Экологизация законодательства и правовой базы

Экологическая безопасность России может быть обеспечена только в правовых формах, при условии эффективного правового регулирования. Роль права в сфере обеспечения экологической безопасности состоит в повышении качества окружающей природной среды в условиях хозяйственного развития общества средствами правового регулирования и выражается в разработке, принятии и применении норм права, отражающих требования закономерностей во взаимодействии общества и природы, закрепляющих научно обоснованные нормативы хозяйственного воздействия на естественную среду обитания.

Конец формы

Характеризуя законодательство об экологической безопасности, следует иметь в виду, что в настоящее время нормативные правовые акты, регулирующие отношения по обеспечению экологической безопасности, наряду с нормативными актами, регулирующими отношения по охране окружающей среды, являются составляющими природоохранительного законодательства, которое, в свою очередь, входит в систему экологического законодательства. Включение законодательных актов, регулирующих отношения по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности в природоохранительное законодательство, и, следовательно, их совместное правовое регулирование связано с имеющимися системными связями данных видов деятельности.

В последние 15 лет в стране принят целый ряд нормативных актов, направленных на защиту окружающей среды, в том числе: Водный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ, федеральные законы «О недрах», «О ветеринарии», «Об особо охраняемых природных территориях», «О животном мире», «Об экологической экспертизе», «О радиационной безопасности населения», «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», «Об охране атмосферного воздуха» и т. д. Однако специалисты с горечью констатируют: большинство этих законов не работает.

Круг законодательных актов об экологической безопасности четко не выделяется, в литературе приводится лишь перечень законодательных актов, входящих в систему природоохранного законодательства в целом. Прежде всего, система законодательства об экологической безопасности основывается на нормах, закрепленных в Конституции РФ, которая выполняет фундаментальную, основополагающую роль в регулировании экологических отношений, являясь юридической базой становления, развития и совершенствования законодательства об экологической безопасности. Конституция гарантирует экологические права, устанавливает соответствующие обязанности граждан, поощряет деятельность, способствующую экологическому благополучию.

Так, Конституция РФ, обладая высшей юридической силой и прямым действием, закрепляет право любого человека, проживающего на территории России, на благоприятную окружающую среду (статья 42), право на достоверную информацию о ее состоянии, а также на возмещение вреда, причиненного здоровью лица или его имуществу, экологическим правонарушением. Реализация этих конституционных положений предусматривается в ФЗ «Об охране окружающей среды». Данный закон является основополагающим актом в сфере обеспечения экологической безопасности, в котором предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности названо важнейшей задачей природоохранного законодательства России. Однако в целом отношениям по обеспечению экологической безопасности в ФЗ «Об охране окружающей среды» не уделяется должного внимания. Так, закон, закрепляя понятие экологической безопасности, в последующем использует его в незначительной части норм.

В Экологической доктрине РФ, одобренной Распоряжением Правительства РФ от 31.08.2002 г. № 1225-р, основными задачами, связанными с реализацией государственной политики в сфере экологии, являются создание эффективного правового механизма обеспечения экологической безопасности и совершенствование правоприменительной практики в целях обеспечения неотвратимости ответственности за экологические правонарушения.

Таким образом, в настоящее время в нашей стране имеется определенная правовая база в области обеспечения экологической безопасности, создана система органов, определены их полномочия, задачи и функции в данной сфере. Однако наличие специального законодательства пока не стимулирует переход на экологически эффективные технологии и проведение природоохранных мероприятий. Правовое регулирование отношений в сфере обеспечения экологической безопасности не всегда эффективно и требует дальнейшего совершенствования.

При подготовке и принятии любого правового акта, в том числе касающегося экологической сферы, важно учитывать разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами. Как известно, вопросы обеспечения экологической безопасности отнесены Конституцией РФ (п. «д» ч. 1 ст. 72) к конституционным полномочиям органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. К совместному ведению органов государственной власти РФ и ее субъектов отнесены вопросы природопользования и охраны окружающей среды. Но соотношение природопользования, охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности в Конституции РФ не определяются, в связи с чем в законодательстве нет единого подхода к содержанию этих объектов[17].

Наряду с федеральными нормативными правовыми актами в этой области субъекты Федерации, реализуя свое право на совместное ведение в соответствии со статьей 72 Конституции, принимают свои законы, которые в отсутствие федерального закона и единых подходов в понимании и решении этих проблем только усугубляют ситуацию в правовом регулировании этих отношений. Так, приняты законы об экологической безопасности в Оренбургской, Нижегородской, Ульяновской, Курской областях, Республике Башкортостан, Волгоградской области, Ненецком автономном округе и других субъектах РФ.

Следует также отметить, что практически не определены пока конкретные механизмы разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов в области обеспечения экологической безопасности и порядка их реализации. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-п «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай» и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» было установлено, что при наличии федерального регулирования в относящейся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов сфере экологической безопасности и охраны окружающей сферы субъект Федерации не должен принимать противоречащие этому регулированию правовые акты (ч. 5 ст. 76 Конституции РФ) и исключать его действие на своей территории. При этом в любом случае с федеральных органов государственной власти не снимается обязанность обеспечивать необходимую экологическую безопасность и охрану окружающей среды, в том числе сохранение земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на территории соответствующего субъекта Федерации (ч. 1 ст. 9; п. «д» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). В то же время только в нескольких случаях в российском законодательстве определены механизмы разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов в этой области, да и те не конкретизированы в правовых актах, что затрудняет их реализацию[18].

Не в полной мере обеспечены согласованные действия федеральных органов исполнительной власти, их взаимодействие с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при проведении государственного экологического контроля и надзора, экологической экспертизы, экологического нормирования. Сейчас здесь действует сразу несколько федеральных структур: Росприроднадзор, Ростехнадзор, Роспотребнадзор и Россельхознадзор. Отдельные надзорные полномочия в сфере экологии есть и у других ведомств. Как отметил В. А. Медведев на заседании Совета Безопасности 30 января 2008 года, можно было бы упорядочить их функции, при этом чётко разграничить полномочия экологической экспертизы и экологического контроля, а также завершить процесс разграничения полномочий между федеральными и региональными органами в сфере экологии – тот процесс, который уже начался[19].

Не урегулирован в правовом отношении вопрос определения должностных лиц, являющихся государственными инспекторами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по охране природы разного ранга и осуществляющих полномочия по рассмотрению дел обадминистративных правонарушениях в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (ст.23.29).

В Российской Федерации до настоящего времени отсутствует законодательный акт, определяющий правовые, экономические и организационные основы развития экологического страхования, формирования рынка экологических услуг, роль и место экологического страхования в правовом поле законодательства Российской Федерации.

Нуждается в совершенствовании нормативно-правового регулирования целый ряд ключевых проблем экологической политики:

регулирование платы за негативное воздействие на окружающую среду, изменение системы природоохранного нормирования в соответствии с экологическими показателями наилучших существующих технологий во избежание формальных расчетов;

введение действенных экономических механизмов стимулирования рационального природопользования и охраны окружающей среды;

получение разрешений на допустимые сбросы загрязняющих веществ в водные объекты, лицензирование обращения с отходами производства и потребления, деятельности системы государственного мониторинга в сфере окружающей среды.

Не определены статус и режим регулирования пограничных и трансграничных водных объектов и особо охраняемых природных территорий.

Медленно идут реформы технического регулирования, что тормозит разработку обязательных экологических требований.

Отсутствуют правовые механизмы возмещения экологического вреда. «Говоря в целом, - отметил В. А. Медведев на заседании Совета Безопасности 30 января 2008 года, - надлежащее качество окружающей среды должно быть сегодня законодательно закреплено как необходимый элемент социальных стандартов жизни в стране. Считаю, что поправки в законодательство, направленные на охрану окружающей среды и повышение энергоэффективности экономики, могут быть внесены уже до конца текущего года»[20].

При неурегулированности на федеральном уровне целого ряда экологических вопросов, при наличии пробелов в федеральном законодательстве трудно говорить о достаточности правового поля для осуществления мероприятий по обеспечению экологической безопасности страны.

Тем не менее созданную правовую базу в сфере экологической безопасности уже можно рассматривать как определенную гарантию защищенности личности и общества от экологических угроз. Однако многовековая практика человечества убеждает в том, что даже наличие хороших законов еще не гарантия безусловного соблюдения их государством в целом, государственными и частными организациями,общественными объединениями и гражданами. Все упирается в правовое сознание людей, тех, кто должен в своей деятельности руководствоваться «буквой и духом» закона, однако не всегда поступает надлежащим образом. «Народу необходимо и достойно знать законы своей страны — это входит в состав правовой жизни. Если человек хочет видеть свои личные права огражденными и защищенными, то он должен вложиться своим правосознанием в эту общественную правовую жизнь и верно участвовать в ее устроении»[21].

Нормативно-правовые акты, регулирующие сферу обеспечения экологической безопасности, в целом могут правильно очерчивать границы правового поля обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду, но их действенность будет незначительна, если они не подкреплены реальными механизмами их реализации, практической деятельностью институтов государства и гражданского общества в данной сфере.