Глава 3. ПЕРЕХОДНЫЕ И ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статья 14. Отнесение земель или земельных участков в составе таких земель к определенной категории

Комментарий к статье 14

1. На современном этапе земельной реформы продолжает сохраняться весьма распространенная ситуация - отсутствие документального подтверждения отнесения к определенной категории земель земельных участков, принадлежащих гражданам и юридическим лицам, а также публично-правовым образованиям.

Окончательно данная неопределенность будет ликвидирована лишь после окончания процедуры разграничения государственной собственности на землю, а также повсеместной разработки документов территориального планирования. Последний вывод прямо проистекает из положений главы 3 ГрадК РФ, предусматривающей совокупность последовательных процедур разработки схем территориального планирования Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных районов, а также генеральных планов городских округов и поселений. Соответственно, каждый уровень публичной власти фиксирует на своей схеме границы отдельных категорий земель (например, на федеральной схеме фиксируются границы категории земель лесного фонда или земель обороны, а на схеме субъекта РФ - границы категории земель сельскохозяйственного назначения).

Каждый нижеследующий уровень публичной власти при подготовке своей схемы территориального планирования воспроизводит границы категорий земель, утвержденные вышестоящим уровнем публичной власти, и добавляет свои. В итоге на низовом уровне (городской округ или поселение) происходит окончательная фиксация границ земель всех категорий на схемах, входящих в состав генерального плана (ч. 6 ст. 23 ГрадК РФ).

Из этого следует, что предлагаемые в комментируемой статье процедуры определения категории земель в отсутствие документального подтверждения принадлежности к ней земельного участка рассчитаны на переходный период, необходимость которого вызвана сложностью и долговременностью подготовки документов территориального планирования органами публичной власти.

2. В условиях такого переходного периода комментируемая статья предлагает ряд процедур по фиксации принадлежности участка к категории земель:

1) категория земель не указана в документах государственного кадастра недвижимости, но эти сведения содержатся в правоустанавливающих документах на земельные участки или документах, удостоверяющих права на землю. Права на земельные участки (право собственности, пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования, безвозмездного срочного пользования земельным участком) удостоверяются документами в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".

Внесение изменений в документы государственного кадастра недвижимости и в записи Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним осуществляется в порядке, предусмотренном ст. 5 комментируемого Закона на основании правоустанавливающих документов на земельные участки или документов, удостоверяющих права на землю, по заявлениям правообладателей земельных участков;

2) категория земель не указана ни в документах государственного кадастра недвижимости, ни в правоустанавливающих документах на земельный участок или документах, удостоверяющих права на землю. Решение сложившейся ситуации возложено на органы местного самоуправления городского округа или муниципального района, которым вменяется в обязанность принять решение об отнесении земельного участка к землям определенной категории в зависимости от цели использования, для которой он предоставлялся;

3) помимо полного отсутствия информации о принадлежности земель и земельных участков к категории земель на практике нередко имеет место несоответствие сведений, содержащихся в различных документах. Комментируемой статьей предлагается выход из этой ситуации. В случае наличия противоречия между данными о принадлежности земельных участков к землям определенной категории, указанными в документах государственного кадастра недвижимости, и данными, указанными в правоустанавливающих документах на земельные участки или документах, удостоверяющих права на землю, если такие документы получены до вступления в силу комментируемого Закона, отнесение земельных участков к землям определенной категории осуществляется на основании данных, указанных в правоустанавливающих документах на земельные участки или документах, удостоверяющих права на землю, по заявлениям правообладателей земельных участков.

Комментируемый Закон вступил в силу 5 января 2005 г., и сведения, содержащиеся в правоустанавливающих документах, выданных до этого момента, являются приоритетными по отношению к данным документов государственного кадастрового учета.

В последнем случае для внесения изменений в государственную документацию необходимо полностью соблюсти процедуру перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, предусмотренную ст. 2 - 5 и 15 комментируемого Закона.

3. В п. 5 комментируемой статьи прямо установлено правило о том, что земельные участки, расположенные в границах населенных пунктов, подлежат отнесению к землям населенных пунктов, а вне границ населенных пунктов - к определенной категории земель в зависимости от документально подтвержденного фактического использования земельного участка. Это положение подтверждает общее правило ЗК РФ о том, что внутри границ категории земель населенных пунктов нет и не может быть земель категории промышленности, особо охраняемых природных территорий и т.д. Наличие подобных объектов влечет их включение в соответствующую территориальную зону, для которой устанавливается градостроительный регламент, определяющий параметры и виды разрешенного использования таких земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости.

В случае использования земель и земельных участков не по целевому назначению, установленному для каждой категории земель, виновные лица могут быть привлечены к административной ответственности. Так, ст. 8.7 КоАП РФ предусматривает административное наказание за невыполнение обязанностей по рекультивации земель, обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв; ст. 8.8 КоАП РФ - наказание за использование земель не по целевому назначению, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению.

Статья 15. Перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую и отнесение земель или земельных участков в составе таких земель к определенной категории земель до разграничения государственной собственности на землю

Комментарий к статье 15

1. В период существования Советского Союза исключительным собственником земельных ресурсов страны было государство. В результате проводимой с начала 90-х гг. XX века земельной реформы государственная собственность лишилась своего исключительного положения, получив статус одной из форм собственности на землю. В современном российском законодательстве нет определения понятия "разграничение государственной собственности на землю". Если же попытаться сформулировать научное определение, то разграничение государственной собственности на землю - это процесс передачи Российской Федерацией как политическим сувереном по процедуре, предусмотренной федеральными законами, земельных участков, не находящихся в частной собственности, в собственность Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

2. Детальное разграничение государственной собственности на землю ранее осуществлялось на основе Федерального закона "О разграничении государственной собственности на землю" (в настоящее время утратил силу), согласно которому процедура разграничения публичной собственности была достаточно сложной. В результате внесения изменений в ЗК РФ и Вводный закон в апреле 2006 г. данная процедура была упрощена. В силу ст. 3.1 Вводного закона в целях разграничения государственной собственности на землю к федеральной собственности относятся: земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности Российской Федерации; земельные участки, предоставленные органам государственной власти Российской Федерации, их территориальным органам, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным федеральными органами государственной власти; земельные участки, находящиеся на праве постоянного (бессрочного) пользования, праве аренды, праве безвозмездного срочного пользования у государственных академий наук, а также у организаций, созданных государственными академиями наук и (или) подведомственных таким государственным академиям наук; земельные участки, предоставленные в аренду Государственной компании "Российские автомобильные дороги" федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере дорожного хозяйства; иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли. В числе последних следует выделить земли особо охраняемых природных территорий федерального значения, земли железнодорожного транспорта, земли обороны и безопасности и ряд других. Кроме того, в силу ст. 49 ЗК РФ достаточно типовой является ситуация изъятия земельного участка за выкуп у частного собственника для федеральных нужд. Аналогичный принцип используется и для закрепления земельных участков в собственность субъектов РФ и муниципалитетов.

Процедура разграничения государственной собственности на землю сейчас максимально упрощена: для государственной регистрации права достаточно заявления исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления с приложением ряда необходимых документов. В заявлении указывается основание возникновения права собственности РФ, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок.

До окончания процедур разграничения распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.

Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами (столицами) субъектов РФ, осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов Российской Федерации не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.

Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге осуществляется органами исполнительной власти указанных субъектов Российской Федерации, если их законами не установлено, что данные полномочия осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения, а также если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.

Окончательное закрепление права собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на неразграниченные государственные земли повлечет наступление важных правовых последствий. Так, например, в соответствии с ЗК РФ публичное образование будет управлять и распоряжаться только теми земельными участками, которые будут находиться в его собственности (см. п. 2 ст. 9, п. 2 ст. 10, п. 2 ст. 11, ст. 29 ЗК РФ), определять размер арендной платы, порядок, условия и сроки ее внесения только за те земельные участки, которые находятся в их собственности, и т.д.

3. Исчерпывающего перечня федеральных нужд, упоминаемых в п. 1 комментируемой статьи, не существует. Вместе с тем анализ земельного законодательства позволяет предположить, что к таковым обязательно должны быть отнесены: выполнение международных обязательств Российской Федерации; размещение объектов федеральных энергетических систем; объектов использования атомной энергии; объектов обороны и безопасности; объектов федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи; объектов, обеспечивающих космическую деятельность; объектов, обеспечивающих статус и защиту Государственной границы Российской Федерации; линейных объектов федерального значения, обеспечивающих деятельность субъектов естественных монополий; автомобильных дорог федерального значения (ст. 49 ЗК РФ).

4. Части третья и четвертая комментируемой статьи касаются вопроса отнесения находящихся в государственной собственности земель или земельных участков в составе таких земель к определенной категории. В Законе четко разграничены два правовых понятия: перевод земель в другую категорию и отнесение земель к определенной категории земель. Так, отнесение земель к землям населенных пунктов, границы которых установлены до дня вступления в силу комментируемого Закона, осуществляется органами местного самоуправления городских округов, муниципальных районов. Причем решение об этом они могут принимать без согласования с правообладателями этих земельных участков, но только в период до окончательного разграничения государственной собственности на землю.

Статья 15.1. Перевод земель сельскохозяйственного назначения или земельных участков из состава таких земель в другую категорию в связи с организацией проведения встречи глав государств и правительств стран - участников форума "Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество" в 2012 году в городе Владивостоке

Комментарий к статье 15.1

Появление данной статьи обусловлено принятием Федерального закона от 8 мая 2009 г. N 93-ФЗ "Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран - участников форума "Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество" в 2012 году, о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Непосредственно по вопросам перевода земель сельскохозяйственного назначения вышеназванный Закон никаких особенностей не предусматривает, однако содержит ряд особенностей правового режима землепользования в городе Владивостоке в связи с подготовкой саммита. Так, данный Закон содержит ряд особенностей изъятия земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества для размещения необходимых для проведения саммита объектов (ст. 6); особенностей установления сервитутов в отношении земельных участков, предназначенных для размещения и (или) эксплуатации необходимых для проведения саммита объектов (ст. 8); особенности предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для размещения необходимых для проведения саммита объектов (ст. 9) и т.д.

Статья 15.2. Перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую в связи с созданием и обеспечением функционирования территориально обособленного комплекса (инновационного центра "Сколково")

Комментарий к статье 15.2

Комментируемая статья содержит бланкетную норму относительно особенностей перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую в связи с созданием и обеспечением функционирования территориально обособленного комплекса (инновационного центра "Сколково"). Так, например, согласно ст. 3 и 5 Федерального закона от 28 сентября 2010 г. N 244-ФЗ "Об инновационном центре "Сколково" управляющая компания инновационного центра "Сколково" вправе принимать решения о переводе принадлежащих ей на праве собственности земельных участков, находящихся в границах территории данного Центра, из состава земель одной категории в категорию земель населенных пунктов, а также указанная управляющая компания подготавливает документы, которые в соответствии с указанным Федеральным законом применяются вместо акта о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, и утверждает документы, которые применяются вместо акта о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую.

Статья 15.3. Перевод земель сельскохозяйственного назначения или земельных участков из состава таких земель в другую категорию в связи с подготовкой и проведением в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года и Кубка конфедераций FIFA 2017 года

Комментарий к статье 15.3

Комментируемая статья в целом устанавливает общее положение о том, что правовое регулирование вопросов перевода земель сельскохозяйственного назначения или земельных участков из состава таких земель в другую категорию в связи с подготовкой и проведением в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года и Кубка конфедераций FIFA 2017 года осуществляется в соответствии с комментируемым Законом.

При этом применение положений комментируемой статьи на практике, на наш взгляд, является затруднительным. Во-первых, комментируемая статья касается только земель сельскохозяйственного назначения или земельных участков из состава таких земель. В связи с этим остается неопределенным вопрос о том, в соответствии с каким нормативным правовым актом осуществляется перевод земель или земельных участков иных категорий. Во-вторых, поскольку комментируемая статья, как уже отмечено, касается только земель сельскохозяйственного назначения или земельных участков из состава таких земель, то наиболее верным было бы включение ее нормы в Закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения. В-третьих, из комментируемой статьи следует, что Федеральным законом от 7 июня 2013 г. N 108-ФЗ "О подготовке и проведении в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года, Кубка конфедераций FIFA 2017 года и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" могут быть предусмотрены иные положения, касающиеся перевода земель сельскохозяйственного назначения или земельных участков из состава таких земель в другую категорию. Однако в настоящее время указанный Закон никаких особенностей не содержит.

Статья 16. О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации

Комментарий к статье 16

Комментируемый Закон был принят в конце 2004 г., однако отношения по переводу земель из одной категории в другую существовали с момента закрепления в ЗК РФ действующего перечня категорий земель. Естественно, эти отношения требовали законодательного регулирования, которое осуществлялось частично самим ЗК РФ, ЛК РФ и иными нормативными правовыми актами.

Принятие комментируемого Закона - новая ступень в законодательном регулировании отношений перевода земель и земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую. Факт принятия специального закона всегда порождает необходимость исключения норм иных правовых актов, которые дублируют или вовсе противоречат положениям вновь принятого закона.

В связи с вышеизложенным ЗК РФ претерпел ряд изменений.

Утратили силу положения об использовании земель, ставших непригодными для ведения сельского хозяйства, изъятии и переводе таких земель. Ранее п. 2 ст. 49 ЗК РФ устанавливал, что ограничения изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд из земель отдельных категорий устанавливаются статьями 79, 83, 94 и 101 ЗК РФ. В свою очередь ст. 79 содержала положения следующего характера. Для строительства промышленных объектов и иных несельскохозяйственных нужд предоставлялись земли, непригодные для ведения сельскохозяйственного производства, или сельскохозяйственные угодья из земель сельскохозяйственного назначения худшего качества по кадастровой стоимости. Для строительства линий электропередачи, связи, автомобильных дорог, магистральных трубопроводов и других подобных сооружений допускалось предоставление сельскохозяйственных угодий из земель сельскохозяйственного назначения более высокого качества. Данные сооружения размещались главным образом вдоль автомобильных дорог и границ полей севооборотов. Изъятие, в том числе путем выкупа, в целях предоставления для несельскохозяйственного использования сельскохозяйственных угодий, кадастровая стоимость которых превышает свой среднерайонный уровень, допускалось только в исключительных случаях, связанных с выполнением международных обязательств Российской Федерации, обеспечением обороны и безопасности государства, разработкой месторождений полезных ископаемых (за исключением общераспространенных полезных ископаемых), содержанием объектов культурного наследия РФ, строительством и содержанием объектов культурно-бытового, социального, образовательного назначения, автомобильных дорог, магистральных трубопроводов, линий электропередачи, связи и других подобных сооружений при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов.

Сейчас отношения перевода земель сельскохозяйственного назначения регулируются на основании ст. 7 комментируемого Закона, основания и порядок изъятия земель, сопровождающегося их переводом из одной категории в другую, регулируются положениями ст. 6 этого же Закона.

В силу трансформации понятийного аппарата претерпели изменения подп. 6 п. 1 ст. 1, абзац первый п. 3 ст. 95 и абзац второй п. 2 ст. 99 ЗК РФ, где "изъятие" было заменено "изменением целевого назначения".

Помимо прочего, комментируемой статьей расширен перечень юридических фактов, наступление которых влечет обязательства по возмещению причиненных убытков и упущенной выгоды от использования земельного участка. К уже имевшимся ранее в законе (изъятию земельных участков для государственных или муниципальных нужд; ухудшению качества земель в результате деятельности других лиц; временному занятию земельных участков; ограничению прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков) добавилось изменение целевого назначения земельного участка на основании ходатайства органа государственной власти или органа местного самоуправления о переводе земельного участка из состава земель одной категории в другую без согласования с правообладателем земельного участка.

Статья 17. Утратила силу. - Федеральный закон от 04.12.2006 N 201-ФЗ.

Статья 18. О внесении изменения в статью 4 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения"

Комментарий к статье 18

В комментируемой статье идет речь о внесении изменений в ст. 4 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения, закрепляющую предельные размеры и требования к местоположению земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения. В соответствии с п. 1 указанной статьи не допускается совершение сделок с земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения, если в результате таких сделок образуются новые земельные участки, размеры и местоположение которых не соответствуют требованиям, установленным настоящей статьей.

Поскольку комментируемым Законом и ЗК РФ закрепляются случаи, допускающие возможность перевода земель сельскохозяйственного назначения в другие категории и изъятия их для государственных или муниципальных нужд для последующего перевода без установления требований, касающихся предельных размеров или местоположения таких земель, комментируемая статья дополнила п. 1 ст. 4 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения абзацем, согласно которому "требования настоящего пункта не распространяются на формируемые земельные участки в целях их изъятия, в том числе путем выкупа, для государственных или муниципальных нужд и (или) последующего изменения целевого назначения земель на основании утвержденных актов о выборе земельных участков для строительства и материалов предварительного согласования мест размещения объектов и (или) документов территориального планирования, документации по планировке территории и землеустроительной документации". В соответствии со ст. 9 ЗК РФ к полномочиям Российской Федерации относятся установление порядка изъятия земельных участков, в том числе путем выкупа, для государственных и муниципальных нужд, а также изъятие земельных участков, в том числе путем выкупа, для нужд Российской Федерации.

В ГК РФ закрепляется, что земельный участок может быть изъят у собственника для государственных или муниципальных нужд путем выкупа.

В зависимости от того, для чьих нужд изымается земля, выкуп осуществляется Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием. Решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд принимается федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органами местного самоуправления.

Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, уполномоченные принимать решения об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, порядок подготовки и принятия этих решений определяются федеральным земельным законодательством.

Статья 19. О внесении изменений в Федеральный закон "Об экологической экспертизе"

Комментарий к статье 19

В результате внесения изменений в Закон об экологической экспертизе, произведенных Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, ст. 11, 12 данного Закона изложены в новой редакции, вступившей в силу с 1 января 2007 г. Следовательно, приведенная в комментируемой статье редакция абзаца 2 ст. 11 и абз. 2 ст. 12 Закона об экологической экспертизе не действует.

Статья 20. Утратила силу с 1 июля 2006 года. - Федеральный закон от 17.04.2006 N 53-ФЗ.

Статья 21. Вступление в силу настоящего Федерального закона

Комментарий к статье 21

Текст комментируемого Закона официально опубликован в "Парламентской газете" от 28 декабря 2004 г. N 244, в "Российской газете" от 30 декабря 2004 г. N 290, в Собрании законодательства РФ от 27 декабря 2004 г. N 52 (часть I), ст. 5276. В комментируемый Закон был внесен ряд изменений, обусловленных вступлением в силу ЛК РФ, ГрадК РФ и ряда иных федеральных законов.