовой механизм которой и есть административная система.

Высказывается мнение, что министерства не являются рыноч­ными органами, игнорируя тот факт, что такие органы имеются в странах с развитой рыночной экономикой (например, в ФРГ есть министерства экономики, сельского хозяйства и т. д.).

Дискриминация государственного управления вредна для об­щества. Практика последних лет доказала, что потеря управляемо­сти обществом, "рыхлость" государственного управления повлекли за собой необратимые вредные последствия (обвальное падение производства, утечка за рубеж национальных богатств), которые государство должно было не допустить. Поэтому официально при­знано актуальнейшей задачей если не формирование заново, то радикальное совершенствование государственного управления. Дан­ная проблема стала острой и для других стран СНГ, где также не сразу была понята социальная ценность такого управления.

Но государственное управление, характерное для советского периода, во многом принципиально отторгается изменившимися условиями жизни общества. Требуются радикальные изменения как в системе, так и в характере управления, его методах. Изменения коснулись как государственного (особенно его), так и негосудар­ственного управления (например, из государственной системы выч­ленено местное самоуправление).

Общий переход к рыночным отношениям, существенные изме­нения в государственном устройстве, конституционное признание местного самоуправления предопределили новые мотивы в идеоло­гии государственного управления. Стержень изменений в том, что его понятие не должно подменяться лишь понятием "администра­тивное подчинение", а государственное управление экономикой и социально-культурной сферой нельзя сводить лишь к прямому

340 Раздел VII. Основы адм.-правовой организации управления экономикой

управлению деятельностью конкретных предприятий и учреж­дений вышестоящими органами на основе отношений по принципу "власть — подчинение". В стране уже проведен комплекс мер, сти­мулирующих самостоятельный поиск, выбор и реализацию направ­лений переориентации или развития предприятий и учреждений.

В первой части учебника высказана мысль, что государствен­ное управление, как и социальное управление вообще, — есть вла­стная деятельность. Об этом полезно помнить. Но власть может про­являться по-разному: "жестко", в командном, непосредственном распорядительстве; императивных предписаниях, запретах, чинов­ничьей опеке и т. д., ограничивающих самостоятельность и гасящих инициативу; она может выражаться также и в "мягкой" форме: нормативном регулировании, широком использовании дозволений и рекомендаций, координации, направлении деятельности, содействии и оказании помощи и т. д.

Несомненная предпочтительность "мягкого" варианта управле­ния общественными процессами не исключает элементов "жестко­го". Установка только на преимущественно жесткое управление противоречит уже заданной модели развития нашего общества.

Эти соображения могут помочь в практическом формировании органов государственного управления и их правового статуса, струк­туры и методов их работы, отношений с предприятиями, учрежде­ниями, организациями, а также другими органами государственного управления и органами местного самоуправления.

Принципиально изменяется влияние государственного управ­ления на процессы в обществе и в другом аспекте. Государствен­ным управлением по-прежнему охватываются все те же отрасли и сферы общества. Но его роль в целом, а также в отдельных отрас­лях и сферах становится иной. Имеются отрасли, сферы (их объек­ты), которые находятся в управлении:

а) государства, например, атомная промышленность, оборона и др. Вкрапление в управление этими отраслями общественных начал не меняет его государственного характера;

б) государственных и негосударственных структур. Объекты ряда отраслей и сфер находятся и в государственном, и негосудар­ственном управлении. Такое "расщепление" имеет место в большин­стве отраслей экономики и социально-культурного строительства (промышленности, сельском хозяйстве, здравоохранении, образова­нии и др.);

в) в совместном управлении государственных и негосударствен­ных структур. Оно возможно в различных вариантах. Во-первых, представители государства входят в состав органов управления негосударственных организаций, в которых имеется доля государ­ственной собственности (акционерных обществ); во-вторых, отдель­ные негосударственные органы наделяются государством отдельны-

Глава 20. Основы административной организации управления

ми государственными полномочиями (например, органы местного самоуправления); в-третьих, в реализации принципа долевого госу­дарственного и коммерческого финансирования программ, проектов;

г) негосударственных структур. Это отдельные негосударствен­ные предприятия, учреждения и организации. Они действуют на началах внутреннего самоуправления.

При этом важно иметь в виду, что законодательство, распро­страняющееся на все отрасли и сферы, есть прерогатива государ­ства. Характер государственного регулирования различен не толь­ко в сферах экономики, социально-культурной и административно-политической деятельности, но и в их отдельных отраслях.

В основе своей это определяется особенностями и значением самих отраслей и сфер. Сказываются также и задачи, решаемые на этапе смены общественного строя. Преобразования, проводимые в процессе общего перехода к рыночным отношениям (приватизация, демонополизация, преобразование форм собственности, либерали­зация цен и условий внешнеэкономической деятельности), приве­ли к изменению отраслевой и региональной структуры экономики в результате ее приспособления к новой структуре спроса и возник­новения массы малых предприятий, порожденных частным пред­принимательством. Однако эти процессы в различной степени зат­рагивают конкретные отрасли и сферы. Они не могут протекать вне влияния государства.

Административно-правовая организация управления не может отвлекаться от такой разноплановой роли и деятельности государ­ства. Кроме того, негосударственное управление также требует сво­ей организации, которая в отдельных аспектах опирается на нор­мы административного права (например, местное самоуправление).

Государственное управление осуществляется в основном на двух уровнях: а) федеральном; б) субъектов РФ. Исключение со­ставляет сохранение в отдельных регионах местного государствен­ного управления, а также возложение на органы местного самоуп­равления выполнения отдельных государственных функций. В этих случаях их деятельность не лишена государственного характера. Следует иметь в виду, что в связи с принятием I и II частей Граж­данского кодекса РФ, основанных на концепции частного права, по­явились категорические суждения относительно того, что теперь го­сударство лишено права вмешиваться в частную собственность, ко­торая теперь стала для него неприкосновенной. Такие суждения ущербны с профессиональной юридической точки зрения, способ­ны ввести в заблуждение.

Во-первых, во всех странах, в том числе и в тех, в которых частная собственность провозглашена священной и неприкосновен­ной, она обременена определенными государственными правилами, которым обязан подчиняться собственник.

342 Раздел VII. Основы адм.-правовой организации управления экономикой

Во-вторых, Конституция РФ и еще в большей степени сам ГК предусматривают законные основания приобретения, ограничения и прекращения права собственности. В частности, допускается при­нудительное отчуждение имущества (ст. 35 Конституции РФ, п. 2 ст. 235 ГК).

В-третьих, следует не ослаблять, а повышать роль государ­ственных гарантий права собственности.

В-четвертых, как известно, государство может иметь доли в капитале негосударственных коммерческих организаций, в том чис­ле Золотую акцию, а также своих представителей в органах управ­ления ими.